關(guān)于創(chuàng)新和完善宏觀調(diào)控體制機制的思考

●劉文娟

宏觀經(jīng)濟調(diào)控是政府以政策、法規(guī)和計劃干預經(jīng)濟運行狀態(tài)、調(diào)控經(jīng)濟關(guān)系的有效手段，是保證國民經(jīng)濟協(xié)調(diào)有度、快速成長和持續(xù)健康發(fā)展的重要舉措。宏觀調(diào)控主要手段有經(jīng)濟手段、行政手段和法律手段。經(jīng)濟手段是國家利用經(jīng)濟政策和計劃，調(diào)整社會經(jīng)濟活動的行為。法律手段是國家制定并強力實施相應法律、法規(guī)規(guī)范經(jīng)濟活動的行為。行政手段是國家行政機關(guān)，以行政命令、行政指示、行政指標和行政規(guī)定等行政措施調(diào)整和管理經(jīng)濟活動的行為。經(jīng)濟手段和法律手段是宏觀調(diào)控的基礎，行政手段只起輔助作用。我國宏觀調(diào)控的主要任務是平衡社會總供給與總需求，彌補市場調(diào)節(jié)短板，約束通貨膨脹，優(yōu)化主要經(jīng)濟結(jié)構(gòu)，保障經(jīng)濟穩(wěn)定增長。習近平總書記指出：“創(chuàng)新和完善宏觀調(diào)控，要發(fā)揮國家發(fā)展規(guī)劃的戰(zhàn)略導向作用，健全財政、貨幣、產(chǎn)業(yè)、區(qū)域等經(jīng)濟政策協(xié)調(diào)機制，完善促進消費的體制機制，增強消費對經(jīng)濟發(fā)展的基礎性作用。深化投融資體制改革，發(fā)揮投資對優(yōu)化供給結(jié)構(gòu)的關(guān)鍵性作用?！碑斍耙\用好宏觀調(diào)控手段，重點應抓好以下幾方面工作：

一、重視國家發(fā)展規(guī)劃的導向作用

宏觀調(diào)控的載體是國家發(fā)展規(guī)劃。國家發(fā)展規(guī)劃具有總體規(guī)劃國家發(fā)展，充分反映人民群眾日益增長的美好生活需要，解決發(fā)展不平衡發(fā)展不足問題，服務新時期中國特色社會主義發(fā)展建設和推進人類命運共同體構(gòu)建的功能。對宏觀調(diào)控具有戰(zhàn)略導向作用。宏觀調(diào)控要以國家發(fā)展規(guī)劃完善經(jīng)濟政策的協(xié)調(diào)機制為工具和抓手。一是調(diào)控目標要根據(jù)國家保持經(jīng)濟總量平衡的發(fā)展戰(zhàn)略而定。二是在國家發(fā)展規(guī)劃的框架內(nèi)調(diào)控，達到協(xié)調(diào)經(jīng)濟結(jié)構(gòu)、優(yōu)化生產(chǎn)力布局，減輕經(jīng)濟周期性波動影響，防范區(qū)域和系統(tǒng)性風險、促進經(jīng)濟持續(xù)健康發(fā)展的調(diào)控目的。三是宏觀調(diào)控要做到覆蓋重點領域，重點突出，相互銜接和定向明確。

二、宏觀調(diào)控應形成點、圈、線、塊區(qū)域經(jīng)濟協(xié)調(diào)聯(lián)動的新格局

要使區(qū)域政策在國民經(jīng)濟政策中的地位更加突出，必須順應新的環(huán)境特點、彰顯新的發(fā)展理念、突出新的任務要求，合理劃分區(qū)域空間，形成點、圈、線、塊區(qū)域經(jīng)濟協(xié)調(diào)聯(lián)動的新格局。

點是培育和建設新區(qū)和試驗區(qū)；圈是建設規(guī)模經(jīng)濟圈和城市群。線是培育和擴大依托主要河流和重要交通的經(jīng)濟軸線；塊是強化對現(xiàn)有區(qū)域板塊的分類指導，使區(qū)域板塊的空間劃分更趨合理。要打破行政區(qū)劃配置資源，不斷改革行政管理體制和方法，促進區(qū)域經(jīng)濟一體化發(fā)展和協(xié)調(diào)發(fā)展。拓展區(qū)域發(fā)展的新空間，重點是開放空間、網(wǎng)絡空間、功能空間和智能空間。

區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展首先要全面推進四大板塊的發(fā)展力度，形成東西南北協(xié)調(diào)發(fā)展的新格局。其次要加大對革命老區(qū)、民族地區(qū)、邊疆地區(qū)、貧困地區(qū)的扶持力度，加速上述地區(qū)人民的脫貧解困。三是盡快建立農(nóng)民工市民化的公共成本分擔機制，形成投入產(chǎn)出的雙贏格局。四是推進城市化進程，以城市化驅(qū)動區(qū)域經(jīng)濟有序發(fā)展。

