基于原則監(jiān)管的金融業(yè)展業(yè)監(jiān)管的國(guó)際經(jīng)驗(yàn)和啟示

◎于海清

引言：近年來(lái)，我國(guó)持續(xù)深化外匯領(lǐng)域改革開(kāi)放，深入推進(jìn)“放管服”改革，服務(wù)實(shí)體經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展。在深化外匯領(lǐng)域改革開(kāi)放的同時(shí)，也要不斷完善外匯市場(chǎng)“宏觀審慎+微觀監(jiān)管”兩位一體的管理框架，以“了解客戶(hù)、了解業(yè)務(wù)、盡職審查”為內(nèi)容的展業(yè)三原則，是我國(guó)外匯管理監(jiān)管原則的集中體現(xiàn)。本文對(duì)國(guó)際上原則監(jiān)管的國(guó)際經(jīng)驗(yàn)做法進(jìn)行了歸納總結(jié)，結(jié)合我國(guó)展業(yè)三原則存在的問(wèn)題，提出政策建議。

一、金融機(jī)構(gòu)展業(yè)監(jiān)管的國(guó)際經(jīng)驗(yàn)

從國(guó)際監(jiān)管實(shí)踐看，金融展業(yè)原則成為國(guó)際上通用的監(jiān)管規(guī)則，巴塞爾銀行監(jiān)管委員會(huì)、金融行動(dòng)特別工作組等國(guó)際監(jiān)管合作組織也相繼發(fā)布相關(guān)規(guī)則或者指引。早在1988 年，巴塞爾銀行監(jiān)管委員會(huì)發(fā)布了《關(guān)于防止犯罪分子利用銀行系統(tǒng)洗錢(qián)的原則聲明》，提出了金融機(jī)構(gòu)反洗錢(qián)的四條基本要求：識(shí)別客戶(hù)身份、報(bào)告可疑交易、加強(qiáng)與執(zhí)法機(jī)關(guān)合作和建立內(nèi)控制度的規(guī)定。國(guó)際上主要國(guó)家也結(jié)合自身銀行業(yè)特點(diǎn)引入展業(yè)原則，對(duì)銀行業(yè)落實(shí)展業(yè)原則制定了相關(guān)配套制度和案例指引。

1.明確開(kāi)展對(duì)客戶(hù)的盡職調(diào)查。巴塞爾銀行監(jiān)管委員會(huì)提出，銀行應(yīng)建立一個(gè)系統(tǒng)化的程序，識(shí)別和核實(shí)客戶(hù)及任何受益所有人，在建立銀行業(yè)務(wù)關(guān)系或進(jìn)行任何交易之前，銀行就應(yīng)全部完成客戶(hù)的身份識(shí)別及確認(rèn)工作。德國(guó)《反洗錢(qián)法》對(duì)判定銀行是否履行盡職調(diào)查義務(wù)有明確的法定標(biāo)準(zhǔn)，包括：客戶(hù)身份識(shí)別、查明業(yè)務(wù)目的、核實(shí)經(jīng)濟(jì)受益人、核實(shí)政要身份、監(jiān)控義務(wù)和必要時(shí)查明資產(chǎn)來(lái)源、識(shí)別實(shí)際控制人身份、保存記錄等，并要求定期更新客戶(hù)資料。

