構(gòu)建現(xiàn)代社會(huì)組織體制的思考

◎熊勇鈞

黨的十九大提出：加強(qiáng)社會(huì)治理制度建設(shè)，完善黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、社會(huì)協(xié)同、公眾參與、法治保障的社會(huì)治理體制。黨的十九屆四中全會(huì)指出：必須加強(qiáng)和創(chuàng)新社會(huì)治理，完善黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、民主協(xié)商、社會(huì)協(xié)同、公眾參與、法治保障、科技支撐的社會(huì)治理體系。本文對(duì)“現(xiàn)代社會(huì)組織體制”的基本內(nèi)涵進(jìn)行了分析，梳理了當(dāng)前我國(guó)社會(huì)組織體制發(fā)展存在挑戰(zhàn)，并在此基礎(chǔ)上提出了建構(gòu)現(xiàn)代社會(huì)組織體制的對(duì)策思考。

一、我國(guó)現(xiàn)代社會(huì)組織體制的基本內(nèi)涵

（一）現(xiàn)代社會(huì)組織的監(jiān)管體制。監(jiān)管體制是國(guó)家關(guān)于社會(huì)組織管理的行政機(jī)構(gòu)設(shè)置、權(quán)限劃分、權(quán)力運(yùn)行機(jī)制等方面的體系和制度的總稱，包括社會(huì)組織的登記、備案、分類監(jiān)管和行為管理等制度。國(guó)家以培育社會(huì)組織的規(guī)模、充分發(fā)揮社會(huì)組織的積極作用、促進(jìn)社會(huì)組織發(fā)展為主要目標(biāo)；以法律規(guī)范為核心對(duì)社會(huì)組織進(jìn)行監(jiān)管，完善社會(huì)組織法律體系建設(shè)。

（二）現(xiàn)代社會(huì)組織的支持體制。支持體制是國(guó)家關(guān)于社會(huì)組織培育發(fā)展、扶植推動(dòng)、優(yōu)惠補(bǔ)貼等各種支持性政策和制度的總和，包括社會(huì)組織的培育發(fā)展制度、優(yōu)先參與購(gòu)買服務(wù)等扶植推動(dòng)制度、優(yōu)惠稅收制度等。其實(shí)質(zhì)上體現(xiàn)的是國(guó)家與社會(huì)關(guān)系的另一個(gè)基本側(cè)面，是行使公權(quán)力并動(dòng)用公共資源培育社會(huì)力量、加強(qiáng)社會(huì)建設(shè)、推動(dòng)社會(huì)組織健康發(fā)展的一種國(guó)家制度。在我國(guó)，政府改革和社會(huì)轉(zhuǎn)型的巨大壓力使社會(huì)組織的發(fā)展遠(yuǎn)遠(yuǎn)滿足不了現(xiàn)實(shí)需要，培育發(fā)展社會(huì)組織已成為各級(jí)政府面臨的緊迫任務(wù)。

（三）現(xiàn)代國(guó)家與社會(huì)組織的合作體制。合作體制是基于國(guó)家與社會(huì)之間合作的可能性而建構(gòu)并形成的另外一種國(guó)家制度。在以往的政治話語中通常強(qiáng)調(diào)的是國(guó)家與社會(huì)的差異乃至對(duì)抗，關(guān)注的是國(guó)家體系之外是否存在公共空間及其如何抗衡公權(quán)力的問題，而現(xiàn)代國(guó)家與社會(huì)組織的合作體制強(qiáng)調(diào)的是國(guó)家與社會(huì)之間的共存與合作?，F(xiàn)代國(guó)家與社會(huì)組織的合作基礎(chǔ)在于政府與社會(huì)組織都是具有公共性的組織，能共享公共性價(jià)值，這決定了雙方在涉及公共性話題如環(huán)境保護(hù)、疾病預(yù)防與控制、普及法律常識(shí)等眾多領(lǐng)域相互協(xié)作、共同行動(dòng)。例如，在“26度空調(diào)節(jié)能行動(dòng)”剛開始時(shí)只是社會(huì)組織發(fā)揮政策倡導(dǎo)功能的一種社會(huì)倡議，后來隨著政府部門的積極介入使之成為政府與社會(huì)組織的共同行動(dòng)。