三、發(fā)揮好政府宏觀調(diào)控的作用，有效彌補市場失靈

現(xiàn)實生活中，有相當一部分人對宏觀調(diào)控存在認識上的誤區(qū)，這部分人以為經(jīng)濟活動完全可以靠市場來調(diào)節(jié)，并不需要國家宏觀調(diào)控的介入。其實不然，因為市場固然是調(diào)節(jié)經(jīng)濟活動的重要因素，但在特定的情況下，市場也會失靈，也會出現(xiàn)市場難以左右經(jīng)濟活動的狀況。尤其是在市場資源配置扭曲，市場運行效率低下的情況下，宏觀調(diào)控的積極作用顯而易見。以經(jīng)濟手段和法律手段為主，輔以必要行政手段的宏觀調(diào)控舉措不僅是必要的更是有效的。特別是在我國經(jīng)濟從追求數(shù)量向重視質(zhì)量轉(zhuǎn)化的過程中，宏觀調(diào)控不可或缺。

首先，國家發(fā)展規(guī)劃，對完善財政、貨幣、產(chǎn)業(yè)、區(qū)域經(jīng)濟政策協(xié)調(diào)機制，具有戰(zhàn)略指導作用，必須得到充分發(fā)揮。對經(jīng)濟進行宏觀調(diào)控，必須注意運用國家規(guī)劃工具，彰顯社會主義制度優(yōu)勢。要科學確定調(diào)控目標，完善涵蓋關(guān)鍵領域，重點明確，銜接有序、導向分明的宏觀調(diào)控目標體系。健全并完善的宏觀調(diào)控目標體系對于保持經(jīng)濟總體平衡，對于促進主要經(jīng)濟結(jié)構(gòu)協(xié)調(diào)有序，對于優(yōu)化生產(chǎn)力布局，對于緩解周期性經(jīng)濟波動的影響，對于規(guī)避區(qū)域性、系統(tǒng)性風險，對于穩(wěn)定市場預期，對于助力經(jīng)濟持續(xù)健康發(fā)展均具有積極的現(xiàn)實意義。

其次，由于我國經(jīng)濟面臨調(diào)整經(jīng)濟結(jié)構(gòu)、轉(zhuǎn)變發(fā)展方式、轉(zhuǎn)換發(fā)展動力的考驗，多維的宏觀調(diào)控目標關(guān)系復雜，使得宏觀調(diào)控任重而道遠，做好協(xié)調(diào)工作遂成為宏觀調(diào)控的重中之重。所以，宏觀調(diào)控必須注重運用財經(jīng)政策、貨幣政策和產(chǎn)業(yè)政策，把握不同經(jīng)濟政策的方向，拿捏不同經(jīng)濟政策的力度，把控不同經(jīng)濟政策的節(jié)奏，瞅準不同經(jīng)濟政策的出臺時機。只有不同經(jīng)濟政策相互協(xié)調(diào)并形成宏觀調(diào)控的合力，政策效力過度疊加的現(xiàn)象才有可能避免，政策效力相互抵消的困境才有可能改觀，也才有可能實現(xiàn)經(jīng)濟發(fā)展的多層次均衡。

第三，宏觀調(diào)控要健全促進消費的制度和機制，強化消費對經(jīng)濟發(fā)展的基礎作用。要增強消費在經(jīng)濟發(fā)展中的基礎性作用，就必須根據(jù)黨的十九大報告，完善促進消費的制度和機制，加大制度創(chuàng)新力度，努力釋放和提高優(yōu)質(zhì)供應產(chǎn)品的生產(chǎn)力，釋放人民群眾的消費力量。目前，中國居民消費已從追求數(shù)量轉(zhuǎn)向注重質(zhì)量，從物質(zhì)消費轉(zhuǎn)向更多服務消費，從模仿消費轉(zhuǎn)向個人多樣化消費。要適應居民消費的新變化，努力發(fā)現(xiàn)和培育新的消費增長點。一是重點關(guān)注服務、信息、綠色、時尚、品質(zhì)、農(nóng)村等消費領域，升級消費重點領域和方向。二是要根除制約消費和產(chǎn)業(yè)升級的不利因素，強化消費和產(chǎn)業(yè)升級的體制機制，有效呵護全國統(tǒng)一市場。三是要加快服務業(yè)發(fā)展，特別是加大服務市場和服務業(yè)的對外開放。目前，我國服務業(yè)對外開放仍存在諸多制度性障礙，如電信服務仍缺乏充分競爭，文化、教育、體育、養(yǎng)老等服務體系發(fā)展瓶頸尤為突出。因此，我們必須通過改革開放來打破制約和約束服務業(yè)發(fā)展的諸多障礙，促進服務業(yè)的發(fā)展。四是要以推進人口城鎮(zhèn)化為抓手，進一步擴大和完善消費信貸政策，刺激城鄉(xiāng)居民消費，壯大消費群體。五是要完善標準和信用體系，強化質(zhì)量監(jiān)管力度，優(yōu)化消費環(huán)境和整頓消費市場秩序，進而強力保護消費者權(quán)益，營造安全、便利、誠信，面向全球的國際消費市場。六是加快分配制度改革，采取多種措施，進一步提高低收入者的工資水平和消費能力，增加財產(chǎn)性收入比例，擴大中等收入者人群，切實提高低收入者的消費能力。七是創(chuàng)新消費政策，進一步擴大和完善消費信貸政策，刺激城鄉(xiāng)居民消費。同時強化消費市場管理，優(yōu)化消費環(huán)境。發(fā)現(xiàn)和培育新的消費增長點，把服務消費、信息消費、綠色消費、時尚消費、質(zhì)量消費和農(nóng)村消費作為消費升級的重點區(qū)域、發(fā)展方向。健全消費促進消費的制度和機制，強化消費對經(jīng)濟發(fā)展的基礎作用。推動中國居民消費從追求數(shù)量轉(zhuǎn)向注重質(zhì)量，從物質(zhì)消費轉(zhuǎn)向更多服務消費，從模仿消費轉(zhuǎn)向個人多樣化消費，適應居民消費的新變化，努力發(fā)現(xiàn)和培育新的消費增長點。