2.完善對(duì)風(fēng)險(xiǎn)的識(shí)別、驗(yàn)證和預(yù)測(cè)。巴塞爾銀行監(jiān)管委員會(huì)提出，銀行應(yīng)該對(duì)客戶(hù)的所有相關(guān)風(fēng)險(xiǎn)有一個(gè)透徹的了解，記錄并定期更新風(fēng)險(xiǎn)水平和性質(zhì)。在評(píng)估客戶(hù)風(fēng)險(xiǎn)時(shí)，銀行應(yīng)確定所有相關(guān)的危險(xiǎn)因素，如地理位置和交易活動(dòng)，銀行產(chǎn)品和服務(wù)的使用模式，建立標(biāo)準(zhǔn)和確定高風(fēng)險(xiǎn)客戶(hù)。英國(guó)《2003 年反洗錢(qián)條例》規(guī)定，英國(guó)的監(jiān)管機(jī)構(gòu)也對(duì)客戶(hù)盡職調(diào)查做出原則性規(guī)定，要求金融機(jī)構(gòu)根據(jù)當(dāng)?shù)胤杉跋嚓P(guān)監(jiān)管規(guī)定，加強(qiáng)對(duì)客戶(hù)風(fēng)險(xiǎn)的識(shí)別，建立銀行自身內(nèi)部風(fēng)險(xiǎn)控制體系。

3.建立可疑交易報(bào)告制度。英國(guó)根據(jù)《1986 年毒品販運(yùn)犯罪法》規(guī)定，建立了可疑交易報(bào)告制度（Suspicious Activity Report System），并在反洗錢(qián)領(lǐng)域應(yīng)用，規(guī)定在英國(guó)所有的金融機(jī)構(gòu)必須向金融情報(bào)中心提供可疑交易報(bào)告，修改完善報(bào)告標(biāo)準(zhǔn)，不斷完善修改《金融業(yè)反洗錢(qián)指引》，改進(jìn)客戶(hù)身份識(shí)別程序，提出針對(duì)不同業(yè)務(wù)類(lèi)型的可疑交易監(jiān)測(cè)指標(biāo)。加強(qiáng)向報(bào)告機(jī)構(gòu)的信息反饋，加強(qiáng)對(duì)可疑交易報(bào)告的評(píng)估和檢查，定期發(fā)布風(fēng)險(xiǎn)提示，提高報(bào)告質(zhì)量。

4.加強(qiáng)科技和信息系統(tǒng)建設(shè)。巴塞爾銀行監(jiān)管委員會(huì)提出，金融機(jī)構(gòu)要建立適當(dāng)?shù)慕灰妆O(jiān)控系統(tǒng)，能夠向高級(jí)管理層提供準(zhǔn)確的交易信息。在編制客戶(hù)的個(gè)人資料時(shí)，銀行應(yīng)納入由客戶(hù)提供的更新、全面、準(zhǔn)確的客戶(hù)信息。監(jiān)控系統(tǒng)使用的參數(shù)必須基于國(guó)內(nèi)和國(guó)際上處理和預(yù)防洗錢(qián)和恐怖融資的現(xiàn)有規(guī)則和制度要求。銀行要采用IT 監(jiān)控系統(tǒng)開(kāi)發(fā)人員提供的標(biāo)準(zhǔn)參數(shù)，參數(shù)設(shè)置必須反映和兼顧銀行自身的風(fēng)險(xiǎn)狀況。

5. 加強(qiáng)交易背景相關(guān)的檔案資料保管。金融行動(dòng)特別工作組提出，金融機(jī)構(gòu)要將必要的國(guó)內(nèi)和國(guó)際交易記錄至少保存5 年，以便利監(jiān)管部門(mén)調(diào)取所需要的信息，法律應(yīng)當(dāng)要求金融機(jī)構(gòu)保存交易記錄和通過(guò)客戶(hù)盡職調(diào)查措施獲取的信息記錄。英國(guó)《2003 年反洗錢(qián)條例》中，要求從事“相關(guān)業(yè)務(wù)”的機(jī)構(gòu)和人員應(yīng)履行反洗錢(qián)的義務(wù)，制訂識(shí)別和驗(yàn)證新客戶(hù)身份的程序，在業(yè)務(wù)關(guān)系終止后的5 年內(nèi)，保存關(guān)于識(shí)別客戶(hù)身份的證據(jù)和所有的交易記錄。

