社會治理精細化視域下社區(qū)網格化的治理偏差與優(yōu)化路徑

◎侯璐瑤

黨的十八屆五中全會報告提出，要加強和創(chuàng)新社會治理，推進社會治理精細化，構建全民共建共享的社會治理格局。目前，中國特色社會主義進入新時代，對于社會治理水平和社會協(xié)同治理創(chuàng)新提出了更高的要求。網格化治理作為中國在社會治理中探索出的新型治理模式，依托大數(shù)據(jù)和信息化平臺，不僅為社區(qū)居民提供優(yōu)質高效的服務，并且能夠主動發(fā)現(xiàn)問題、解決問題，極大地推動了社區(qū)治理的精細化與主動化，同時也為國家的社會治理進程奠定了堅實基礎。因此，有必要深入探討社區(qū)網格化治理的理論邏輯及其在實踐中產生的偏差，從而進一步分析如何優(yōu)化社區(qū)網格化治理模式，以構建更加精細化的社會治理機制。

一、社會治理精細化與社區(qū)網格化治理

（一）社區(qū)治理精細化的內涵

“精細化”最初源自企業(yè)管理，伴隨著新公共管理運動的興起，才開始被引入到政府管理領域，該理念主張改變傳統(tǒng)粗放型的行政管理方式，代之以注重技術性、規(guī)范性、專業(yè)性的管理模式。“社會治理”是由“社會管理”演化而來，旨在強調主客體間的“雙向互促”，立足于“以人為本”，重視人的價值與尊嚴。而社會治理精細化則是在社會治理基礎上的進一步拓展和延伸，通過注入精細化的內容，構建共建共享共治的社會治理格局?；诖?，社會治理精細化可以定義為：以包容性的制度安排為指引，以“以人為本”為原則，以共享發(fā)展與公共服務為基本理念，在法治框架下形成多元主體共治的格局，通過協(xié)商民主機制的平臺，借助于現(xiàn)代化的治理工具和手段，來提高治理績效的社會治理的過程。由此可知，社會治理精細化包含四大要義：制度安排要兼顧法治性和包容性，多元社會主體共同參與治理，構建民主協(xié)商機制，治理方式、手段的現(xiàn)代化、專業(yè)化和人性化。

（二）社區(qū)網格化治理的概念

黨的十九大報告指出，要“打造共建共治共享的社會治理格局……提高社會治理社會化、法治化、智能化、專業(yè)化水平”。“加快鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能轉變，提升服務效能”，要“拓展網格化服務管理……探索網格化社區(qū)治理和服務新模式”。網格化治理已經上升到國家宏觀層面，很長一段時間內成為社會精細化治理的重要探索方向。

社區(qū)網格化治理區(qū)別于網格化管理，是指將管轄區(qū)劃分為若干網格形式，通常是根據(jù)歸屬地、地理位置、管理現(xiàn)狀等原則，把人、地、事、物、組織等分類并全部納入到網格中，實現(xiàn)主動化、精細化、直觀化的管理。網格平臺將政府及非政府組織與人民群眾整合在一起，并且為每一個網格單元分配一定數(shù)量的工作人員，通過現(xiàn)代技術手段，對單元網格內的事件與部件進行維護，化解社區(qū)中出現(xiàn)的公共難題、為社區(qū)群眾提供便利。究其本質，網格化治理實行的是一種“橫向到邊，縱向到底”的無縫隙、精準化治理模式，是以精細化治理理念為前提，吸納多元社會主體，運用技術化手段提升治理效率與質量，調整制度安排以重構公共秩序的過程。

二、社區(qū)網格化治理存在的偏差

（一）科層制思想濃厚，行政化傾向嚴重

科層制是馬克斯韋伯提出的有關組織管理的重要概念，旨在強調組織結構的科層化，職務分工的專業(yè)化，管理過程的規(guī)則化、非人格化，其管理優(yōu)勢在于統(tǒng)一性、穩(wěn)定性和規(guī)范性，能夠給組織內成員持續(xù)穩(wěn)定的制度化激勵。目前，科層化管理理念逐漸融入并開始塑造社區(qū)網格化治理的改革實踐?？v向上，強調等級基礎，貫徹統(tǒng)一指揮、控制原則，形成了“指揮—執(zhí)行”“等級—控制”的組織關系；橫向上，強調部門分工，堅持職能導向，將組織劃分成若干個有明確分工領域的網格單元，最終形成“金字塔—鴿籠式”的組織架構?？茖踊芾硭季S無疑提升了社區(qū)網格化治理效能，但同時也導致了難以避免的負面后果。治理層級的增加加大了信息傳遞、訴求回應以及職能協(xié)調的難度；對不同網格應用同一套制度機制和技術手段，大大降低了系統(tǒng)的靈活性、組織結構的彈性和處置不可預期狀況的能力；過于倚重標準化管理，忽視了治理對象的內部差異，增加了實際復雜性。