第四，宏觀調(diào)控必須深化投融資體制改革。投融資體制改革的重中之重是供給側(cè)結(jié)構(gòu)改革，其終極目標是完善和優(yōu)化供給結(jié)構(gòu)。投融資作為經(jīng)濟新常態(tài)下的重要引擎，對于供給側(cè)和需求側(cè)兩端發(fā)力具有重要意義。因此，宏觀調(diào)控要把投融資體制改革放在十分重要的位置而加以把握。一是對待各類投資主體要一視同仁，既要對企業(yè)的投資主體地位予以確認，也要對社會投資放寬放活；二是要調(diào)整優(yōu)化政府投資范圍，合規(guī)政府投資管理方式，規(guī)范政府和社會資本合作模式，放大政府投資的引導效應；三是政府綜合服務水平要適應投融資體制改革，為投資者營造良好的投資環(huán)境；四是要加快構(gòu)建越來越開放的投融資體制，要創(chuàng)新投融資手段，擴展投融資項目和范圍，通暢投融資渠道，拓寬投資項目資金來源。

四、加快建立現(xiàn)代財政制度，發(fā)揮好中央和地方兩個積極性

習近平總書記指出：“加快財稅體制改革要抓住劃分中央和地方事權(quán)和支出責任、完善地方稅體系、增強地方發(fā)展能力、減輕企業(yè)負擔等關(guān)鍵性問題，加快推進財稅體制改革。要抓緊制定中央與地方事權(quán)和支出責任劃分方案，適度加強中央事權(quán)和支出責任，把一些適宜地方政府負責的事務交給地方，減少中央和地方職責交叉、共同管理的事項。加快建立現(xiàn)代財政制度，建立權(quán)責清晰、財力協(xié)調(diào)、區(qū)域均衡的中央和地方財政關(guān)系。建立全面規(guī)范透明、標準科學、約束有力的預算制度，全面實施績效管理?！卑凑罩醒氩渴?，黨的十九大報告圍繞中央與地方的財政關(guān)系、預算管理制度和稅收制度三個深化財稅體制改革的關(guān)鍵領域進行了深入闡述，對于建立有利于優(yōu)化資源配置、保持市場統(tǒng)一、彰顯社會公平、維護國家長治久安的科學的可持續(xù)的現(xiàn)代財政制度意義深遠。

（一）加快現(xiàn)代財政制度建設的重要意義

加速現(xiàn)代財政制度建設是黨中央深化經(jīng)濟改革的戰(zhàn)略決策，“是完善和發(fā)展中國社會主義制度的必然要求，是推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的客觀需要”，是全面建設小康社會、實現(xiàn)中國夢的重要保障。加快現(xiàn)代財政體系建設，對于協(xié)調(diào)均衡中央與地方之間的財政關(guān)系，對于建立全面、透明、規(guī)范、科學、約束力強的預算制度，對于深化稅制改革，完善地方稅制，具有十分重要的現(xiàn)實意義。

（二）現(xiàn)代財政制度的主要內(nèi)容

一是政府預算制度，二是稅收制度，三是事權(quán)與支出責任相適應的財政體制。建立完善的現(xiàn)代財政制度就是要改革現(xiàn)行財政制度，去粗取精，摒棄與財政制度改革不相適應的政策和習慣做法，就是要通過改革全面規(guī)范預算管理體制，使稅制趨于合理規(guī)范、公開透明，使財政制度更加有利于科學發(fā)展，有利于社會公平，有利于市場統(tǒng)一，有利于中央和地方事權(quán)與支出責任的劃分。

（三）加快建設現(xiàn)代財政制度，發(fā)揮好中央和地方兩個積極性

現(xiàn)代財政體制涉及政府與市場的關(guān)系、政府與社會的關(guān)系以及中央政府和地方政府的關(guān)系。涵蓋經(jīng)濟、政治、文化等多個領域，既是國家治理體系的基礎，還是國家治理體系的支撐。因此，加快建設現(xiàn)代財政制度，發(fā)揮好中央和地方兩個積極性至關(guān)重要。