6.完善信息共享機(jī)制。英國(guó)金融情報(bào)中心與多家機(jī)構(gòu)簽訂了合作協(xié)議，允許其在保密要求下接入訪問(wèn)可疑交易報(bào)告數(shù)據(jù)庫(kù)。鼓勵(lì)充分使用數(shù)據(jù)庫(kù)，如稅務(wù)和海關(guān)部門(mén)可以利用可疑交易報(bào)告數(shù)據(jù)庫(kù)，開(kāi)展逃稅和稅務(wù)欺詐調(diào)查；就業(yè)和退休保障部門(mén)利用數(shù)據(jù)庫(kù)開(kāi)展養(yǎng)老金和福利申請(qǐng)欺詐調(diào)查。英國(guó)金融情報(bào)中心同時(shí)提供專(zhuān)業(yè)性的指導(dǎo)，根據(jù)各使用單位的具體要求，開(kāi)發(fā)數(shù)據(jù)庫(kù)使用模塊和工具，提高數(shù)據(jù)庫(kù)的使用效率。

二、我國(guó)外匯管理領(lǐng)域“展業(yè)三原則”存在的問(wèn)題

1. 進(jìn)一步完善具體明確的配套制度或指引。近年來(lái)，我國(guó)結(jié)合展業(yè)三原則出臺(tái)了和完善了相關(guān)制度和指引，但由于缺乏外匯領(lǐng)域的制度頂層設(shè)計(jì)，對(duì)展業(yè)三原則的內(nèi)涵、外延以及審核對(duì)象、審核原則、審核措施、可疑報(bào)告制度、銀行內(nèi)控機(jī)制、后續(xù)監(jiān)督執(zhí)法措施等缺乏明確界定。

2. 金融機(jī)構(gòu)配套的內(nèi)控制度不健全。部分金融機(jī)構(gòu)未細(xì)化相關(guān)操作規(guī)程，展業(yè)三原則僅停留在框架階段，對(duì)于展業(yè)三原則理解不到位，規(guī)定只側(cè)重表面一致性，不能達(dá)到實(shí)現(xiàn)實(shí)質(zhì)性審核要求。在實(shí)際執(zhí)行和落實(shí)過(guò)程中，內(nèi)控制度不健全，無(wú)法有效貫徹和落實(shí)。部分銀行外匯業(yè)務(wù)崗位輪換頻繁，崗前培訓(xùn)不能有效到位，難以達(dá)到盡職審查要求。

3.進(jìn)一步明確指向標(biāo)準(zhǔn)和罰則。金融機(jī)構(gòu)是否盡職履行展業(yè)三原則缺少判別依據(jù)，處罰標(biāo)準(zhǔn)不明確。沒(méi)有按照考核結(jié)果進(jìn)行差別化監(jiān)管，從檢查頻率、處罰力度上進(jìn)行區(qū)別對(duì)待，對(duì)外匯業(yè)務(wù)的開(kāi)展和規(guī)模上進(jìn)行差別管理。信息系統(tǒng)支持力度不夠，仍未實(shí)現(xiàn)事后監(jiān)測(cè)核查指導(dǎo)事前提示預(yù)警的轉(zhuǎn)變，對(duì)銀行事前了解業(yè)務(wù)真實(shí)性的參考價(jià)值有待進(jìn)一步挖掘和共享。

三、政策建議

1. 進(jìn)一步加強(qiáng)與展業(yè)原則配套的細(xì)化措施和制度安排。從外匯管理和監(jiān)管角度出發(fā)，圍繞展業(yè)三原則制定有針對(duì)性的細(xì)化規(guī)定。構(gòu)建標(biāo)準(zhǔn)體系和相關(guān)指引，對(duì)盡職調(diào)查的標(biāo)準(zhǔn)、身份識(shí)別標(biāo)準(zhǔn)、銀行行為準(zhǔn)則、風(fēng)險(xiǎn)防范等進(jìn)行詳細(xì)說(shuō)明，展業(yè)三原則要涵蓋外匯業(yè)務(wù)的事前、事中、事后的各個(gè)環(huán)節(jié)。健全金融機(jī)構(gòu)的內(nèi)部管理機(jī)制，強(qiáng)化銀行的自律機(jī)制和制度保障，并明確處罰措施，為監(jiān)督和檢查提供依據(jù)。

