關(guān)于垃圾焚燒發(fā)電BOT項目財務(wù)風(fēng)險研究

■姚 瑤

（天津泰達(dá)環(huán)保有限公司）

引 言

垃圾焚燒發(fā)電項目對于城市的環(huán)保建設(shè)有著巨大的促進(jìn)作用，但是很多地方政府在環(huán)保項目的建設(shè)方面缺乏足夠的資金支持和技術(shù)支持。因此，為了促使社會資本積極投入到城市環(huán)保性基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)上來，緩解地方政府的財政壓力，地方政府允許在垃圾焚燒發(fā)電項上使用BOT模式進(jìn)行投資開發(fā)。垃圾焚燒發(fā)電BOT項目必須充分考慮影響其財務(wù)風(fēng)險的主要因素，才能合理地控制該項目的開支成本，防止該項目各種潛在的財務(wù)風(fēng)險。從而促進(jìn)垃圾焚燒行業(yè)的快速發(fā)展。

1 垃圾焚燒發(fā)電BOT項目的概述

1.1 什么是BOT項目

BOT是一種合作投資模式，是目前社會資本參與地方基建投資的常用模式，其基本模式便是建設(shè)、運(yùn)營和移交。私營企業(yè)在得到政府批準(zhǔn)的經(jīng)營許可后，可進(jìn)行特定基礎(chǔ)設(shè)施的施工建設(shè)，并將其進(jìn)行商用。當(dāng)經(jīng)營期滿后，項目便收歸政府所有。

1.2 垃圾焚燒發(fā)電BOT項目的基本特征

1.2.1 投資大、周期長、不確定因素多

應(yīng)用BOT投資模式的基建項目往往需要數(shù)額龐大的資金投入，且項目的建設(shè)和經(jīng)營的周期較長，存在較多的不確定性。垃圾焚燒發(fā)電項目需要的啟動資金可達(dá)數(shù)億元，單個企業(yè)通常無法獨(dú)立承擔(dān)，因而需要多家銀行為項目提供貸款資金。垃圾焚燒發(fā)電項目的經(jīng)營時間跨度通常在二十幾年。由于經(jīng)營周期過長，項目在經(jīng)營過程中會面臨許多因難以預(yù)測的問題而導(dǎo)致的財務(wù)風(fēng)險，從而增加了垃圾焚燒發(fā)電BOT項目的不確定性。

1.2.2 有限追索的融資結(jié)構(gòu)

與傳統(tǒng)信用貸款的追索權(quán)不同，垃圾焚燒發(fā)電BOT項目的借貸通常是有限追索權(quán)或無追索權(quán)。即出借方不得要求貸款人使用該項目以外的資金進(jìn)行還貸，所有還貸資金必須是來自垃圾焚燒發(fā)電項目所產(chǎn)生的利潤收入。

1.2.3 項目程序較為復(fù)雜

垃圾焚燒發(fā)電BOT項目涉及招投標(biāo)、建設(shè)經(jīng)營等多個環(huán)節(jié)程序，各個環(huán)節(jié)程序的利益相互關(guān)聯(lián)。同時，該項目的程序運(yùn)行還需要多個政府部分的相互配合。如市政、環(huán)保、市場、質(zhì)監(jiān)等部門。這些部門管理著項目用地，建設(shè)審批，經(jīng)營監(jiān)管等方面，一旦出現(xiàn)協(xié)調(diào)問題，勢必阻礙項目的建設(shè)和經(jīng)營。

1.2.4 多個利益相關(guān)方

垃圾焚燒發(fā)電BOT項目涉及多個利益方，如地方政府、項目投資人、項目公司、承建單位、工程監(jiān)理，以及相關(guān)的銀行和保險公司。

1.2.5 政府的特殊地位

垃圾焚燒發(fā)電項目是城市建設(shè)的大型基建項目，地方政府可以對項目建設(shè)的多個方面進(jìn)行支持。此外，該項目的建設(shè)和經(jīng)營還會受到地方政府的監(jiān)督和管理，而政府部門則不會承擔(dān)太大的投資或建設(shè)風(fēng)險。

1.2.6 經(jīng)營期滿需歸還政府

垃圾焚燒發(fā)電項目是私人企業(yè)經(jīng)政府特許而進(jìn)行開發(fā)建設(shè)的城市基建項目，項目的最終所有權(quán)在政府。因此，該項目在經(jīng)營期滿時，要無條件地歸還給當(dāng)?shù)卣?/p>

2 垃圾焚燒發(fā)電BOT項目的財務(wù)風(fēng)險

2.1 政策變化帶來的風(fēng)險

垃圾焚燒發(fā)電項目的建設(shè)和運(yùn)營必須經(jīng)過政府部門的授權(quán)，并且要接受政府方面的監(jiān)管。因此，國家或地方政府制定的一些經(jīng)濟(jì)發(fā)展政策或城市管理規(guī)定都會對該項目建設(shè)經(jīng)營產(chǎn)生巨大的影響。