1.協(xié)調(diào)均衡中央和地方之間的財政關(guān)系。中央和地方財政關(guān)系的完美表現(xiàn)形式是權(quán)責清晰、財力協(xié)調(diào)和區(qū)域均衡。2018年1月27日，為貫徹黨的十九大精神，《國務院辦公廳關(guān)于印發(fā)基本公共服務領域中央與地方共同財政事權(quán)和支出責任劃分改革方案的通知》以國辦發(fā)〔2018〕6號文件形式下發(fā)?！巴ㄖ庇腥矫娴男虑闆r值得我們細細品味：一是再布局了支出事項。變以往財力分配為先為事權(quán)為先，財政改革全面升級，理順了中央和地方的支出責任，也適應了當今經(jīng)濟的世界趨勢。二是把完整、規(guī)范、合理并透明公開的公共服務項目預算作為預算管理的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。三是強調(diào)信息化及大數(shù)據(jù)對公共服務供給的積極作用，明確了財政投入整合和資金運行的方法步驟。四是明確了“誰使用、誰負責”原則，規(guī)定對基本公共服務項目實施全面績效管理，強化了監(jiān)督和管理。依照“通知”精神，協(xié)調(diào)均衡中央和地方之間的財政關(guān)系須把握以下三點：

（1）要明確區(qū)分中央與地方的財政事權(quán)，把握“誰的財政事權(quán)誰承擔支出責任”原則，理順中央政府和地方政府各自應承擔的支出責任，做到權(quán)利、責任和利益的相互統(tǒng)一。建立中央與地方協(xié)調(diào)均衡的財政關(guān)系的前提是權(quán)責清晰。必須區(qū)分雙方的財權(quán)和支出責任。財政資源配置合理與否，目標定位明確與否，區(qū)域發(fā)展均衡與否，直接關(guān)系國家的長治久安。劃分財政事權(quán)和支出責任應該在中央領導、合規(guī)授權(quán)、法律嚴謹和高效運轉(zhuǎn)模式下進行。要在理順政府與市場關(guān)系的前提下，按照顧及政府職能和行政效率、基本公共服務雙方受益、權(quán)利責任利益相兼顧、鼓勵地方主動作為的原則，明確中央和地方各自的權(quán)利和支出責任。要總結(jié)改革經(jīng)驗，推廣改革成果，及時修訂有關(guān)財政事權(quán)和支出責任的法律法規(guī)。同時，統(tǒng)籌劃分省級以下各級政府的財政責任和支出責任，以達到財政事務歸口而不越級之目的。

（2）要在保持中央和地方財力總體格局穩(wěn)定的前提下，推進稅制改革，合理劃分稅種，使各級政府的財力與事權(quán)和支出責任相匹配?？v觀我國中央與地方的財力演變，1994年之前，是中央財政收入少而地方財政收入多。1978至1994年，中央只占全國財政收入的三成而地方占全國財政收入的七成。財政統(tǒng)計中有一個“上解支出”的術(shù)語，意指下級政府向上級政府上交財政收入，表明中央財政有困難。如此情況下，較弱的中央財力自然無力去幫助亟須財政幫扶的地方或領域，也不利于均衡區(qū)域或行業(yè)間的稅費負擔。1994年之后，國家財政制度改革不斷深化，中央財政收入占到了財政總收入的50%左右，地方上解支出變成了中央向地方轉(zhuǎn)移支付，中央財力運行進入新常態(tài)。由此可見，建立中央與地方協(xié)調(diào)均衡財政關(guān)系的保障是財政資源的合理分配。中央政府有責任協(xié)調(diào)各級財政資源，通過財經(jīng)政策和制度、財經(jīng)法規(guī)與規(guī)范等調(diào)節(jié)各級地方政府的財政權(quán)力和支出責任。財力協(xié)調(diào)，主要是調(diào)整稅收制度和稅收政策。一是無論稅率增減還是增加新的稅種，既要顧及我國的基本國情，也要符合市場經(jīng)濟的規(guī)律；既要顧及到中央和地方財政格局的整體穩(wěn)定，也要科學規(guī)劃和合理劃分中央和地方共享稅的分享比重。二是要擴展一般轉(zhuǎn)移支付的規(guī)模，完善經(jīng)常性評估和退出的專項轉(zhuǎn)移支付機制，構(gòu)建綜合支持平臺，強化轉(zhuǎn)移支付的保護功能，有力維護中央財政政策。

（3）完善中央對地方轉(zhuǎn)移支付制度。增加一般性轉(zhuǎn)移支付比重，減少并規(guī)范專項轉(zhuǎn)移支付，增強財力薄弱地區(qū)尤其是老少邊窮地區(qū)的財力，推動地區(qū)間基本公共服務均等化。

中央對地方轉(zhuǎn)移支付，分為一般性和專項兩種轉(zhuǎn)移支付形式。一般性轉(zhuǎn)移支付，指的是中央政府按照規(guī)范辦法對有財力缺口的地方政府進行不規(guī)定具體用途的補助，所支付的資金由地方政府統(tǒng)籌安排使用。專項轉(zhuǎn)移支付，指的是中央政府為特定經(jīng)濟和社會發(fā)展目標，給予地方政府的資金補助，專款專用。需要指出的是，如今中央對地方的轉(zhuǎn)移支付制度并不盡善盡美，與建立現(xiàn)代財政制度之要求還有相當大的差距，仍存在許多問題和不足。如：不盡合理的轉(zhuǎn)移支付結(jié)構(gòu)；弱化均等化功能的一般性轉(zhuǎn)移支付項目；涉及領域過寬的專項轉(zhuǎn)移支付范圍；不夠科學的轉(zhuǎn)移支付分配制度；審批色彩濃重的轉(zhuǎn)移支付措施及較弱的轉(zhuǎn)移支付財政統(tǒng)籌能力等，均制約了財政資金的使用效率和財政的可持續(xù)發(fā)展。

