張 興
(交通運(yùn)輸部財(cái)務(wù)審計(jì)司,北京 100736)
2019年政府工作報(bào)告中要求各級(jí)政府要過(guò)緊日子,想方設(shè)法籌集資金,在國(guó)家層面明確提出了過(guò)“緊日子”的要求。習(xí)近平總書(shū)記在2019年“兩會(huì)”期間參加內(nèi)蒙古代表團(tuán)審議時(shí),指出“黨和政府帶頭過(guò)緊日子,目的是為老百姓過(guò)好日子,這是我們黨的宗旨和性質(zhì)所決定的”,生動(dòng)詮釋了“緊日子”的根本初衷和重大意義。自此,如何貫徹“緊日子”要求,成為今后一段時(shí)期財(cái)政工作的重要內(nèi)容,同時(shí)也成為行政事業(yè)單位長(zhǎng)期要面臨的新形勢(shì)。
2019年5月、8月,財(cái)政部劉昆部長(zhǎng)分別在《求是》和《中國(guó)財(cái)政》發(fā)布文章,強(qiáng)調(diào)各級(jí)政府要把過(guò)緊日子作為財(cái)政工作長(zhǎng)期堅(jiān)持的方針,切實(shí)貫徹和體現(xiàn)到財(cái)政工作的全過(guò)程和各方面。2019年12月,全國(guó)財(cái)政工作會(huì)議明確要求 2020年堅(jiān)決落實(shí)過(guò)緊日子要求,開(kāi)源節(jié)流、增收節(jié)支、精打細(xì)算,執(zhí)守簡(jiǎn)樸、力戒浮華,厲行節(jié)約辦一切事業(yè)。財(cái)政部在年底陸續(xù)下達(dá)了行政事業(yè)單位2020年預(yù)算控制數(shù),基本支出和項(xiàng)目支出財(cái)政預(yù)算壓減力度較往年更大,有的部門(mén)總體壓減率接近20%。然而,這僅僅是過(guò)“緊日子”的開(kāi)始,單位一般性支出、項(xiàng)目支出財(cái)政資金預(yù)算壓減的趨勢(shì)將在未來(lái)幾年持續(xù)存在,過(guò)“緊日子”成為行政事業(yè)單位將在長(zhǎng)期面臨的形勢(shì)。行政事業(yè)單位一定要準(zhǔn)確把握長(zhǎng)期過(guò)“緊日子”這一重要的形勢(shì)變化,規(guī)劃未來(lái)一段時(shí)期的應(yīng)對(duì)預(yù)案。
行政事業(yè)單位內(nèi)部審計(jì)機(jī)構(gòu)應(yīng)適應(yīng)新形勢(shì)變化,堅(jiān)決將“黨中央、國(guó)務(wù)院重大決策在本單位的貫徹落實(shí)”作為首要使命,落實(shí)審計(jì)監(jiān)督職責(zé),及時(shí)調(diào)整審計(jì)重點(diǎn),更好發(fā)揮審計(jì)監(jiān)督在推動(dòng)提高單位治理體系和治理能力現(xiàn)代化中的重要作用。
“緊日子”形勢(shì)下的最大特點(diǎn)是財(cái)政預(yù)算的持續(xù)壓減,而行政事業(yè)單位的法定職責(zé)義務(wù)卻并無(wú)減少,對(duì)于財(cái)政資金依賴(lài)程度較高的行政事業(yè)單位而言,財(cái)政資金缺口將陸續(xù)出現(xiàn)乃至越來(lái)越大。按照2019年1月財(cái)政部印發(fā)的《財(cái)政部關(guān)于貫徹落實(shí)過(guò)“緊日子”要求 進(jìn)一步加強(qiáng)和規(guī)范中央部門(mén)預(yù)算管理的通知》(以下簡(jiǎn)稱(chēng)《過(guò)緊日子通知》)要求,過(guò)好“緊日子”,基本的管理思路是“開(kāi)源節(jié)流”和“提質(zhì)增效”。即,按照法律規(guī)定增加其他資金收入,努力壓縮一般性支出和項(xiàng)目支出,牢固樹(shù)立“績(jī)效”理念,提高資金使用效益。按照此思路,行政事業(yè)單位內(nèi)部審計(jì)應(yīng)關(guān)注以下重點(diǎn):
