安徽省全域旅游發(fā)展中的政府行為研究

朱瓊琳

（宿州職業(yè)技術(shù)學(xué)院經(jīng)濟(jì)管理系 安徽宿州 234000）

一、我國全域旅游發(fā)展歷程與安徽省旅游業(yè)發(fā)展?fàn)顩r

（一）我國全域旅游發(fā)展歷程。2015年8月，“全域旅游”發(fā)展理念在安徽省黃山市召開的全國旅游工作研討班上首次明確提出，隨后下發(fā)《關(guān)于開展“國家全域旅游示范區(qū)”創(chuàng)建工作的通知》。2016年2月，原國家旅游局公布首批262家全域旅游創(chuàng)建名單、安徽省11市（縣）入選；2016年7月，習(xí)近平總書記在考察寧夏時(shí)指出：“發(fā)展全域旅游，路子是對(duì)的，要堅(jiān)持走下去。”2016年11月，原國家旅游局公布第二批238家全域旅游創(chuàng)建名單，安徽省11市（縣）入選。

2017年3月，“全域旅游”作為首次寫入《政府工作報(bào)告》的12個(gè)新詞之一被社會(huì)各界、新聞媒體高度關(guān)注；2017年6月，原國家旅游局發(fā)布《全域旅游示范區(qū)創(chuàng)建工作導(dǎo)則》，明確全域旅游示范區(qū)的創(chuàng)建原則、創(chuàng)建目標(biāo)、創(chuàng)建任務(wù)、評(píng)估管理，為各地創(chuàng)建提供科學(xué)指導(dǎo)。[1]2018年3月，國務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于促進(jìn)全域旅游發(fā)展的指導(dǎo)意見》（國辦發(fā)〔2018〕15號(hào)），從政府工作層面將全域旅游提升到了一個(gè)新的高度。[2]2019年3月，“發(fā)展全域旅游，壯大旅游產(chǎn)業(yè)”被寫入《政府工作報(bào)告》，文化和旅游部印發(fā)《國家全域旅游示范區(qū)驗(yàn)收標(biāo)準(zhǔn)和驗(yàn)收、認(rèn)定和管理實(shí)施辦法》[3]；2019年9月，文化和旅游部正式認(rèn)定并公布了首批71個(gè)國家全域旅游示范區(qū)名單、安徽省2家創(chuàng)建單位通過驗(yàn)收。

二、安徽省全域旅游發(fā)展中的政府行為概況解析

（一）全域旅游主管部門的行政職能變遷（旅游局→旅發(fā)委→文旅廳）。2017年，為更好地統(tǒng)籌全域旅游創(chuàng)建工作，安徽省旅游局調(diào)整設(shè)立為安徽省旅游發(fā)展委員會(huì)，由省政府直屬機(jī)構(gòu)調(diào)整為省政府組成部門，綜合協(xié)調(diào)職能得到切實(shí)增強(qiáng)。2018年，按照政府機(jī)構(gòu)改革的工作要求，安徽省文化廳、安徽省旅發(fā)委合并設(shè)立安徽省文化和旅游廳，文旅融合、全域旅游齊頭并進(jìn)。對(duì)照文化和旅游部有關(guān)司局職能，在資源開發(fā)處、公共服務(wù)處、產(chǎn)業(yè)發(fā)展處、市場管理處、科技教育處、對(duì)外交流與合作處中均安排涉旅專項(xiàng)工作，進(jìn)一步整合力量、統(tǒng)籌發(fā)展。總體來看，安徽省文化和旅游廳較好地承擔(dān)了統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、制定規(guī)劃、出臺(tái)政策、管理市場、公共服務(wù)、產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)等行政職能工作。

（二）全域旅游發(fā)展中相關(guān)政府行為實(shí)施情況。

1.完善發(fā)展規(guī)劃及標(biāo)準(zhǔn)化體系?！笆濉逼陂g，安徽省政府辦公廳印發(fā)《安徽省“十三五”旅游業(yè)發(fā)展規(guī)劃》《安徽省鄉(xiāng)村旅游扶貧規(guī)劃》，高位引領(lǐng)旅游產(chǎn)業(yè)發(fā)展。安徽省文旅廳組織了全省旅游資源及產(chǎn)業(yè)普查，摸清資源家底；組織編寫《生態(tài)旅游、文化旅游、山地旅游等專項(xiàng)規(guī)劃》，提升安徽省內(nèi)相關(guān)旅游產(chǎn)品市場競爭力。印發(fā)《安徽省旅游標(biāo)準(zhǔn)化工作管理辦法（試行）》，完成國標(biāo)編寫項(xiàng)目3項(xiàng)、出臺(tái)地標(biāo)近60項(xiàng)，為安徽省旅游強(qiáng)省建設(shè)提供了強(qiáng)有力的標(biāo)準(zhǔn)化支撐。