（四）現(xiàn)代社會(huì)組織的治理體制。治理體制是基于自治和共治的理念，在政府引導(dǎo)及社會(huì)廣泛參與下建構(gòu)并形成的一種社會(huì)公共制度?，F(xiàn)代社會(huì)是一種高度自治的公民社會(huì)，又是充滿協(xié)商、對(duì)話、妥協(xié)的多元共治社會(huì)。社會(huì)組織一方面作為自治主體，是以公民為主體、獨(dú)立于國(guó)家和市場(chǎng)體系之外的自治共同體，另一方面，作為具有公共性的社會(huì)力量，它們又是諸多社會(huì)事務(wù)的參與者和實(shí)現(xiàn)社會(huì)共治的治理主體之一，具有公共責(zé)任和社會(huì)責(zé)任。基于自治和共治而形成的現(xiàn)代社會(huì)組織的治理體制，就其內(nèi)容來說，至少包括四個(gè)方面：一是關(guān)于社會(huì)組織的自治與獨(dú)立的制度及規(guī)范。二是關(guān)于社會(huì)組織協(xié)同治理的體制及規(guī)范。三是關(guān)于公眾參與和社會(huì)監(jiān)督的制度及規(guī)范。四是關(guān)于網(wǎng)絡(luò)化治理的模式及規(guī)范。

二、構(gòu)建現(xiàn)代社會(huì)組織體制面臨的主要挑戰(zhàn)

從社會(huì)組織體制現(xiàn)狀看，相對(duì)于黨委政府和盈利企業(yè)的力量來說，社會(huì)組織顯得相當(dāng)薄弱，尚未真正形成多元管理和服務(wù)的格局。

（一）管辦不分的現(xiàn)象突出。公共管理者與出資者、公共行政權(quán)與所有權(quán)兩種身份、兩種不同性質(zhì)的權(quán)力混雜，政府承擔(dān)著許多社會(huì)組織出資者、服務(wù)購(gòu)買者、資金提供者、監(jiān)管者等多重角色，職能不明確、不清晰，導(dǎo)致主管部門權(quán)力過大，放權(quán)不足的現(xiàn)象。同時(shí)，也導(dǎo)致主管部門疏于監(jiān)管，過于寬松的監(jiān)管，導(dǎo)致社會(huì)組織經(jīng)常遭遇公信力下降的危機(jī)。

（二）監(jiān)管主體的職責(zé)交叉、重疊。登記管理機(jī)關(guān)和業(yè)務(wù)主管單位權(quán)責(zé)不匹配“，雙重監(jiān)管”異化為“雙重不管”，此外對(duì)某些新興社會(huì)組織監(jiān)管的法規(guī)缺位、法規(guī)不完善，現(xiàn)行法律法規(guī)條例不能滿足社會(huì)組織建設(shè)與管理體制改革創(chuàng)新需要，需要新的法制規(guī)范與系統(tǒng)化的政策體系支持。

（三）社會(huì)組織缺乏主體意識(shí)與能力。社會(huì)組織在人員、經(jīng)費(fèi)、辦公場(chǎng)所等基本資源方面，對(duì)政府特別是業(yè)務(wù)主管單位的依賴程度都比較高，自治性弱。例如，北京海淀區(qū)有55%的社會(huì)組織認(rèn)為自身對(duì)政府的依賴性較強(qiáng)。

（四）聯(lián)動(dòng)各方缺乏有效合作機(jī)制。不少的社會(huì)組織對(duì)政府相關(guān)培育發(fā)展工作不太了解，社會(huì)各主體之間理念、資源互動(dòng)不足，共擔(dān)社會(huì)責(zé)任、互聯(lián)互通的平臺(tái)和路徑?jīng)]有建成。以社會(huì)組織與企業(yè)之間的協(xié)同為例。很多企業(yè)想履行社會(huì)責(zé)任，愿為社會(huì)組織提供資金、志愿者或公益項(xiàng)目，但找不到對(duì)口社會(huì)組織、對(duì)口服務(wù)對(duì)象；另外社會(huì)組織需要優(yōu)良的資金、項(xiàng)目以及志愿者，但不知有哪些企業(yè)可提供，沒有形成及時(shí)、有效的供需對(duì)接，造成資源浪費(fèi)。