例如，貸款利率的調(diào)整，匯率的變化，以及財稅政策的變動會對項目公司的經(jīng)營收益產(chǎn)生直接影響，并影響該項目公司對財務(wù)風(fēng)險的抵抗能力。

垃圾焚燒發(fā)電所使用的垃圾原料需要環(huán)衛(wèi)部門對垃圾進(jìn)行分類和運(yùn)輸，而在垃圾的運(yùn)輸上，也需要交管部門的配合支持。更為關(guān)鍵的是，焚燒垃圾產(chǎn)出的電能需要政府出面進(jìn)行購買才能確保垃圾焚燒發(fā)現(xiàn)項目的經(jīng)營收益。此外，該項目的另一項重要收益便是政府支付的垃圾處理費(fèi)用。若政府未按時支付垃圾處理費(fèi)用或未全額購電，將直接影響項目公司的正常還貸。因此，垃圾焚燒發(fā)電項目在預(yù)防財務(wù)風(fēng)險時，必須考慮政府政策的支持因素。

2.2 資本的結(jié)構(gòu)風(fēng)險

由于垃圾焚燒發(fā)電項目的投資回收期較長，所以此類項目公司的項目貸款期限一般為10年以上。因此，長期的借貸和高額的貸款金額必然會增加項目公司財務(wù)風(fēng)險的幾率。

2.3 項目公司的運(yùn)營風(fēng)險

項目公司的運(yùn)營過程是發(fā)生財務(wù)風(fēng)險的主要環(huán)節(jié)，一旦項目公司外部運(yùn)營環(huán)境發(fā)生改變，或者公司內(nèi)部存在較多的經(jīng)營管理問題，都會大大增加垃圾焚燒發(fā)電的運(yùn)營成本，從而引發(fā)財務(wù)風(fēng)險。例如，項目投標(biāo)公司突然遭遇政府做出項目取消或重新招標(biāo)的決定；在工程建設(shè)階段遭遇因居民反對而重新選址的問題；在運(yùn)營期間遇到垃圾供給量小于預(yù)期，電力產(chǎn)量與計劃產(chǎn)能相差較大的問題。這些無法完全避免的潛在問題都會給項目公司帶來巨額的經(jīng)濟(jì)損失。

2.4 項目公司的收益風(fēng)險

垃圾焚燒發(fā)電項目的收益來源分別是售電收益和垃圾處理補(bǔ)貼。其中售電收益的高低取決于發(fā)電總量和電價的標(biāo)準(zhǔn)。由于電價的變化較小，所以，影響垃圾焚燒發(fā)電收益的最大因素便是發(fā)電量。焚燒的垃圾來自城市產(chǎn)生的生活垃圾。這些生活垃圾并不完全適用于焚燒發(fā)電，而垃圾的熱值也各不相同。一座城市所產(chǎn)生的生活垃圾總量在短期內(nèi)是不會發(fā)生太大變化的。如果供應(yīng)焚燒發(fā)電的垃圾總量無法支持焚燒系統(tǒng)的滿負(fù)荷工作，發(fā)電量必然要少于預(yù)期的計劃發(fā)電量。如果垃圾的熱值較低，同樣也無法支持焚燒發(fā)電的全功率運(yùn)行。若垃圾中不可焚燒的垃圾較多時，還會影響垃圾焚燒裝置的使用壽命。

此外，垃圾處理的補(bǔ)貼費(fèi)用是項目公司與政府部門經(jīng)過協(xié)商確定的，一般不會頻繁的調(diào)整。但隨著設(shè)備的長期工作，垃圾處理設(shè)備必然面臨老化，效率降低等問題，從而導(dǎo)致垃圾焚燒處理的成本逐漸增加。此時，補(bǔ)貼費(fèi)用帶來的收益必然會降低，進(jìn)而容易引發(fā)財務(wù)風(fēng)險。

3 垃圾焚燒發(fā)電BOT項目財務(wù)風(fēng)險的控制措施

3.1 控制資本結(jié)構(gòu)產(chǎn)生的風(fēng)險

3.1.1 提高公司現(xiàn)金的使用效率

項目公司收益的一部分要用來償還貸款。為了確保及時償還貸款，必須有效防范公司的財務(wù)風(fēng)險。為此，必須采取科學(xué)的現(xiàn)金管理方法。首先，要做好全面預(yù)算管理中運(yùn)營成本的管理工作。將各個部門、崗位、人員的使用成本細(xì)化分解，落實(shí)到具體的部門和個人身上。其次，要做好公司內(nèi)部的預(yù)算績效考評，通過激勵和約束的手段最大限度地降低運(yùn)營成本。

3.1.2 優(yōu)化公司的資本結(jié)構(gòu)