2018年7月,中共中央、國(guó)務(wù)院印發(fā)《關(guān)于全面實(shí)施預(yù)算績(jī)效管理的通知》,提出以全面實(shí)施預(yù)算績(jī)效管理為關(guān)鍵點(diǎn)和突破口,建立全面規(guī)范透明、標(biāo)準(zhǔn)科學(xué)、約束有力的預(yù)算制度,力爭(zhēng)用3~5年時(shí)間基本建成全方位、全過(guò)程、全覆蓋的預(yù)算績(jī)效管理體系。就當(dāng)前而言,審計(jì)的任務(wù)應(yīng)在于推動(dòng)各單位樹(shù)立績(jī)效意識(shí)、落實(shí)預(yù)算績(jī)效工作方面。
中央文件明確的“全方位、全過(guò)程、全覆蓋”三大任務(wù)中,“全方位”和“全覆蓋”的實(shí)施主體是財(cái)政主管部門(mén)、各級(jí)政府,“全過(guò)程”的實(shí)施主體是各級(jí)政府和部門(mén)。因此,行政事業(yè)單位作為微觀的預(yù)算管理主體,應(yīng)重點(diǎn)按照“全過(guò)程”的要求開(kāi)展預(yù)算績(jī)效管理相關(guān)工作。當(dāng)前的審計(jì)重點(diǎn)有兩個(gè):一是績(jī)效目標(biāo)設(shè)定情況,檢查績(jī)效目標(biāo)的設(shè)定是否符合《中央部門(mén)預(yù)算績(jī)效目標(biāo)管理辦法》中關(guān)于指向明確、細(xì)化量化、合理可行、相應(yīng)匹配的要求;二是績(jī)效目標(biāo)自評(píng)情況,檢查績(jī)效目標(biāo)自評(píng)工作是否扎實(shí)開(kāi)展、自評(píng)結(jié)果是否真實(shí)客觀等。
中央八項(xiàng)規(guī)定精神在財(cái)經(jīng)領(lǐng)域的具體要求即是厲行節(jié)約、反對(duì)浪費(fèi)。2013年11月,中共中央、國(guó)務(wù)院印發(fā)了《黨政機(jī)關(guān)厲行節(jié)約反對(duì)浪費(fèi)條例》,對(duì)黨政機(jī)關(guān)經(jīng)費(fèi)管理、國(guó)內(nèi)差旅、因公臨時(shí)出國(guó)(境)、公務(wù)接待、公務(wù)用車(chē)、會(huì)議活動(dòng)、辦公用房、資源節(jié)約等都做出了全面規(guī)范,規(guī)定行政機(jī)關(guān)和參照公務(wù)員法管理的事業(yè)單位遵照?qǐng)?zhí)行,國(guó)有企業(yè)、國(guó)有金融企業(yè)、不參照公務(wù)員法管理的事業(yè)單位參照?qǐng)?zhí)行。上述文件至今有效,而且與中央八項(xiàng)規(guī)定精神結(jié)合地愈加緊密??梢哉f(shuō),十八大以來(lái),堅(jiān)持厲行節(jié)約反對(duì)浪費(fèi)是行政事業(yè)單位作風(fēng)和形象方面的明確要求,在新形勢(shì)下“勒緊腰帶”也是行政事業(yè)單位“過(guò)日子”的現(xiàn)實(shí)選擇。
財(cái)政部針對(duì)《黨政機(jī)關(guān)厲行節(jié)約反對(duì)浪費(fèi)條例》中列舉的事項(xiàng)陸續(xù)出臺(tái)了相關(guān)制度,近些年根據(jù)實(shí)際情況對(duì)會(huì)議費(fèi)、培訓(xùn)費(fèi)等部分制度進(jìn)行了修訂完善。從審計(jì)發(fā)現(xiàn)的問(wèn)題看,各單位厲行節(jié)約的意識(shí)已經(jīng)樹(shù)立,故意違規(guī)的問(wèn)題大為減少,當(dāng)前審計(jì)重點(diǎn)應(yīng)強(qiáng)調(diào)防止出現(xiàn)“疲勞綜合癥”,避免違反八項(xiàng)規(guī)定問(wèn)題回彈。