對鐵路建設資金流向監(jiān)管工作的認識

何 薇

（中國鐵路成都局集團有限公司客站建設指揮部，四川 成都 610081）

鐵路建設資金管理是鐵路工程項目建設單位財務管理工作的主要內(nèi)容之一。近年來，高標準、大規(guī)模鐵路工程項目建設的迅猛發(fā)展，特別是國務院辦公廳《關于保持基礎設施領域補短板力度的指導意見》（國辦發(fā)〔2018〕101號）發(fā)布以來，鐵路建設又將掀起新一輪的建設高潮，也意味著對承擔鐵路建設管理任務的各鐵路局如何加強建設資金流向監(jiān)管、管好用好建設資金提出了更高的要求。因此，總結(jié)鐵路工程項目建設管理資金的制度和工作實踐，特別是分析實施建設資金的流向監(jiān)督管理、風險控制過程中存在的問題，探討對策和改進措施，對完善建設資金流向監(jiān)管形成閉環(huán)流程，確保鐵路建設資金流向安全可控是非常重要的一項工作。筆者希望通過本文的研究，為鐵路工程項目建設管理單位搞好資金流向監(jiān)管工作提出可操作性的建議。

一、加強鐵路建設資金流向監(jiān)管的必要性

（一）規(guī)范建設資金管理的需要

鐵路項目資金來源以財政性資金、鐵路債券、企業(yè)自由資金、銀行借款資金為主。近幾年，隨著國有鐵路和地方經(jīng)濟的共同發(fā)展，地方政府和企業(yè)積極出資參與鐵路建設項目，合資鐵路也逐漸增多，建設項目呈現(xiàn)投資主體多，拼盤項目多的特點。因此，對投資主體規(guī)范鐵路建設資金管理，體現(xiàn)建設資金全過程監(jiān)管，要求的標準將會更高。鐵道部《關于加強施工單位資金流向的指導意見》（鐵財〔2011〕24號）是目前鐵路建設領域進行資金流向監(jiān)管的基本依據(jù)，它界定了監(jiān)管工作的內(nèi)容，也提出了可操作性實施措施，目的就是要求建設單位依法合規(guī)地對施工單位項目建設資金流向?qū)嵤┍O(jiān)管，降低鐵路建設項目財務風險。

（二）保證項目順利實施的需要

鐵路建設具有投資規(guī)模大、建設周期長、技術要求復雜等特點，特別是近期開工的以中西部為重點的特大型鐵路基礎設施“補短板”建設項目，如川藏鐵路、渝昆高鐵、西渝高鐵等大通道，都將是展示中國高鐵建設項目管理標準化體系的基礎設施建設項目，因此，必須始終堅持將“世界一流”的總目標分解細化到鐵路建設全過程和每個環(huán)節(jié)，嚴格把控質(zhì)量、安全、工期、投資效益、環(huán)境保護、技術創(chuàng)新等六大管理要素。鐵路總公司提出的全方位、全過程覆蓋項目實施的“六位一體”目標控制體系，包括以開工預算、全面管控、全程跟蹤、竣工決算為主的投資管理體系，是實現(xiàn)鐵路建設宏觀控制和系統(tǒng)管理的指導理論[1]。因此，只有加強建設資金流向的監(jiān)管，實現(xiàn)“全程跟蹤”，才能為項目建設提供有效的資金保障。

（三）履行建設單位職責的需要

鐵路建設單位，是由各方出資人或其授權的出資人代表依法組建的鐵路建設項目合資公司（或者由鐵路建設項目的投資者成立的項目組織、實施和管理單位），是實現(xiàn)建設目標的直接責任者，對鐵路建設項目的策劃、前期工作、資金籌集、建設管理、運輸經(jīng)營、還本付息、資產(chǎn)保值增值全過程負責。合資鐵路項目公司可根據(jù)需要依法決策項目建設管理方式，既可委托鐵路局或鐵路專業(yè)管理機構代建，也可由項目公司自行組織建設。但是，鐵路建設單位依據(jù)投資人明確的職責和權限履行職責，并接受其監(jiān)督，以充分保證投資人的權利。