項目公司必須優(yōu)化調(diào)整自身的資本結(jié)構(gòu)，降低焚燒發(fā)電對資金的占用率，確保公司資金與債務(wù)資金之間的比例更為合理。

3.2 控制資金回收產(chǎn)生的風(fēng)險

3.2.1 完善經(jīng)濟(jì)政策

垃圾焚燒發(fā)電所帶來的經(jīng)濟(jì)收益是眾多發(fā)電項目中最少的，僅憑銷售電能和電價方面的補(bǔ)貼，很難確保項目公司能夠長期的運(yùn)營下去。所以，政府部門的垃圾處理補(bǔ)貼資金是支撐項目公司正常運(yùn)營的重要資金。因此，各地政府部門應(yīng)當(dāng)根據(jù)當(dāng)?shù)氐陌l(fā)展水平，制定合適的垃圾處理補(bǔ)貼。同時，政府還應(yīng)當(dāng)為垃圾焚燒發(fā)電項目提供其他相關(guān)的優(yōu)惠政策。例如，受影響的當(dāng)?shù)鼐用裨谔岢鼋?jīng)濟(jì)補(bǔ)償時，政府應(yīng)當(dāng)予以適當(dāng)?shù)难a(bǔ)償。

3.2.2 保障公司的正常收益

垃圾焚燒發(fā)電項目的收入受社會物價水平的影響較大，物價和職工待遇的上升都會導(dǎo)致項目公司運(yùn)營成本的增加，從而影響公司的正常經(jīng)營收益。因此，項目公司要以當(dāng)?shù)氐奈飪r水平為風(fēng)向標(biāo)，定期測算公司運(yùn)營的綜合成本，并及時與當(dāng)?shù)卣褪垭妰r格和處理補(bǔ)貼進(jìn)行協(xié)商。為了使合理調(diào)價更為便捷，可以與政府部門制定合理的調(diào)價機(jī)制，以減少項目公司的運(yùn)營損失。

3.3 做好成本核算

控制項目公司的運(yùn)營成本的重要措施便是做好成本核算工作。首先，要在內(nèi)部落實(shí)科學(xué)的成本核算制度，對各項支出進(jìn)行必要的定額管理。其次，要明確公司內(nèi)部各個部門、崗位、人員的經(jīng)濟(jì)責(zé)任，防止在運(yùn)營過程中出現(xiàn)支出費(fèi)用使用混亂的現(xiàn)象，以免造成不必要的資金浪費(fèi)。

3.4 積極應(yīng)對政策變化帶來的風(fēng)險

政府的政策變化對垃圾焚燒發(fā)電項目造成的影響是較為嚴(yán)重的，為此，項目公司要采取積極措施，將政策變化帶來的財務(wù)風(fēng)險降到最低。

首先，在以垃圾焚燒發(fā)電項目收益作為抵押向銀行申請貸款時，可以要求政府出面為項目開發(fā)提供擔(dān)保，并要求政府承諾在一定時期內(nèi)不會重復(fù)投資，或者投資與該項目存在沖突關(guān)系的其他工程。

其次，負(fù)責(zé)垃圾焚燒發(fā)電項目的公司可以與第三方保險公司簽訂相關(guān)的保險計劃，一旦項目在建設(shè)或經(jīng)營過程中遭遇不可抗力帶來的財務(wù)風(fēng)險，可以及時地向第三方轉(zhuǎn)移風(fēng)險。

作為當(dāng)?shù)卣块T，當(dāng)出臺的一些環(huán)保政策或稅收政策，導(dǎo)致垃圾焚燒發(fā)電項目的運(yùn)營收益降低時，應(yīng)當(dāng)向項目運(yùn)營公司提供合理的資金補(bǔ)償。

此外，當(dāng)?shù)卣€可以倡導(dǎo)居民進(jìn)行垃圾分類，提從而高生活垃圾的分類效率，便于垃圾清運(yùn)快速地向焚燒發(fā)電廠輸送可焚燒的垃圾，防止垃圾焚燒設(shè)備出現(xiàn)閑置。

結(jié) 語

垃圾焚燒發(fā)電可以對生活垃圾進(jìn)行無害化處理，并在處理垃圾的同時產(chǎn)生有用的能源。所以，垃圾焚燒發(fā)電將作為未來城市垃圾處理的首要選擇。由于資金問題的限制，政府部門正在大力推行垃圾焚燒發(fā)電BOT項目。為了確保這一項目的順利實(shí)施，必須充分考慮和研究該項目可能存在的各種財務(wù)風(fēng)險，并就財務(wù)風(fēng)險問題制定合理的防控措施，避免垃圾焚燒發(fā)電BOT項目在建設(shè)經(jīng)營中出現(xiàn)較大的經(jīng)濟(jì)損失，從而導(dǎo)致該項目因財務(wù)分險問題而擱置，甚至是投資失敗。