按照《過(guò)緊日子通知》要求,當(dāng)前審計(jì)具體可關(guān)注是否履行程序報(bào)批出國(guó)經(jīng)費(fèi),是否有意放寬租用條件變相增加保留車(chē)輛、超標(biāo)準(zhǔn)租賃各類(lèi)高檔豪華車(chē)輛,是否以舉辦會(huì)議、培訓(xùn)等名義列支、轉(zhuǎn)移、隱匿接待費(fèi)開(kāi)支,是否在國(guó)內(nèi)公務(wù)接待中報(bào)銷(xiāo)各類(lèi)煙酒費(fèi)用。
項(xiàng)目支出是行政單位為完成特定的工作任務(wù)或事業(yè)發(fā)展目標(biāo),在基本的預(yù)算支出以外,財(cái)政預(yù)算專(zhuān)項(xiàng)安排的支出。從項(xiàng)目支出的定義看,項(xiàng)目支出的目標(biāo)是完成特定任務(wù),實(shí)質(zhì)是專(zhuān)項(xiàng)安排的支出,因此對(duì)于項(xiàng)目而言“專(zhuān)款專(zhuān)用”是本質(zhì)要求?!熬o日子”形勢(shì)下,資金如要發(fā)揮更大的效益,就要遵守各自的支出秩序,各負(fù)其責(zé)。如若將項(xiàng)目支出與基本支出不做區(qū)分地混為一談,不僅影響項(xiàng)目管理有關(guān)制度的權(quán)威性和執(zhí)行力,更加影響財(cái)政預(yù)算的管理效率。財(cái)政資金專(zhuān)款專(zhuān)用,同時(shí)也要求各單位嚴(yán)格執(zhí)行國(guó)庫(kù)集中支付、政府采購(gòu)和公務(wù)卡制度,不得違規(guī)從零余額賬戶(hù)向?qū)嵱匈Y金賬戶(hù)劃轉(zhuǎn)資金。財(cái)政部門(mén)加大了預(yù)算執(zhí)行的動(dòng)態(tài)監(jiān)控力度,2020年1月財(cái)政部發(fā)布《中央財(cái)政預(yù)算執(zhí)行動(dòng)態(tài)監(jiān)控管理辦法》,旨在進(jìn)一步加強(qiáng)中央財(cái)政預(yù)算執(zhí)行管理與監(jiān)督,提高財(cái)政資金管理使用的安全性、規(guī)范性、有效性。
按照項(xiàng)目屬性區(qū)分,項(xiàng)目分為行政事業(yè)類(lèi)項(xiàng)目和基本建設(shè)類(lèi)項(xiàng)目。行政事業(yè)類(lèi)項(xiàng)目中尤其要關(guān)注經(jīng)常性經(jīng)費(fèi),審計(jì)發(fā)現(xiàn)近些年隨著基本支出預(yù)算收緊,一些單位出現(xiàn)“項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)基本化”的趨勢(shì),將項(xiàng)目支出視作基本支出的補(bǔ)充和補(bǔ)償,擠占挪用項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)問(wèn)題多發(fā)頻發(fā)。甚至有的單位違規(guī)使用項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)搞變通,如在行政事業(yè)類(lèi)項(xiàng)目中列支出國(guó)培訓(xùn)費(fèi)以規(guī)避“三公經(jīng)費(fèi)”預(yù)算控制。審計(jì)應(yīng)依據(jù)預(yù)算法、項(xiàng)目預(yù)算編制文本等,重點(diǎn)關(guān)注和判斷是否存在超范圍列支項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)的問(wèn)題。
