關(guān)于國庫集中支付制度改革的思考

●郭 華

國庫集中支付制度是市場經(jīng)濟國家普遍實行的現(xiàn)代財政國庫管理制度。是我國財政資金運作方式的一大改革。是以單一賬戶（零余額用款額度賬戶）為基礎(chǔ)，以集中支付為形式，通過財政集中支付信息系統(tǒng)和銀行間實時清算，來完成財政部門和預(yù)算單位的政府性資金收付支出業(yè)務(wù)的管理。故也稱為單一賬戶制度。

一、國庫集中支付制度發(fā)展概述

我國財政國庫管理制度改革于1998年開始醞釀，2001年經(jīng)國務(wù)院同意，發(fā)布《國務(wù)院辦公廳關(guān)于財政國庫管理制度改革方案有關(guān)問題的通知》（國辦函[2001]18號），出臺《財政國庫管理制度改革方案》，正式啟動了國庫集中支付制度改革，2011年底，中央各部門及所屬13684個基層預(yù)算單位基本實現(xiàn)了“橫向到邊、縱向到底”的國庫集中支付制度改革目標。同期，36個省份和計劃單列市本級、320個地級市、2600個縣（市、區(qū)），超出38萬個基層單位實行了國庫集中支付制度，改革得到進一步深化。某市市直單位從2009年1月起正式納入國庫集中收付管理，截止目前某市14個縣（市、區(qū)）以及所有鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、街道已經(jīng)全部納入國庫集中支付。

二、國庫集中支付制度實施以來取得的成就和存在的問題

（一）國庫集中支付制度取得的成就

經(jīng)過近十年多的不斷實踐改革和逐步完善，國庫集中支付運行機制在某市已收到了明顯的成效：

1.實行國庫集中支付，從制度上改變了過去財政部門逐級撥款的繁瑣步驟，減少了中間環(huán)節(jié)，加快了資金撥付速度，預(yù)算資金及時到位，方便了預(yù)算單位用款需求，提高了財政資金的運轉(zhuǎn)率。

2.實行國庫集中支付制度增強了行政事業(yè)單位資金的透明度，從源頭上遏制了過去財政資金被截留、挪用、擠占、多賬戶存放的不良現(xiàn)象，預(yù)防了貪污腐敗的滋生，提升了國家財政資金的使用效率。

3.實行國庫集中支付，更有利于加強財政存量資金的統(tǒng)一調(diào)度和管理，每年年末，某市財政局將全市各行政事業(yè)單位結(jié)余資金統(tǒng)一收回，按法定程序重新統(tǒng)籌用于民生改善及重點工程建設(shè)領(lǐng)域支出，初步緩解了財政收入降幅擴大與剛性支出增加之間的矛盾，盤活了存量資金，減少了財政資金的沉淀。使政府資金效益發(fā)揮達到最大化。

4.實行國庫集中支付電子化管理，各預(yù)算單位可根據(jù)工作需要自行編制用款計劃，財政部門通過國庫集中支付進行系統(tǒng)網(wǎng)上審批，取消用款計劃紙質(zhì)版報送財政部門審批的環(huán)節(jié)，減少了財務(wù)人員工作量，大大提高了國庫集中支付效率。

5.隨著《新預(yù)算法》的頒布實施，財政部對國庫集中支付方式進行了新的規(guī)劃，某市財政部門為了落實簡政放權(quán)、放管結(jié)合、優(yōu)化服務(wù)的要求，于2019年10月對國庫集中支付方式進行了新的調(diào)整：“20萬元以下的支出全部實行授權(quán)支付方式”，通過改革，把過去以財政部門逐級審批的“直接支付”為主要支付方式改變?yōu)橐詥挝粸橹黧w的“授權(quán)支付”為主要支付方式的新的國庫集中支付方式，簡化了財政資金支付工作的程序，加大了單位使用資金的自主性，進一步提高了資金使用率。