此外，社區(qū)網格化治理近年來開始呈現(xiàn)出明顯的行政化傾向。從組織結構來看，多級網格管理架構和聯(lián)動機制的建立，使得治理層級增加和治理鏈條延伸，從而導致行政力量在縱向和橫向兩個維度上向基層滲透，為基層治理行政化奠定了一定的組織基礎。從管理主體看，社區(qū)網格化治理的隊伍大多是由從體制內選拔的人員或者體制外人員組成的，工作經費則全部來源于政府財政撥款。從管理職能看，網格單元的職責開始向與維穩(wěn)相關聯(lián)的社會治安綜合治理范疇拓展。因此，行政化治理限制了社區(qū)組織和社區(qū)居民參與公共治理的空間，弱化了“共同體”意識以及居民之間的相互聯(lián)系，阻礙了社區(qū)資本的生成和發(fā)育，導致管理機制行政化、社區(qū)自治淺層化、社區(qū)參與的初級化。這不僅降低了社區(qū)治理的效率，還影響了基層公共秩序的形成。

（二）社會組織參與“缺位”，社區(qū)居民趨于被動

社會組織在滿足城鄉(xiāng)社區(qū)群眾基本公共服務、暢通群眾利益表達渠道、有效化解社會矛盾、解決群眾實際困難、維護社會穩(wěn)定等方面發(fā)揮了關鍵性的作用，是連接黨委政府與群眾的中介和橋梁，是整個社會運行過程中的潤滑劑。近年來，不少地方政府積極引導社會組織參與網格化治理工作，加強社會管理創(chuàng)新，向政府主導、多元參與的管理格局不斷邁進。但是，社會組織的總體發(fā)展情況卻不容樂觀。由于缺乏資金來源、政策支持、系統(tǒng)指導和固定人員，導致我國社會組織獨立性不強、專業(yè)性不高、權威性較弱，難以滿足人民日益增長的公共服務需求。作為參與社會建設和治理的重要主體之一，社會組織無論在基層建設還是宏觀社會場域都處于“缺位”狀態(tài)，造成多元化治理格局難以形成，使得社會治理精細化難以推進。

社會居民的自治意識和自治能力對網格化治理至關重要，居民參與社區(qū)公共事務和社區(qū)公共活動，影響公共事務的決策、管理和權力運作，分享社區(qū)建設成果的行為和過程是影響網格化治理效能的關鍵因素。然而，在實際治理過程中卻出現(xiàn)了參與度不高且不平衡的問題。其表面原因在于社區(qū)居民對政府依賴性較強而對社區(qū)的依賴感和認同感尚未形成，深層次的原因則是政府、社區(qū)、居民三者對于社區(qū)治理的理解存在差距，再加上政治文化的制約和心理障礙以及長期的程序缺失導致的參與無序和低效，使得社區(qū)居民常常處于被動位置。

（三）體制機制尚未完善，治理形式偏離目標

首先，在社區(qū)網格化治理實踐中，政府尚未制定培訓機制，網格員的思想認識和服務能力未經過全覆蓋、深層次的培訓教育，這使得其思想認識不夠統(tǒng)一，參與社區(qū)治理的水平低下，服務效果大打折扣。其次，由于地方財政和政府重視程度等因素，導致缺位補位機制不健全。部分網格點在進行崗位和人員調動時，容易因調離人員未及時補位和調離領導未及時交接工作而出現(xiàn)工作“斷層”，使得工作效率大大降低。再次，在監(jiān)督機制方面，政府過于依賴紀檢監(jiān)察機關，盲目實行“點到”督查，使負責任的網格員在正常開展工作時提心吊膽，不負責任的網格員未在崗時謊報工作情況。最后，考核機制忽略基層情況的復雜性和基層工作的多樣性，過于重視數(shù)字和進度，導致部分網格員在參與治理工作時片面追求“量”而非“質”，同時也會出現(xiàn)數(shù)據(jù)造假的問題，從而使得群眾滿意度大幅下降。

同時，社區(qū)網格化治理作為技術嵌入公共服務的微觀實踐機制，在其運行過程中由于過度強調信息技術和方式方法的創(chuàng)新，忽略社區(qū)管理和服務的核心目標，造成功能與價值相分離，給社區(qū)治理精細化帶來了負面影響。一方面，在績效考核中“技術化”治理使得資源集聚、權威分配以及工作重心圍繞著考核目標，存在著偏離治理實質目標的風險。另一方面，“技術化”治理在基層充分延伸，使得公民的利益表達成本更為低廉，因而大量治理問題承接涌現(xiàn)。但是由于基層治理資源與人員數(shù)量的限制，網格點未能做到及時有效處理問題，這會使基層治理問題進一步激化。