2.加強(qiáng)科技和信息系統(tǒng)建設(shè)。進(jìn)一步完善各條線外匯業(yè)務(wù)系統(tǒng)功能，強(qiáng)化事中、事后監(jiān)管系統(tǒng)，構(gòu)建全流程的動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)非監(jiān)測(cè)監(jiān)管體系，進(jìn)一步完善對(duì)金融機(jī)構(gòu)執(zhí)行外匯管理政策的合規(guī)性和風(fēng)險(xiǎn)性評(píng)估。強(qiáng)化數(shù)據(jù)資源管理。探索建立大數(shù)據(jù)應(yīng)用場(chǎng)景，發(fā)揮數(shù)據(jù)在外匯決策支持、風(fēng)險(xiǎn)防控、主體監(jiān)控、異常識(shí)別等方面的作用。支持外匯數(shù)據(jù)分析和信息共享機(jī)制建設(shè)，提高數(shù)據(jù)資源的利用效率。豐富數(shù)據(jù)分析應(yīng)用和產(chǎn)品種類(lèi)，促進(jìn)數(shù)據(jù)分析成果共享，擴(kuò)展數(shù)據(jù)服務(wù)的應(yīng)用范圍和領(lǐng)域。

3.引導(dǎo)金融機(jī)構(gòu)進(jìn)一步完善與展業(yè)原則相配套的內(nèi)控制度。金融機(jī)構(gòu)要加強(qiáng)內(nèi)控制度合規(guī)性管理，認(rèn)真落實(shí)展業(yè)原則，完善客戶(hù)身份識(shí)別，強(qiáng)化銀行真實(shí)性、合規(guī)性審核責(zé)任。金融機(jī)構(gòu)嚴(yán)格按照《金融機(jī)構(gòu)大額交易和可疑交易報(bào)告管理辦法》要求，對(duì)客戶(hù)的可疑外匯交易向外匯局進(jìn)行報(bào)告。加強(qiáng)對(duì)業(yè)務(wù)背景資料的檔案管理，便于調(diào)閱取證關(guān)于識(shí)別客戶(hù)身份的證據(jù)和所有的交易記錄。加強(qiáng)對(duì)外匯業(yè)務(wù)崗位和新到崗位人員的業(yè)務(wù)培訓(xùn)。

4. 引導(dǎo)金融機(jī)構(gòu)加強(qiáng)風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別與管理。切實(shí)加強(qiáng)各項(xiàng)規(guī)章制度和內(nèi)控制度的執(zhí)行力度，有效控制合規(guī)性風(fēng)險(xiǎn)。按照交易前準(zhǔn)備、交易的實(shí)現(xiàn)、確認(rèn)、資金清算、往來(lái)賬核對(duì)、會(huì)計(jì)和財(cái)務(wù)控制等步驟嚴(yán)格識(shí)別和控制外匯交易中的操作風(fēng)險(xiǎn)。堅(jiān)持處理好貿(mào)易投資便利化與防范跨境資本流動(dòng)風(fēng)險(xiǎn)的關(guān)系，強(qiáng)化重點(diǎn)和關(guān)鍵領(lǐng)域風(fēng)險(xiǎn)防范，嚴(yán)防虛假欺騙性交易，做好事前事中事后全覆蓋的真實(shí)性審核。加強(qiáng)對(duì)外匯風(fēng)險(xiǎn)的內(nèi)部審計(jì)，及時(shí)評(píng)估本行在外匯風(fēng)險(xiǎn)控制方面的差距，確保各項(xiàng)風(fēng)險(xiǎn)管理政策和程序得到有效執(zhí)行。