（二）國庫集中支付制度在某市實施中存在的問題

目前國庫集中支付制度的改革優(yōu)化在某市已經(jīng)進入全新的階段，雖然取得了一定的成效，但也存在一定的問題：

1.預(yù)算編制水平限制了國庫集中支付運行的科學(xué)性。國庫集中支付制度是財政改革實踐中較為成熟的制度，為體現(xiàn)這一改革成效，新《預(yù)算法》增加規(guī)定：國家實行國庫收繳和集中支付制度，對政府全部收入和支出實行集中收付管理。并且提出了新的要求：在預(yù)算管理上力爭做到：公開透明、科學(xué)有序，執(zhí)行有效、紀律嚴明。但在實際預(yù)算編制工作中單位領(lǐng)導(dǎo)和同事往往對預(yù)算工作的重要性認識不足，認為財務(wù)人員一個人就能完成，其他人沒有必要參與，這樣往往是基本支出部分編制比較精確，在執(zhí)行中更接近預(yù)算編制數(shù)，而項目支出的預(yù)算編制就比較粗糙，有的甚至不合理。這就給后序的預(yù)算執(zhí)行帶來一系列問題。有的是支出經(jīng)濟類型科目調(diào)整，更有甚者預(yù)算編制時沒有的經(jīng)濟科目也要求財務(wù)人員照常支出。比如“資本性支出”這一經(jīng)濟科目，筆者曾調(diào)查研究了某市市直近50個單位的新增資產(chǎn)預(yù)算和新增資產(chǎn)決算，發(fā)現(xiàn)其中差異較大。近兩年隨著國庫集中支付制度改革的推進，預(yù)算編制水平得到了有效提高，但是由于種種原因在預(yù)算執(zhí)行中調(diào)劑、調(diào)整、變換科目等現(xiàn)象時有發(fā)生，給國庫集中支付制度的正常運行帶來不利影響。

2.商業(yè)銀行和預(yù)算單位的業(yè)務(wù)辦理存在一定問題。商業(yè)銀行和財政國庫未能實現(xiàn)很好的對接，這種現(xiàn)象主要體現(xiàn)在銀行清算體制上，國庫集中支付制度進一步改革后，單筆低于20萬元的所有業(yè)務(wù)以及人員薪酬全部要求從授權(quán)支付業(yè)務(wù)支出，原來好多經(jīng)過財政審批的直接支付業(yè)務(wù)改為由單位財務(wù)人員直接到定點銀行辦理，使得商業(yè)銀行的業(yè)務(wù)量增加許多。某市所有市直行政事業(yè)單位的國庫集中支付業(yè)務(wù)由工商銀行下面一個支行營業(yè)部負責(zé)，對公業(yè)務(wù)也僅有一個窗口辦理，并且因下午需要和國庫對接清算，所有業(yè)務(wù)僅限于上午辦理，以致于造成高峰期許多業(yè)務(wù)堆積、資金未能及時支付、退庫辦理未能及時處理等現(xiàn)象發(fā)生，為各行政事業(yè)單位帶來諸多不便，特別是年末，這種現(xiàn)象尤為嚴重。

3.內(nèi)部控制制度有待進一步完善。內(nèi)部控制制度不僅是行政事業(yè)單位自我約束的有效手段，也是預(yù)防腐敗、提高公共服務(wù)效率效果的科學(xué)方式和重要內(nèi)容，更是國庫集中支付制度進一步改革的有力保障。但是由于內(nèi)部控制制度起步較晚大家意識淡薄沒有引起足夠的重視，無論是制度建設(shè)、還是監(jiān)督力度，都不能很好地服務(wù)于國庫支付制度改革，有待進一步提高完善。

4.財會人員隊伍建設(shè)需要進一步堅強。人才隊伍的素質(zhì)直接決定了各項工作完成的質(zhì)量和效率，是改革的必然要求，不管是商業(yè)銀行還是行政事業(yè)單位，要想進一步推進國庫集中支付改革，就需要有高素質(zhì)、有能力的專業(yè)技術(shù)人才來工作，由于各方面的原因，會計人才隊伍良莠不齊、青黃不接，比如某市一個市直單位有21個下屬事業(yè)單位，會計人員平均年齡超過50歲，已經(jīng)跟不上日益變化的信息化時代，還有的單位，財務(wù)人員通常身兼多職，不能全心全意搞好財務(wù)工作。更有的單位安排無會計證的人員來從事會計工作，沒有財務(wù)人員應(yīng)具備的專業(yè)能力和職業(yè)素養(yǎng)。還有的單位直接請代賬公司人員，這些人員并不了解本單位實際情況，素質(zhì)參差不齊。會計人才隊伍建設(shè)勢在必行。

（三）進一步推進國庫集中支付改革的策略和措施

1.強化部門預(yù)算管理工作，提高預(yù)算編制水平。嚴格執(zhí)行預(yù)算是國庫集中支付運行的基礎(chǔ)，預(yù)算編制時科目是否精細將直接影響預(yù)算的執(zhí)行。首先預(yù)算單位領(lǐng)導(dǎo)要高度重視這項工作，徹底拋棄預(yù)算工作是會計人員一個人的工作這種陳舊觀念，召集具體項目相關(guān)人員對各部門經(jīng)費使用情況進行充分的調(diào)查研究、共同協(xié)商，結(jié)合本單位當年的實際工作目標和任務(wù)以及財力狀況對項目支出具體的額度、方向和用途做出科學(xué)的規(guī)劃，使預(yù)算單位收支指標更加切合實際情況。只有部門預(yù)算精細化，才能保證部門用款計劃的準確、國庫集中支付的順利運行。其次財務(wù)人員在預(yù)算執(zhí)行中要嚴格把關(guān)，一定要以預(yù)算指標為控制額，實際支出嚴格按照預(yù)算編制執(zhí)行。實現(xiàn)資金源頭上的把關(guān)，嚴禁隨意調(diào)整預(yù)算科目、金額和擴大預(yù)算范圍支付的行為發(fā)生。只有這樣才能更進一步促進集中支付制度的改革。