三、對(duì)策思考

當(dāng)前，要加快形成現(xiàn)代社會(huì)組織體制，就要從國(guó)情出發(fā)，要盤活現(xiàn)有社會(huì)組織資源的存量，擴(kuò)大社會(huì)組織資源的增量，通過體制內(nèi)改革和體制外發(fā)展的雙軌驅(qū)動(dòng)，來構(gòu)建我國(guó)現(xiàn)代社會(huì)組織體制。具體來說，一方面要通過社區(qū)組織、事業(yè)單位和人民團(tuán)體的改革盤活現(xiàn)有社會(huì)組織資源的存量，另一方面要通過發(fā)展民間組織擴(kuò)大社會(huì)組織資源的增量。

（一）大力加強(qiáng)基層社區(qū)組織建設(shè)。在新的社會(huì)組織框架中，要特別注意發(fā)揮社區(qū)在基層社會(huì)管理中的作用。社區(qū)是居民自治組織，但同時(shí)也肩負(fù)著基層自我管理、自我服務(wù)的任務(wù)，很多“社區(qū)服務(wù)中心”肩負(fù)著幾十種服務(wù)功能，包括稅收、治安、社會(huì)保障、社會(huì)福利、社會(huì)救助、就業(yè)、衛(wèi)生、防疫，等等。有人用“社會(huì)千條線，社區(qū)一根針”來形容社區(qū)功能的廣泛性，具體體現(xiàn)為，隨著社會(huì)的發(fā)展變化，居民的各種生活需求也越來越多樣化，社區(qū)功能也會(huì)出現(xiàn)一個(gè)廣泛化的趨勢(shì)，因此社區(qū)在基層社會(huì)自治和管理中的作用也將越來越重要。隨著社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，人們維護(hù)自身權(quán)益的意識(shí)不斷增強(qiáng)，同時(shí)這也會(huì)帶來圍繞權(quán)益保護(hù)而產(chǎn)生的一些權(quán)益糾紛，這就需要從社區(qū)的基層開始，建立起“把問題解決在基層”的機(jī)制。通過社區(qū)生活，人們會(huì)逐步地認(rèn)識(shí)到，公民意識(shí)不僅包括公民權(quán)益，也包括公民責(zé)任。社區(qū)具有成為新型公民社會(huì)管理基礎(chǔ)的趨勢(shì)，這對(duì)中國(guó)未來的發(fā)展意義深遠(yuǎn)。

（二）加快推進(jìn)事業(yè)單位改革。事業(yè)單位改革是我國(guó)社會(huì)體制改革的重要組成部分。目前全國(guó)共有事業(yè)單位130多萬個(gè)，近3000萬人，其各項(xiàng)事業(yè)經(jīng)費(fèi)支出占政府財(cái)政支出的30%以上。事業(yè)單位指我國(guó)公立的教育、醫(yī)療、新聞出版、文化團(tuán)體、科研機(jī)構(gòu)等，它們實(shí)行不同于政府公務(wù)員管理體制和企業(yè)市場(chǎng)聘任管理體制的事業(yè)單位管理體制。按照財(cái)政來源劃分，事業(yè)單位目前分為四種類型：政府全額撥款單位、政府差額撥款單位、自收自支單位、企業(yè)化管理單位。中國(guó)與其他發(fā)達(dá)國(guó)家不同的是，在其他國(guó)家由非營(yíng)利的社會(huì)組織承擔(dān)的社會(huì)功能和公益服務(wù)，在中國(guó)很多實(shí)際上是由中國(guó)特有的“事業(yè)單位”來承擔(dān)的。中國(guó)事業(yè)單位改革的方向，是要建立一個(gè)能與社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制相適應(yīng)、滿足公共服務(wù)需要、科學(xué)合理、精簡(jiǎn)高效的現(xiàn)代事業(yè)組織體系。在這方面，要研究社會(huì)發(fā)展領(lǐng)域不同于市場(chǎng)領(lǐng)域的規(guī)律，在政府機(jī)制和市場(chǎng)機(jī)制之間，探索多樣性的、分類指導(dǎo)的管理方式：對(duì)管理類事業(yè)單位，在保證財(cái)政供給的同時(shí)，要堅(jiān)決切斷管理收費(fèi)與成員報(bào)酬之間的關(guān)系，實(shí)行嚴(yán)格的預(yù)算約束；對(duì)公益類事業(yè)單位，要有更細(xì)致的財(cái)務(wù)管理，保證具有比政府直接辦事業(yè)和完全市場(chǎng)運(yùn)作更好的公益服務(wù)效果；對(duì)經(jīng)營(yíng)類事業(yè)單位，要逐步實(shí)行企業(yè)化改制，并規(guī)范其經(jīng)營(yíng)行為、社會(huì)責(zé)任和發(fā)展方向。