完善轉(zhuǎn)移支付制度，要以均等化地區(qū)基本公共服務為主要目標，并以一般性轉(zhuǎn)移支付為主體。要下功夫整合并規(guī)范專項轉(zhuǎn)移支付，從嚴把控項目數(shù)量和資金規(guī)模，進而更好地體現(xiàn)中央政府的意圖，顯著提高地方財政的統(tǒng)籌能力。

完善中央對地方轉(zhuǎn)移支付制度的關(guān)鍵是促進區(qū)域的均衡發(fā)展。區(qū)域均衡就是增強財政儲備能力，支撐地區(qū)間基本公共服務資源的均等共享。實現(xiàn)區(qū)域均衡，一要從最重要、最直接、最現(xiàn)實的人民基本公共服務需求出發(fā)，兼顧中央政府和地方政府之間、地區(qū)和地區(qū)之間的利益，制定基本公共服務的基本標準。二要根據(jù)地區(qū)財政差距和基本公共服務性質(zhì)，明確并規(guī)范中央政府和地方政府之間、地區(qū)和地區(qū)之間各方應分擔的公共服務責任和財政責任。三要調(diào)整、完善、規(guī)范中央政府向地方政府的一般性轉(zhuǎn)移支付行為，達到轉(zhuǎn)移支付支撐基本公共服務多方共享的格局。

2.建立全面透明、標準科學、約束有力的預算制度。由于林林總總的原因，我國現(xiàn)在的預算制度并不盡善盡美，還存在一些缺陷和問題。

（1）預算執(zhí)行過程中存在的問題：一是預算批復和撥付時間與資金消費時間不匹配、預算均衡性較差；二是部分地方政府或財政部門對預算變更的處理法制管理意識淡?。晃醇皶r根據(jù)變更按照相關(guān)程序進行報備和調(diào)整，導致后續(xù)工程出現(xiàn)矛盾；三是相關(guān)部門主要解決日常預算增加和追減問題，對深層次的財政問題研究思考較少。

（2）預算監(jiān)督的缺陷：一是在預算執(zhí)行過程中，缺乏對相關(guān)部門執(zhí)行預決算情況的有效指導和監(jiān)督；二是在預算規(guī)范編制中，評價及監(jiān)督工作受指標不夠具體、考核多元的制約；三是現(xiàn)有監(jiān)督機制較難全過程跟蹤評價財政部門的預算執(zhí)行情況、項目經(jīng)費的整體控制過程、決算后的預算完成情況等。

（3）預算編制方法的缺陷：一是預算編制方法不夠科學，不具前瞻性和完整性，編制時間周期過短；二是我國預算編制方法依據(jù)的信息落后，原有基數(shù)不符合市場經(jīng)濟規(guī)律，加劇了資金在部門之間的固化分配格局和資金在實施過程中的供求矛盾。如果不加以調(diào)整，必然會影響政府職能的發(fā)揮，導致財政越位和缺位問題的措施。

因此，要建立全面規(guī)范透明、標準科學、約束有力的預算制度，全面實施績效管理。一是推進全口徑預算管理，把政府的全部收支總量、結(jié)構(gòu)和管理活動納入預算管理；二是建立透明的預算制度。繼續(xù)擴大公開范圍，細化公開內(nèi)容，除涉密信息外，所有使用財政資金的部門預決算都應向社會公開；三是改進年度預算控制方式，實施跨年度預算平衡機制，以提高財政資金配置效率；四是全面實施績效管理，強化支出責任和效率意識，逐步將績效管理范圍覆蓋各級預算單位和所有財政資金。

現(xiàn)代預算制度的基本要素是內(nèi)容完整、科學編制、規(guī)范實施、監(jiān)督強力、執(zhí)行透明。編制預算，要在現(xiàn)有預算體系框架內(nèi)，增強預算編制的透明度，強調(diào)預算編制的計劃性，提高預算編制的準確性和科學性，并嚴格約束預算執(zhí)行行為，使預算全面透明，標準科學和約束有力，進而提高財政資源的配置效率。

第一,全面透明。政府預算內(nèi)容包括政府收支總量、政府經(jīng)濟結(jié)構(gòu)和預算執(zhí)行管理等幾個方面，應予以全面反映。一是統(tǒng)籌銜接政府性基金、國有資本經(jīng)營、社會保險基金預算與一般公共預算，嚴控政府性基金建設項目，鼓勵并促進國有資本經(jīng)營預算轉(zhuǎn)移到一般公共預算，實現(xiàn)統(tǒng)一預算分配。二是實施中期財政規(guī)劃、加強財政管理，增強中期財務計劃的科學性，對年度預算予以精準指導。三是強化跨年預算平衡機制，嚴格超收收入的使用和管理。四是擴展預算公開內(nèi)容和范圍，優(yōu)化預算公開方式，預算賬戶公開情況接受社會監(jiān)督，有效提升預算的透明度。