三、社區(qū)網格化治理的優(yōu)化路徑

（一）強化服務意識，剝離行政化職能

基于管理本位、事本主義的“管制型政府”難以滿足社會對公共產品和服務的原子化需求，而“服務型政府”以服務為導向的價值內核和治理方式寓“管理”于“服務”之中，實現(xiàn)兼顧與平衡。因此，要提升社區(qū)網格化治理效能，實現(xiàn)秩序類型的高層次轉向，就需要建立一種“資源、效率與服務共享”型的網格化治理模式。首先，要以“服務型政府”理念為主導，強化政府服務意識，更新政府和工作人員的服務理念，樹立社會管理與公共服務并重的觀念其次，要根據(jù)居民的不同需求，千方百計為其提供多樣化、個性化、專業(yè)化服務；著力抓好關鍵領域，優(yōu)先覆蓋重點人群和特殊群體，讓居民充分享受到更為優(yōu)質方便的社區(qū)服務，不斷提高居民的幸福指數(shù)。最后，要聽取社區(qū)居民的意見和建議，了解社區(qū)居民的喜愛和偏好，從而采取更為喜聞樂見的方式來有效回應居民的需求。同時，社區(qū)網格化治理在很大程度上只是作為一個工作平臺而存在，其主要目標在于實現(xiàn)跨部門的資源整合和信息共享，不應也不能承載過多的行政化管理職能。因此，為實現(xiàn)社區(qū)網格化治理的“去行政化”，需要對過載的社區(qū)網格化治理職能進行剝離，應重點剝離街面治安秩序維護、社會矛盾糾紛調處、社區(qū)平安建設等社區(qū)治安綜合治理方面的職能以及部分隸屬于行業(yè)管理的職能。

（二）倡導合作共治，走向參與式治理

社區(qū)治理外部環(huán)境和社區(qū)內部治理對象的復雜性和多樣性決定了治理權力的多向度和主體的多元化，因此，從利益共融邏輯出發(fā)，社區(qū)治理需要秉持參與、合作、共享的理念，從而實現(xiàn)從單向度的行政化治理向多主體的參與式治理轉型。第一，要積極培育各類社會組織，在政策允許范圍內進一步擴大社會等級范圍，降低登記門檻；創(chuàng)新利用信息化平臺，通過網絡鼓勵社會力量參政議政和監(jiān)督社會治理過程中的不良現(xiàn)象；進一步健全和規(guī)范社區(qū)網格化治理的相關法律法規(guī)，為社會組織參與治理提供制度支撐。第二，要通過宣傳教育引導社區(qū)居民轉變思想觀念，提高主體意識；利用互聯(lián)網平臺建立溝通聯(lián)絡通道，建立健全社區(qū)居民民意訴求表達和權益維護機制。第三，發(fā)揮市場力量，一方面可以通過擴大政府購買服務，培育、扶持、鼓勵社會組織共同推動社區(qū)公益事業(yè)和公共服務發(fā)展；另一方面，適度引入市場機制，通過社區(qū)公共服務市場運作方式，調動單位、企業(yè)等社會資源積極性，實現(xiàn)社區(qū)、居民、企業(yè)供應。

（三）完善體制機制，實現(xiàn)人性化關懷

完善體制機制，首先要建立健全培訓機制，在認真研究論證的基礎上出臺創(chuàng)新社區(qū)網格化治理的工作培訓制度，通過定期學習等多種形式對于社區(qū)治理精細化進行全方位、系統(tǒng)性學習，使得網格員具備扎實的知識儲備。其次要完善人員配備機制，實行“一出一入”和單位“一把手”負責制，保證每個網格崗位始終有人，從而確保社區(qū)工作的長期性和接續(xù)性。再次，要完善監(jiān)督機制，將各單位和鄉(xiāng)鎮(zhèn)上報名單中的工作人員納入小組“人員庫”，采用隨機抽簽的方式確定督查人選，以確保督查工作的公平公正。最后，要完善考核機制，實行統(tǒng)計管理和隨機深度抽查相結合的制度，從整體到局部同時發(fā)力，杜絕虛報瞞報問題。此外，社區(qū)網格化治理工作要改變以往的治理理念，擯棄緊盯標準而缺乏靈活性的行為，在技術嵌入的同時，也要有人情關懷的傾注，注重人的自由度、獲得感、舒適度的提升，最終實現(xiàn)人的“自在自覺”。