2015年9月，中國鐵路總公司發(fā)布的《關于規(guī)范非控股合資鐵路建設項目管理的指導意見》，鼓勵社會資本進入鐵路建設項目市場，并打破了長期以來鐵總控股項目建設的慣例，對各鐵路局作為管內(nèi)鐵路建設管理單位經(jīng)營主體的體系如何適應項目建設管理的新要求提出了挑戰(zhàn)。因此，鐵路建設單位在履行控制投資、確保工程質(zhì)量和建設工期的職責過程中，必須要不斷探索新的鐵路建設組織體系。嚴格執(zhí)行財政部《國有建設單位會計制度》（財會字〔1995〕45號）及其他有關基建財務管理的各項法律法規(guī)，加強包括建設資金流向監(jiān)管的財務管理工作，始終是維護項目出資人合法權利的根本。

（四）維護社會穩(wěn)定的需要

近年來，架子隊用工模式在鐵路工程項目施工管理的實踐中得到了成功的嘗試和深入推進實施，目前已經(jīng)發(fā)展成為鐵路建設標準化管理的重要內(nèi)容。鐵路工程架子隊管理體系要求建設單位把架子隊管理納入項目招標文件的施工組織設計、項目開工條件審查、項目施工作業(yè)檢查和考核等環(huán)節(jié)，也要求施工單位通過勞務公司和勞務分包市場推進農(nóng)民工身份實名制，依法與農(nóng)民工簽訂勞動合同，既要確保農(nóng)民工群體在鐵路工程項目建設中發(fā)揮積極的作用，又要充分保障農(nóng)民工的合法權益。國家鐵路局《關于在鐵路工程建設領域集中開展清查拖欠農(nóng)民工工資工作的通知》（國鐵工程監(jiān)函〔2017〕16號）也明確要求，鐵路工程建設項目的建設單位應全面推行施工過程結(jié)算、工資專戶管理和銀行代發(fā)等制度，確保農(nóng)民工拿到“辛苦錢”。因此，加強鐵路建設資金流向監(jiān)管工作，也是事關建設單位和施工單位的社會責任的重要舉措。

二、鐵路建設資金流向監(jiān)管過程中存在的問題

（一）監(jiān)管意識不強

部分鐵路建設單位對建設資金流向監(jiān)管認識不到位，特別是在項目的工期、質(zhì)量或者安全等方面出現(xiàn)問題或隱患時，很容易出現(xiàn)重現(xiàn)場、輕管理的現(xiàn)象。他們會認為建設單位只要按合同約定和工程進度履行撥款義務就可以了，即使施工單位存在擠占、挪用、截留建設資金行為，也是鐵路建設管理中的小問題。有的甚至對建設資金流向監(jiān)管持抵觸情緒，認為建設資金如何使用完全是施工單位的事情，建設單位只要抓項目的工期、質(zhì)量、安全就可以了，不宜在其他方面管得過多過死，以避免由于資金監(jiān)管工作影響工程承包單位的正常施工。

（二）監(jiān)管工作片面

在鐵路建設資金監(jiān)管的實踐中，部分建設單位簡單地交由財務部門獨立實施，沒有要求進度、計劃、安全、質(zhì)量等專業(yè)職能部門的工程師參與，也沒有要求項目監(jiān)理單位工程師提供核查意見。建設單位財務人員由于所在部門工作職能的限制，難以做到結(jié)合施工單位的工程進度、工程階段、合同實施階段、驗工計價范圍等進行全面系統(tǒng)地考察，對施工單位與受款單位的合約實施情況了解也不夠，僅依據(jù)施工單位財務部門報告的支付計劃和相關合同文件，很容易導致建設資金流向監(jiān)管工作脫離實際，甚至片面化、形式化。

（三）監(jiān)管方式單一，監(jiān)管深度不夠。

根據(jù)鐵路工程項目建設資金流向監(jiān)管的工作內(nèi)容要求，建設單位應該重點關注施工單位與工程材料、設備采購、機械租賃、上級機關管理費繳納及代收代繳的各項費用等相關的項目資金流向，防止施工單位出現(xiàn)轉(zhuǎn)移、挪用、滯留建設資金的現(xiàn)象。因此，要求建設單位做到動態(tài)監(jiān)管，能夠根據(jù)銀行方面反饋的信息，及時與施工單位聯(lián)系，發(fā)出指令。但是，目前多數(shù)建設單位的監(jiān)管方式只是由財務部門指定專人使用開通網(wǎng)上銀行和借助網(wǎng)銀盾指令對施工單位的資金流向進行監(jiān)管，難免表現(xiàn)出監(jiān)管工作方式簡單膚淺的弱點。