第二，標準科學。要以“統(tǒng)籌兼顧、勤儉節(jié)約、量力而行”預算基本原則為目標，考慮國家宏觀調(diào)控需要，結(jié)合國家經(jīng)濟發(fā)展特點、明確重要支出預算標準?？茖W的預算標準：一是要擴大基本成本管理定額外延，使定額標準不斷完善并處于動態(tài)之中；二是要加強項目支出標準體系建設，使預算標準真正發(fā)揮完善政府預算體系，改進預算控制方式的基本功能；三是要嚴格按預算標準評審評價項目支出，重視評審結(jié)果并應用到類似項目的管理之中。

第三，約束有力。有效約束預算行為，把預算法落到實處。一是秉持先預算后支出原則，無條件落實人民代表大會核定的預算，把年度預算調(diào)劑調(diào)整項目控制在可控范圍。二是健全政府債務融資機制，讓各地政府承擔相應債務。各地政府要強化債務預算管理，規(guī)范舉債限額管理，規(guī)范舉債方式，承擔債務水平，提高各級政府的債務管理水平、提升各地政府規(guī)避風險的能力。三是依法依規(guī)征收財政收入，使財政的可持續(xù)性得以增強。四是地方政府要凸顯主體責任，實施績效管理并堅持績效考核，問責追責和查處失責行為要終身問責和倒追責任。

（四）深化稅收制度改革，健全地方稅體系

深化稅制改革的目標是適度調(diào)控，從中央到地方優(yōu)化稅制和公平稅負，進而健全統(tǒng)一的地方稅體系。優(yōu)化稅制，要突出整體設計，優(yōu)化配套實施，促進直接稅收比重的提高。建全地方稅體系，要完善稅收立法層次，健全稅收立法體系。

1.完善直接稅體系。個人所得稅征管要建立在稅率結(jié)構(gòu)、配套措施優(yōu)化和個人財產(chǎn)、個人收入信息準確無誤的基礎之上。繳納個人所得稅可個人申報，也可代扣代繳。企業(yè)所得稅征管要借鑒國際稅制改革和稅制發(fā)展的經(jīng)驗，逐步完善我國企業(yè)所得稅制度。要協(xié)調(diào)國際稅收，提高我國稅制的國際競爭力。要依據(jù)“立法先行、全面授權(quán)、分步推進”原則，推進房地產(chǎn)稅立法，為房地產(chǎn)稅的實施創(chuàng)造必要條件。

2.完善間接稅制度。增值稅征收要建立在征收有據(jù)、征收對象明確和增值稅稅率適度的基礎之上。一是要根據(jù)稅收中性原則，深化增值稅由“生產(chǎn)型”增值稅向“消費型”增值稅的轉(zhuǎn)型。二是完善稅率結(jié)構(gòu)、抵扣鏈條和出口退稅政策，使稅收制度趨于公平和簡明。三是增值稅改革要立法有力保障，進程穩(wěn)步推進，征管科學透明，體現(xiàn)現(xiàn)代特色。四是要繼續(xù)進行中央和地方收入分配制度改革，對個別消費稅項目征收環(huán)節(jié)進行調(diào)整，對部分消費稅項目的收入歸屬予以確定。

3.穩(wěn)健推進地方稅制改革。地方稅制改革的關(guān)鍵是逐步構(gòu)建稅制結(jié)構(gòu)合理、稅收來源多元，地方稅權(quán)強化，稅費關(guān)系明確，稅收穩(wěn)步增長的地方稅制體系。設立地方稅種要依法合規(guī)，確定新的地方稅種要有理有據(jù)；擴大地方稅權(quán)要在統(tǒng)一立法和統(tǒng)一稅收征收權(quán)的基礎上，以立法授權(quán)形式確認。之外，政府非稅收入的整體改革也要加速。既要加快稅外收入立法進程，引深費改稅改革，也要適度下放部分非稅收入管理權(quán)。

五、深化金融體制改革，增強金融服務實體經(jīng)濟能力

今后一個時期，我國金融體制改革的主要任務是什么？習近平總書記在十九大報告指出：“深化金融體制改革，增強金融服務實體經(jīng)濟能力，提高直接融資比重，促進多層次資本市場健康發(fā)展。健全貨幣政策和宏觀審慎政策雙支柱調(diào)控框架，深化利率和匯率市場化改革。健全金融監(jiān)管體系，守住不發(fā)生系統(tǒng)性金融風險的底線?！?/p>