基本建設(shè)類(lèi)項(xiàng)目具有投資大、周期長(zhǎng)的特點(diǎn),新形勢(shì)下審計(jì)中應(yīng)更加關(guān)注工程項(xiàng)目推進(jìn)的效率和建設(shè)資金使用的效益。工程效率方面,審計(jì)中重點(diǎn)關(guān)注工程項(xiàng)目是否按照可行性研究和初步設(shè)計(jì)批復(fù)的建設(shè)計(jì)劃進(jìn)行,對(duì)于延期時(shí)間較長(zhǎng)甚至處于停滯狀態(tài)的項(xiàng)目要進(jìn)一步了解原因,并針對(duì)不同原因提出審計(jì)整改意見(jiàn)。資金效益方面,審計(jì)應(yīng)重點(diǎn)關(guān)注基建項(xiàng)目的預(yù)算執(zhí)行進(jìn)度,檢查財(cái)政資金長(zhǎng)期結(jié)轉(zhuǎn)的原因和合理性,按照《中央部門(mén)結(jié)轉(zhuǎn)和結(jié)余資金管理辦法》和《基本建設(shè)財(cái)務(wù)規(guī)則》的要求甄別結(jié)余資金,重點(diǎn)關(guān)注是否存在不及時(shí)上繳結(jié)余資金或違規(guī)使用結(jié)余資金建設(shè)概算外內(nèi)容的問(wèn)題。
2006年財(cái)政部出臺(tái)的《行政單位國(guó)有資產(chǎn)管理暫行辦法》和《事業(yè)單位國(guó)有資產(chǎn)管理暫行辦法》兩個(gè)國(guó)有資產(chǎn)管理辦法中,均明確了行政事業(yè)單位負(fù)有資產(chǎn)有效配置和使用的職責(zé),長(zhǎng)期閑置、低效運(yùn)轉(zhuǎn)或者超標(biāo)準(zhǔn)配置的資產(chǎn)應(yīng)予以調(diào)劑使用或處置?!哆^(guò)緊日子通知》中更是明確,探索建立本部門(mén)長(zhǎng)期低效運(yùn)轉(zhuǎn)、閑置資產(chǎn)的共享共用和調(diào)劑機(jī)制,加大所屬單位間共享調(diào)劑力度,切實(shí)盤(pán)活存量資產(chǎn),提高資產(chǎn)使用效率。
行政事業(yè)單位資產(chǎn)閑置的問(wèn)題較為突出,分析背后的原因也不盡相同。出租是解決資產(chǎn)閑置、提高資產(chǎn)使用效益的有效方式,但當(dāng)前行政和事業(yè)單位出租資產(chǎn)的狀況不容樂(lè)觀。對(duì)于行政單位而言,出租資產(chǎn)的收入需全額上繳國(guó)庫(kù),不形成自身收入,對(duì)于盤(pán)活資產(chǎn)工作不積極,出現(xiàn)了寧肯閑置也不使用的情況。對(duì)于事業(yè)單位而言,國(guó)有資產(chǎn)的出租出借行為需按照資產(chǎn)價(jià)值分別報(bào)有關(guān)部門(mén)批準(zhǔn),審批流程和周期較長(zhǎng)影響了出租的時(shí)效性,但未批先租又面臨政策性風(fēng)險(xiǎn),因此也對(duì)出租資產(chǎn)投鼠忌器?!熬o日子”形勢(shì)下,審計(jì)應(yīng)強(qiáng)調(diào)資產(chǎn)使用效益,促進(jìn)各單位在配置、使用、處置環(huán)節(jié)盤(pán)活資產(chǎn),強(qiáng)化效益觀念,使資產(chǎn)使用也成為財(cái)政收入的重要補(bǔ)充。