（四）監(jiān)管力量薄弱

要搞好施工單位建設資金流向的監(jiān)管工作，建設單位必須組建由工作經(jīng)驗豐富和技能熟練的財務人員牽頭，負責計劃進度、質(zhì)量安全的工程師參加，監(jiān)理單位專業(yè)工程師配合組成的工作體系，要求監(jiān)管銀行的認真配合，用動態(tài)化系統(tǒng)工程的工作理念指導工作，并且與工程項目管理的其他內(nèi)容有機地結(jié)合起來，貫穿項目建設的全過程。但是，很多鐵路建設單位的管理團隊體系并不能滿足這項工作的要求，特別是隨著鐵路的大規(guī)模建設，客觀上造成了有一定專業(yè)工作經(jīng)驗的基建財務管理人才匱乏，甚至有的是從鐵路局所屬運營單位和多經(jīng)公司抽調(diào)來的，不能勝任工作要求。有的建設單位財務部門人員配備不足，導致有些財務人員既是諸多項目的會計，同時還兼任其他項目的出納，日常核算工作量已經(jīng)非常飽滿，幾乎是在超負荷運轉(zhuǎn)，因此難以投入充沛的精力開展對施工單位建設資金流向監(jiān)管的工作。

（五）監(jiān)管銀行未有效發(fā)揮監(jiān)管作用

鐵路工程項目在建設期間具有資金規(guī)模大、流轉(zhuǎn)性強和往來關聯(lián)客戶多等特點，一般都會吸引各大國資背景銀行以許諾愿意優(yōu)質(zhì)地提供建設資金監(jiān)管服務為條件，爭取吸納成為他們的開戶單位。但是，多數(shù)鐵路建設單位實施資金流向監(jiān)管的實踐證明，監(jiān)管銀行對施工單位的資金監(jiān)管行為可以概括為重前期、輕過程、缺力度。也就是說，監(jiān)管銀行主要對施工單位開立賬戶和協(xié)議簽訂比較重視，但對監(jiān)管協(xié)議中約定的部分條款未能執(zhí)行、服務質(zhì)量不高，甚至出現(xiàn)對施工單位的一些不符合監(jiān)管協(xié)議約定的付款行為直接放行，忽視及時報告資金流向的異常現(xiàn)象，也疏于定期向建設單位報告施工單位相關的合同備案和建設資金預算執(zhí)行情況。這樣很容易使監(jiān)管工作的實際效果大打折扣，甚至導致監(jiān)管協(xié)議約定的條款淪為應付上級機關檢查的一紙空文。

（六）監(jiān)管檢查責任的追究缺乏法律依據(jù)

雖然監(jiān)管建設資金流向的三方協(xié)議都會明確建設單位的檢查考核的權利，也會約定違約責任和處罰措施，但是，由于實施協(xié)議過程中缺乏法律依據(jù)，依據(jù)建設單位紅頭文件規(guī)定的對違約行為的處罰措施就顯得很蒼白無力。對于施工單位違約，只能采取限期整改或者暫緩撥付建設資金的辦法，而對于監(jiān)管銀行違約，幾乎是做不到任何處罰的。其實，建設單位對監(jiān)管銀行工作的檢查考核也是難以實施的，即使發(fā)現(xiàn)問題，也僅僅是提出要求糾正的建議，或者向銀行上級機關投訴，尋求幫助。

（七）監(jiān)管工作與施工單位實施資金統(tǒng)一歸集管理存在矛盾

鐵路建設項目的施工單位，即總承包商，一般都是綜合實力較強的鐵路工程專業(yè)化集團公司。這些施工單位經(jīng)營規(guī)模宏大、技術力量雄厚、項目工點多而分散、項目種類幾乎覆蓋基礎設施建設各個領域，而且可能處于各個不同的實施階段，因此，從集團公司實施項目管理效益最大化的目標出發(fā)，就要求必須通過對所屬各項目經(jīng)理部進行資金歸集，統(tǒng)一管理。這種類似的做法似乎有利于工程項目的實施，但是與建設單位對某個具體的鐵路工程項目建設資金專款專用的要求是相悖的。

成都局客站建設指揮部負責建設管理的成都東客站、重慶北站項目都發(fā)生過施工單位歸集項目建設資金的問題。根據(jù)施工單位和監(jiān)管銀行工作人員的反映，此資金歸集行為是施工單位集團公司總部通過商業(yè)銀行后臺實施的，繞過了代表簽訂建設資金流向監(jiān)管三方協(xié)議的施工單位和銀行的執(zhí)行機構，因為他們分別是施工單位的項目經(jīng)理部和監(jiān)管銀行的某支行營業(yè)部，屬于基層單位，而且是非獨立法人。因此，建設資金流向監(jiān)管工作與施工單位實施資金統(tǒng)一歸集管理的矛盾為監(jiān)管工作的實施帶來了難度。