（一）我國金融體制改革發(fā)展存在的三大根本性問題

1.金融體制資源配置效率依然低下。一是儲蓄未能有效轉(zhuǎn)化為投資且存在金融資源的浪費現(xiàn)象。在財政融資渠道，雖然稅收占GDP的比重呈逐年增加態(tài)勢，最高年份甚至超過19%，而發(fā)達國家GDP的比重高達30%～40%，差距不可謂不大。在證券融資渠道，不規(guī)范的資本市場使得其占比明顯下降。相對較弱的融資渠道，加之國內(nèi)儲蓄過剩與外資的大量涌入，國有商業(yè)銀行等金融機構(gòu)沉淀了大量的資金，沒有轉(zhuǎn)化為生產(chǎn)性資金，導致國內(nèi)金融資源的浪費。二是M2/GDP指標過高，貨幣供應量超過經(jīng)濟增長的實際需要，導致金融體系的運行效率的下降和資源配置效率的低下。依最新測算數(shù)據(jù)，目前我國M2/GDP比率已高達188%（2004年6月曾經(jīng)達到200%），與一般國家100%～150%的M2/GDP比率相比，簡直就是世界頂峰。M2/GDP指標的持續(xù)攀升，其信貸推動特征明顯，嚴重制約了金融體系的運行和資源配置效率。

2.融資結(jié)構(gòu)扭曲，金融體系風險向銀行集中。如今，我國間接融資與直接融資比例過度失衡，過高的間接融資比例加劇了銀行貸款風險，也嚴重制約了經(jīng)濟的高效運行。按照金融運行的一般規(guī)律，支撐短期資金需求的主要是間接融資即銀行貸款；支撐長期資金的需求的主要是直接融資即銀行發(fā)行的股票和債券，如果用間接融資來源解決長期資金需求，則預示著種種弊端和風險。縱觀我國目前的融資現(xiàn)狀，顯然本末倒置，90%的長期資金需求都沒有通過直接融資渠道解決，直接引發(fā)短存長貸的流動性問題，給金融體系帶來了潛在的金融風險。

3.直接融資體系內(nèi)結(jié)構(gòu)失調(diào)。一是股票市場與債券市場發(fā)展嚴重不平衡。我國股票市場發(fā)展加速。不論從上市公司數(shù)量來看，還是從市價總值和交易規(guī)模來看，都呈現(xiàn)逐年上升態(tài)勢。與此形成鮮明對照的是，我國國債、政策性金融債以及企業(yè)債的未清償余額盡管巨大，但占GDP的比重過低，其中企業(yè)債券的份額更是微不足道。二是在債券市場中，企業(yè)債的發(fā)展與迅速擴張的國債、政策性金融債規(guī)模相比，我國企業(yè)債券市場的發(fā)展仍然嚴重滯后，融資規(guī)模也亟待提高。

（二）增強金融服務實體經(jīng)濟能力，提高直接融資比重，完善多層次資本市場體系

金融的天職是為實體經(jīng)濟服務并為實體經(jīng)濟“充血”，要全面提升金融服務效率和水平，更好地滿足實體經(jīng)濟多樣化的金融需求。

1.金融服務實體經(jīng)濟，要完善多層次資本市場體系。一是要力促儲蓄更快轉(zhuǎn)化為投資，為實體經(jīng)濟注入急需的資金。要改變對銀行間接融資過度依賴造成的金融市場結(jié)構(gòu)失衡，分散金融風險，降低債務率。二是要根據(jù)實體經(jīng)濟發(fā)展需要，依據(jù)金融監(jiān)管能力要求，發(fā)展股票、債權(quán)等資本市場，增加企業(yè)直接融資比重，優(yōu)化社會融資結(jié)構(gòu)。三是要積極開展金融創(chuàng)新，要尊重市場規(guī)律，不去對資本市場進行非必要的行政管制，并降低對資本市場的準入限制；要加強事中事后監(jiān)管，健全市場退出機制，強力保護投資者合法權(quán)益，日趨形成分層有序、品種齊全、功能互補、規(guī)則統(tǒng)一的多層次資本市場體系。

2.金融服務實體經(jīng)濟，要實現(xiàn)資源的有效配置。對于有發(fā)展?jié)摿Φ男陆?jīng)濟而言，金融服務實體經(jīng)濟要重視政策引導，靈活貨幣政策，力促信貸資源向?qū)嶓w經(jīng)濟流動。要積極推行“三去一降一補”政策，服務供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革。要加大直接融資力度，暢通中小企業(yè)融資渠道，減輕中小企業(yè)融資成本。要利用差別存款準備金率、信貸政策導向評估、扶貧再貸款等金融工具，向?qū)嶓w經(jīng)濟輸送配置更多金融資源。同時，金融服務不是僅僅解決實體經(jīng)濟的融資問題，還要為產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型的企業(yè)并購重組提供便利。在新舊動能轉(zhuǎn)換的關(guān)鍵階段，要規(guī)范企業(yè)的并購重組行為，使其合規(guī)合法；要使相關(guān)產(chǎn)業(yè)之間的重組具有良好的協(xié)同效應，促進企業(yè)的轉(zhuǎn)型升級。但對于“僵尸企業(yè)”，服務實體經(jīng)濟則要及時“撤資”。

3.金融服務實體經(jīng)濟還要切實把推進普惠金融發(fā)展作為為人民謀福利的重要途徑。一是要健全多層次、廣覆蓋的普惠金融服務體系，讓經(jīng)濟扶貧、信用扶貧、網(wǎng)絡扶貧、綠色扶貧惠及貧困地區(qū)和低收入人群。二是要創(chuàng)新金融業(yè)務，拓展金融服務外延，為老百姓，特別是中小企業(yè)提供優(yōu)質(zhì)、高效、便捷的現(xiàn)代金融服務。三是全力維護金融安全，以良好且安全的金融環(huán)境造福實體經(jīng)濟。要強化宏觀審慎管理職責，宏觀審慎管理地方法人和金融機構(gòu)。四是完善系統(tǒng)性金融風險評價與監(jiān)測體系，及時進行金融運行風險預警和提示，督促金融機構(gòu)規(guī)范操作。