2.加強和商業(yè)銀行的溝通力度，大力推進國庫集中支付電子化管理。推進國庫集中支付電子化管理，既是財政國庫管理創(chuàng)新的內(nèi)在要求，也是轉(zhuǎn)變財政國庫管理方式的重要途徑。通過實現(xiàn)國庫支付業(yè)務(wù)電子化，建立起動態(tài)校驗、電子驗章、自動對賬、全程跟蹤的業(yè)務(wù)管理方式，既加快了預(yù)算單位業(yè)務(wù)辦理速度，大大減輕了商業(yè)銀行的工作量，也避免了商業(yè)銀行因業(yè)務(wù)量大發(fā)生付款不及時現(xiàn)象，如有退庫發(fā)生，預(yù)算單位也可在第一時間自己從網(wǎng)上查到并及時做出處理。從財政部門來說也將進一步強化了預(yù)算執(zhí)行管理監(jiān)控，全面提升了財政國庫管理水平。

3.完善內(nèi)部控制制度，加強內(nèi)部控制監(jiān)督力度。內(nèi)部控制工作將會對我國國庫資金支付的合法性、財政資金的安全性、信息的真實完整性造成直接的影響。內(nèi)部控制不是財務(wù)人員一個人的控制，也不是編制報告就可以收到成效，各級法人首先要高度重視，設(shè)立專門的內(nèi)部控制機構(gòu)，分工明細、責(zé)任到人，充分運用大數(shù)據(jù)時代的信息和數(shù)據(jù)系統(tǒng)來共享和分析，利用動態(tài)監(jiān)控對關(guān)鍵性的崗位和重要環(huán)節(jié)進行針對性管理，同時必須做到內(nèi)部控制監(jiān)督部門與財務(wù)管理部門的分離。同時借助審計、監(jiān)察部門等外部力量來共同監(jiān)督，這樣才能有效地強化內(nèi)部監(jiān)督工作，才能確保相關(guān)的監(jiān)督工作能夠取得應(yīng)有的效果，促進國庫集中支付制度的改革。

4.培養(yǎng)高素質(zhì)的財務(wù)人員隊伍。新會計制度對于行政事業(yè)單位財會人員的專業(yè)性有更高的要求。首先領(lǐng)導(dǎo)干部要高度重視財務(wù)人員的選拔，大數(shù)據(jù)時代下的財會人員不再是過去的“記賬先生”，不僅要有專業(yè)的財務(wù)管理知識還要有超強的現(xiàn)代化信息技術(shù)，重點培養(yǎng)一批既年輕又具有高學(xué)歷、高素質(zhì)財務(wù)會計人才勢在必行；其次定期開展財務(wù)業(yè)務(wù)知識培訓(xùn)，把財政部最新出臺的相關(guān)財經(jīng)政策、法律法規(guī)和和財會核算辦法諸如《預(yù)算法》及國庫集中支付、《政府采購法》、內(nèi)部控制、資產(chǎn)管理、基本建設(shè)財務(wù)、政府會計和預(yù)算績效等等及時有效地傳授給各單位財務(wù)人員，進一步強化互動交流，切實提升會計人員的能力素養(yǎng)，為經(jīng)濟發(fā)展提供會計智力支持。第三要加強所有財務(wù)人員的職業(yè)道德教育，時刻警鐘長鳴，提醒教育財務(wù)人員不做腐敗分子的幫兇。

結(jié)語

國庫集中支付改革是財政資金有效利用管理的里程碑式改革，它的推行使得我國國庫資金的使用效率得到了前所未有的提高，同時財政管理部門對于預(yù)算資金的管控力度得到了很大程度的提升。雖然在運行過程中，出現(xiàn)一些矛盾和問題，但這項制度的重大意義是不可否定的，各個部門應(yīng)當深入分析并積極采取措施，加強預(yù)算管理和內(nèi)部控制管理，進一步推進信息化的運用，使這項制度的運行逐步完善，使其更好地服務(wù)于財政支付工作。