三、搞好鐵路建設資金流向監(jiān)管工作的應對措施

（一）加強專業(yè)培訓，提高建設單位資金監(jiān)管團隊人員的綜合業(yè)務素質(zhì)和監(jiān)管意識。

建設單位要由財務部門牽頭，與計劃進度、安全質(zhì)量等部門專業(yè)工程師組成資金監(jiān)管團隊，并要求監(jiān)理工程師配合，充分認識鐵路建設資金流向監(jiān)督的重要性，樹立工作責任感。資金監(jiān)管團隊人員應在加強業(yè)務學習和專業(yè)培訓、掌握監(jiān)管工作技能的同時，開展對各施工單位建設資金流向監(jiān)管過程中的一些典型案例的研討，互相借鑒管理經(jīng)驗，提高綜合管理素質(zhì)。

（二）重視合同管理，研究和規(guī)范制定監(jiān)管條款，確保資金流向監(jiān)管依法合規(guī)。

合同管理是鐵路建設項目管理的核心。目前，鐵路建設管理通用的做法是，基本遵循鐵財〔2011〕24號文的指導性意見，把鐵路建設資金流向管理的要求、內(nèi)容和方法納入工程項目招標文件和施工承包合同，簽訂和旅行與施工單位和銀行的三方監(jiān)管協(xié)議，但是，仍然需要對實施項目建設資金流向監(jiān)管過程中對出現(xiàn)的一些問題進行研討，總結(jié)經(jīng)驗教訓，提出更加適合鐵路工程建設項目管理的一些可操作性意見。比如，為防止出現(xiàn)施工單位與監(jiān)管銀行總行通過銀行后臺實施項目資金歸集的問題，可以要求監(jiān)管銀行以支行名義簽訂三方監(jiān)管協(xié)議之前，提供銀行法人單位的委托授權；在協(xié)議簽訂后，由施工單位集團總公司和銀行獨立法人層面的機構向建設單位確認已經(jīng)歸檔三方協(xié)議的副本，并同意與其下屬單位共同履行協(xié)議約定的責任。另外，也可以探討對施工單位和監(jiān)管銀行履行監(jiān)管協(xié)議行為的更加嚴格的考核條款以及違約責任處罰措施，比如建設單位有權利對監(jiān)管銀行嚴重違約行為的處罰包括終止合作、要求施工單位關閉該銀行的建設資金專戶、選定更換新的銀行、重新簽訂新的監(jiān)管協(xié)議。

（三）嚴格履行建設資金監(jiān)管協(xié)議，明確監(jiān)管職責，建立逐級負責的資金監(jiān)管體系。

三方協(xié)議簽訂以后，建設單位、施工單位及監(jiān)管銀行就必須按照“分級負責、分級監(jiān)督”的管理原則，明確各級資金監(jiān)管責任主體及責任人，充分履行各級單位的監(jiān)管職能，做到監(jiān)管銀行對施工單位資金實施撥付監(jiān)管向建設單位負責。要求實時監(jiān)管及時發(fā)現(xiàn)問題，并報告建設單位協(xié)調(diào)解決，及早控制可能違約的事件。對于施工單位嚴重違反合同約定和建設資金流向監(jiān)管協(xié)議，并拒絕執(zhí)行建設單位做出的處罰決定的，可以由鐵路局報告項目投資機構或者控股股東，最高處罰可影響施工單位在鐵路建設領域的信用評價體系。

（四）嘗試引入社會中介機構，探索第三方實施鐵路建設資金流向監(jiān)管的管理模式。

近年來，鐵路建設投資領域已經(jīng)出現(xiàn)社會資本（包括國內(nèi)企業(yè)資金以及外資）參股高鐵項目和城際鐵路項目，有的建設項目是由社會資本控股、中國鐵路總公司參股的合資鐵路項目。因此，鐵路建設管理機制必須改革，以適應新的鐵路建設投資模式的要求。比如，合資公司可能會聘請有豐富建設管理經(jīng)驗的投資咨詢公司和高水平的會計師事務所對項目建設管理進行指導和審計，包括建設資金流向的監(jiān)管和審計工作。因此，鐵路建設單位有必要嘗試引入社會中介機構，與目前實施的施工單位建設資金流向的檢查監(jiān)督工作結(jié)合起來，探索鐵路建設管理改革的新模式。