（三）健全金融監(jiān)管體系，堅持底線思維，杜絕一切可能發(fā)生的風險

金融和實體經(jīng)濟是相輔相成的一對命運共同體，金融服務實體經(jīng)濟，完善多層次資本市場體系，實現(xiàn)資源的有效配置固然重要，但防范金融風險同樣不可小覷。

1.大力防范化解系統(tǒng)性金融風險。一是要健全金融監(jiān)管，對金融監(jiān)管體制進行大刀闊斧的改革，有效消除監(jiān)管盲區(qū)。二是要努力提升金融監(jiān)管協(xié)調(diào)機制，進行宏觀審慎管理，最大限度地識別和化解各種風險。三是要深度完善貨幣政策，嚴懲金融投機行為，杜絕金融干擾市場秩序現(xiàn)象，嚴防經(jīng)濟泡沫化，強力維護國家金融安全。四是要嚴格把控地方政府債務增量，有效規(guī)范金融市場交易行為，強化互聯(lián)網(wǎng)金融監(jiān)管，突出金融機構(gòu)防范風險的主體責任。

2.防范化解系統(tǒng)性金融風險要突出一個“早”字。一是要早識別、早預警、早發(fā)現(xiàn)、早處置，力求把重點領域金融風險消除在萌芽狀態(tài)。二是要筑牢金融安全防線，夯實風險應急處置機制。三是要積極推進供給側(cè)結(jié)構(gòu)改革，盡全力推動經(jīng)濟去杠桿工程。四是要堅定推行穩(wěn)健的貨幣政策，穩(wěn)增長、調(diào)結(jié)構(gòu)、控總量，科學防范系統(tǒng)性金融風險。

3.防范金融風險銀監(jiān)會責無旁貸。風險控制是銀行業(yè)金融機構(gòu)的第一要務。首先，銀監(jiān)會要本著增強安全性、盈利性和流動性的原則強化風險管理。引導銀行業(yè)金融機構(gòu)提高風險意識，增長識別檢測風險的本領，避免系統(tǒng)性和區(qū)域性風險發(fā)生。其次，要完善民主監(jiān)督機制，加強內(nèi)控制度的學習和檢查力度。重點加強對領導干部特別是關(guān)鍵崗位和權(quán)力部門人員的管理和監(jiān)督，堅持質(zhì)詢、問責、經(jīng)濟責任審計制度和規(guī)范引咎辭職、罷免制度。

4.防范金融風險要借鑒國際金融危機教訓，切實加強銀行業(yè)改革發(fā)展戰(zhàn)略頂層設計。要鞭策各銀行業(yè)金融機構(gòu)認真落實國家財經(jīng)政策和對銀行業(yè)的監(jiān)管要求，在差異化競爭中穩(wěn)扎穩(wěn)打、走出銀行業(yè)特色化改革之路。同時，加強監(jiān)管、放松管制，推進銀行業(yè)健康發(fā)展。

5.防范金融風險要推進金融體制改革，發(fā)展各類金融市場。要形成多種所有制和多種經(jīng)營形式相輔相成，結(jié)構(gòu)優(yōu)良、功能強力、穩(wěn)定高效、安全有序的現(xiàn)代金融體系，提高銀行業(yè)、證券業(yè)、保險業(yè)的市場競爭能力，在深層次上實現(xiàn)市場促進金融、金融促進市場的愿景。

6.防范金融風險要優(yōu)化資本市場結(jié)構(gòu)，實現(xiàn)多渠道增加直接融資比重。優(yōu)化資源配置功能，推高直接融資比例，形成民間融資與正規(guī)金融的互補效應，從而減輕中小企業(yè)對銀行的信貸壓力。直接融資可以是居民個人的閑置資金，也可以是各級行政主管部門、企事業(yè)單位和政府活動的資金。同時要通過上市吸收和積累資本，提高吸收和儲存程度，擴大貸款底盤，實現(xiàn)資本轉(zhuǎn)移和資本流通到位，穩(wěn)定和擴大經(jīng)濟持續(xù)發(fā)展的勢頭。

7.防范金融風險要大力推進金融生態(tài)環(huán)境建設，營造適宜的金融生態(tài)環(huán)境。當前，金融業(yè)正處于一個重要的轉(zhuǎn)折點和高速發(fā)展時期，應突出以人為本的理念，加快資本市場的基礎和制度建設，在資源配置中發(fā)揮資本市場的中介作用并完善相應的法律法規(guī)，使金融生態(tài)環(huán)境更加優(yōu)化。

防范金融風險要完善人民幣匯率機制，逐步實現(xiàn)資本項目可兌換。國內(nèi)企業(yè)面臨怎樣的市場條件取決于匯率的是否更具彈性，要采取有效手段降低經(jīng)濟社會摩擦系數(shù)，促進資本市場改革的各項措施落在實處。