（三）積極實(shí)現(xiàn)人民團(tuán)體的職能轉(zhuǎn)變。人民團(tuán)體是指工會(huì)、婦聯(lián)、共青團(tuán)、科協(xié)、文聯(lián)等。這類機(jī)構(gòu)一般都具有自上而下的全國(guó)組織體系，在財(cái)政供給、行政職級(jí)、管理體系等方面也基本參照政府公務(wù)員體系。這些組織在革命時(shí)期的主要職能是政治方面的，是黨和國(guó)家聯(lián)系人民群眾的紐帶和橋梁，是組織群眾、發(fā)動(dòng)群眾、團(tuán)結(jié)群眾的力量，是一種統(tǒng)一戰(zhàn)線的組織形式。在社會(huì)主義建設(shè)時(shí)期，這些人民團(tuán)體要適應(yīng)形勢(shì)的變化，積極推進(jìn)和實(shí)現(xiàn)職能轉(zhuǎn)變，充分發(fā)揮它們?cè)谖覈?guó)社會(huì)管理和公共服務(wù)中的獨(dú)特作用。這些機(jī)構(gòu)有其自身優(yōu)勢(shì)，它們有自上而下的龐大、完備的組織系統(tǒng)，有充分的財(cái)政供給和支持，有一支具有群眾工作、思想政治工作和社會(huì)工作經(jīng)驗(yàn)的人才隊(duì)伍，它們不僅是黨和國(guó)家聯(lián)系群眾的橋梁和紐帶，而且要能在反映群眾訴求、化解社會(huì)矛盾、提供公共服務(wù)、參與社會(huì)管理等方面發(fā)揮更重要的作用。

（四）穩(wěn)步促進(jìn)民間組織的健康發(fā)展。在社會(huì)建設(shè)實(shí)踐中，要充分發(fā)揮社團(tuán)、行業(yè)組織和中介組織等社會(huì)組織提供服務(wù)、反映訴求、規(guī)范行為的作用。當(dāng)前和今后一個(gè)時(shí)期，要以社會(huì)組織服務(wù)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展為核心，以提高社會(huì)組織能力建設(shè)為重點(diǎn)，推進(jìn)管理體制創(chuàng)新，建立法制健全、管理規(guī)范、分類管理、分級(jí)負(fù)責(zé)的民間組織管理體系。要適應(yīng)發(fā)展社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)和政府轉(zhuǎn)變職能的需要，著力培育發(fā)展經(jīng)濟(jì)類、公益類、農(nóng)村專業(yè)經(jīng)濟(jì)協(xié)會(huì)和社區(qū)民間組織，支持和引導(dǎo)科、教、文、衛(wèi)、體以及隨著人民生活水平的提高逐漸涌現(xiàn)的新型組織。同時(shí)要加強(qiáng)對(duì)社會(huì)組織活動(dòng)的依法監(jiān)管，形成社會(huì)組織自我發(fā)展、自我管理、自我教育、自我約束的運(yùn)行機(jī)制。同時(shí)，加大對(duì)非法、違法、違紀(jì)民間組織的查處和規(guī)范力度，打擊邪教組織、黑社會(huì)組織、非法傳銷組織和社會(huì)敵對(duì)組織，保證民間組織的健康發(fā)展。

（五）改進(jìn)治理方式，激發(fā)社會(huì)組織活力。一方面積極搭建溝通和服務(wù)平臺(tái)。加快形成有利于社會(huì)組織發(fā)展的制度環(huán)境，推進(jìn)政府轉(zhuǎn)移職能、購(gòu)買服務(wù)的常態(tài)化、制度化，引導(dǎo)和支持社會(huì)組織向多元化、規(guī)范化、專業(yè)化、精細(xì)化方向發(fā)展，使社會(huì)組織真正依法自立、自律和自治。另一方面要構(gòu)建良好的動(dòng)力機(jī)制，有效激發(fā)社會(huì)組織活力。積極順應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展、滿足居民需求，符合現(xiàn)代社會(huì)組織發(fā)展規(guī)律、尊重多樣化、個(gè)性化，充分發(fā)揮社會(huì)組織治理社會(huì)事務(wù)的能力，使其在治理國(guó)家事務(wù)和社會(huì)事務(wù)中發(fā)揮積極作用，從而有效釋放社會(huì)發(fā)展的能量。