內(nèi)部控制管理既是行政事業(yè)單位的一項(xiàng)重要管理活動(dòng),又是一項(xiàng)重要的制度安排,是行政事業(yè)單位治理的基石。2012年,財(cái)政部發(fā)布了《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范(試行)》,將內(nèi)部控制的基本原理與我國(guó)行政事業(yè)單位的實(shí)際相結(jié)合,梳理業(yè)務(wù)流程,瞄準(zhǔn)內(nèi)部管理中的薄弱環(huán)節(jié),強(qiáng)化機(jī)制建設(shè),將制衡機(jī)制嵌入到內(nèi)部管理制度之中,對(duì)行政事業(yè)單位加強(qiáng)內(nèi)部管理具有重要的指導(dǎo)價(jià)值。建立和實(shí)施內(nèi)部控制是一項(xiàng)個(gè)性化的工作,行政事業(yè)單位應(yīng)當(dāng)從單位實(shí)際情況入手,即應(yīng)當(dāng)與單位性質(zhì)、業(yè)務(wù)范圍、經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的特點(diǎn)、風(fēng)險(xiǎn)水平以及所處內(nèi)外環(huán)境等相適應(yīng)相匹配,并且符合成本效益原則的要求,才能取得理想的控制效果。
審計(jì)發(fā)現(xiàn),很多單位雖然建立了內(nèi)部控制體系,但執(zhí)行中卻普遍存在不嚴(yán)格執(zhí)行或搞變通執(zhí)行的問(wèn)題。以政府采購(gòu)為例,有的單位為加強(qiáng)內(nèi)部控制,規(guī)定較低的采購(gòu)限額金額即需要進(jìn)行政府采購(gòu),比如有的單位設(shè)定為10萬(wàn)元,遠(yuǎn)低于國(guó)家規(guī)定的“貨物和服務(wù)100萬(wàn)元,工程120萬(wàn)元”的政府采購(gòu)限額標(biāo)準(zhǔn),導(dǎo)致采購(gòu)周期較長(zhǎng)、采購(gòu)效率偏低,有的甚至倒逼出現(xiàn)形式主義的做法,如允許具有關(guān)聯(lián)關(guān)系的企業(yè)參加競(jìng)標(biāo)并最終中標(biāo)。這說(shuō)明行政事業(yè)單位的一些制度本身存在與實(shí)際工作不相適應(yīng),存在僵化的傾向,不符合業(yè)務(wù)部門(mén)實(shí)際情況,未充分顧及效率?!熬o日子”的形勢(shì)下,行政事業(yè)單位審計(jì)應(yīng)加強(qiáng)對(duì)內(nèi)控規(guī)范的學(xué)習(xí),吃透內(nèi)控規(guī)范的精神,準(zhǔn)確把握其內(nèi)涵和要點(diǎn),在審計(jì)實(shí)踐中既要評(píng)估單位內(nèi)控制度存在的風(fēng)險(xiǎn),也要關(guān)注內(nèi)控制度執(zhí)行的效率,促進(jìn)單位建立健全符合有關(guān)規(guī)定、貼合單位實(shí)際的制度體系,真正將制度優(yōu)勢(shì)更好轉(zhuǎn)化為治理效能。
審計(jì)監(jiān)督是黨和國(guó)家監(jiān)督體系的重要組成部分,是國(guó)家治理體系當(dāng)中依法用權(quán)力監(jiān)督制約權(quán)力的一項(xiàng)制度安排。內(nèi)部審計(jì)肩負(fù)著全方位監(jiān)督本單位經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的重要職責(zé),是行政事業(yè)單位經(jīng)濟(jì)決策科學(xué)化、內(nèi)部管理規(guī)范化、風(fēng)險(xiǎn)防控常態(tài)化的重要制度保障?!熬o日子”形勢(shì)下,行政事業(yè)單位內(nèi)部審計(jì)應(yīng)切實(shí)履行監(jiān)督職能,推動(dòng)國(guó)家“緊日子”相關(guān)要求在本單位的有效落實(shí),實(shí)現(xiàn)審計(jì)價(jià)值;同時(shí),帶頭落實(shí)過(guò)“緊日子”的要求,在保證審計(jì)質(zhì)量的前提下厲行勤儉節(jié)約、降低審計(jì)成本,提高審計(jì)效能。具體可從以下三個(gè)方面入手:
強(qiáng)化依法審計(jì),是適應(yīng)新形勢(shì)、踐行新理念的客觀要求,堅(jiān)持依法審計(jì)、規(guī)范審計(jì),才能更好地履行審計(jì)監(jiān)督職責(zé)。審計(jì)應(yīng)始終堅(jiān)持依法依規(guī)開(kāi)展,不斷提高自覺(jué)遵法、模范守法的能力和水平,切實(shí)規(guī)范審計(jì)取證、資料獲取、審計(jì)處理等行為,明確各環(huán)節(jié)責(zé)任,強(qiáng)化審計(jì)質(zhì)量控制,嚴(yán)謹(jǐn)細(xì)致,以理服人,使審計(jì)結(jié)果經(jīng)得起實(shí)踐和歷史檢驗(yàn)。2020年1月,為進(jìn)一步規(guī)范內(nèi)部審計(jì)行為,交通運(yùn)輸部制定印發(fā)了《內(nèi)部審計(jì)操作規(guī)程》,從計(jì)劃、準(zhǔn)備、實(shí)施、報(bào)告、整改、檔案等環(huán)節(jié)對(duì)內(nèi)部審計(jì)工作流程進(jìn)行了全面梳理規(guī)范,將依法審計(jì)、規(guī)范審計(jì)的理念應(yīng)用到審計(jì)實(shí)踐,對(duì)交通運(yùn)輸部本級(jí)和部屬單位今后開(kāi)展內(nèi)部審計(jì)工作具有重要指導(dǎo)意義。
審計(jì)在本質(zhì)上是經(jīng)濟(jì)監(jiān)督,面對(duì)違法違紀(jì)問(wèn)題,審計(jì)人員要不怕得罪人,敢于擔(dān)當(dāng)、敢于碰硬、敢于揭示問(wèn)題,對(duì)于明顯違反“緊日子”要求的行為要堅(jiān)決提出審計(jì)整改意見(jiàn)。同時(shí),要認(rèn)真貫徹落實(shí)“三個(gè)區(qū)分開(kāi)來(lái)”的重要要求,緊扣中央精神和改革發(fā)展要求,實(shí)事求是地分析問(wèn)題,看是不是在推進(jìn)改革中因缺乏經(jīng)驗(yàn)、先行先試出現(xiàn)的失誤,看是不是上級(jí)尚無(wú)明確閑置的探索性試驗(yàn)中的失誤,是不是為推動(dòng)發(fā)展的無(wú)意過(guò)失,要堅(jiān)持歷史全面客觀地看待問(wèn)題,讓審計(jì)評(píng)價(jià)更準(zhǔn)確客觀、問(wèn)題定性更令人信服,積極推動(dòng)建立健全容錯(cuò)糾錯(cuò)機(jī)制,鼓勵(lì)干部擔(dān)當(dāng)作為、干事創(chuàng)業(yè)。
首先,科學(xué)規(guī)劃,統(tǒng)籌協(xié)調(diào),優(yōu)化審計(jì)資源配置,整合開(kāi)展財(cái)務(wù)收支、經(jīng)濟(jì)責(zé)任等審計(jì)項(xiàng)目,積極探索融合式、“1+N”等審計(jì)組織方式,努力做到“一審多項(xiàng)”“一審多果”“一果多用”,做好內(nèi)部審計(jì)項(xiàng)目、內(nèi)部審計(jì)組織方式“兩統(tǒng)籌”,進(jìn)一步提升內(nèi)部審計(jì)成果質(zhì)量和層次。其次,結(jié)合本單位業(yè)務(wù)特點(diǎn),積極創(chuàng)新內(nèi)部審計(jì)方式方法,加強(qiáng)審計(jì)信息化建設(shè),綜合運(yùn)用現(xiàn)場(chǎng)審計(jì)和非現(xiàn)場(chǎng)審計(jì)方式,提升內(nèi)部審計(jì)監(jiān)督的效能。再次,加強(qiáng)內(nèi)部審計(jì)結(jié)果的運(yùn)用,加強(qiáng)內(nèi)部審計(jì)與內(nèi)部紀(jì)檢、巡視巡察、組織人事等部門(mén)的溝通協(xié)作,建立信息共享、結(jié)果共用等機(jī)制。