2.積極出臺(tái)政策扶持產(chǎn)業(yè)發(fā)展。安徽省先后出臺(tái)《中共安徽省委 安徽省人民政府關(guān)于將旅游業(yè)培育成為重要支柱產(chǎn)業(yè)的意見》（皖發(fā)〔2017〕9號(hào)）、《安徽省人民政府關(guān)于促進(jìn)全域旅游發(fā)展加快旅游強(qiáng)省建設(shè)的實(shí)施意見和若干政策》《安徽省人民政府辦公廳關(guān)于鄉(xiāng)村旅游扶貧工程的實(shí)施意見》《安徽省旅游條例》等產(chǎn)業(yè)扶持政策和地方法規(guī)條例，提出以旅游強(qiáng)省“五個(gè)一批”建設(shè)為抓手，按照“一體兩翼”工作思路，推進(jìn)旅游供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，大力發(fā)展全域旅游，努力將旅游業(yè)培育成為人民群眾更加滿意的現(xiàn)代服務(wù)業(yè)、經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要增長極和國民經(jīng)濟(jì)戰(zhàn)略性支柱產(chǎn)業(yè)。[4]省內(nèi)各市積極響應(yīng)，出臺(tái)配套落實(shí)政策，引導(dǎo)旅游產(chǎn)業(yè)發(fā)展。

3.大力開展旅游營銷宣傳推介?！笆濉币詠恚瑖@“美好安徽”整體形象，省文化和旅游廳深入推進(jìn)“1+N”營銷模式，聯(lián)動(dòng)16個(gè)地市，共同實(shí)施外交部安徽全球推介、央視旅游形象宣傳、春游江淮請(qǐng)您來、發(fā)現(xiàn)別樣安徽等營銷活動(dòng)；組團(tuán)參加進(jìn)博會(huì)、中國國際旅游交易會(huì)、北京文博會(huì)等重點(diǎn)展會(huì)活動(dòng)；沿高鐵線，赴山東濟(jì)南、江蘇南京、福建福州等地專題推介；沿長江流域，赴上海、湖北武漢組織專題活動(dòng)。制定《安徽省旅游市場開拓培育補(bǔ)助資金分配辦法(暫行)》，支持各地市開展旅游品牌形象宣傳。

4.加快公共服務(wù)和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。十三五以來，安徽省扎實(shí)推進(jìn)“旅游廁所革命”，共完成新建、改建旅游廁所3850座，百度地圖上線率達(dá)95%；實(shí)施“旅游景區(qū)最后一公里”通達(dá)項(xiàng)目，建設(shè)784.9公里連接道路；支持旅游交通標(biāo)示牌建設(shè)，在國省干到沿線和重點(diǎn)景區(qū)周邊新建交通標(biāo)示牌3387塊；支持完善自駕游服務(wù)設(shè)施，啟動(dòng)旅游停車位專項(xiàng)工作，累計(jì)新增停車位近5萬個(gè)。大力開展鄉(xiāng)村旅游和旅游扶貧工作，重點(diǎn)支持333個(gè)省級(jí)以上重點(diǎn)旅游扶貧村，實(shí)施鄉(xiāng)村旅游“八個(gè)一”工程。

5.加大旅游產(chǎn)品和線路開發(fā)力度。成立合肥經(jīng)濟(jì)圈、皖北地區(qū)等省內(nèi)旅游營銷聯(lián)盟，以小分隊(duì)形式推出跨區(qū)域二日游線路；針對(duì)重點(diǎn)客源市場開發(fā)旅游產(chǎn)品，如“道源問道”“研修安徽”等均取得良好的市場反響。重點(diǎn)支持“皖南川藏線”“大別山風(fēng)景道”等旅游風(fēng)景道建設(shè)，依托各市豐富的生態(tài)、文化、研學(xué)、康養(yǎng)資源，開發(fā)旅游新業(yè)態(tài)產(chǎn)品，專攻策劃、串珠成線，進(jìn)一步完善安徽旅游產(chǎn)業(yè)鏈。

三、安徽省全域旅游發(fā)展中存在的問題

（一）旅游重大項(xiàng)目建設(shè)力度需要加強(qiáng)。受到土地、資金、生態(tài)紅線等因素的影響，安徽省部分重點(diǎn)旅游項(xiàng)目進(jìn)展滯后，部分規(guī)劃中的重點(diǎn)項(xiàng)目無法落地實(shí)施。各地市項(xiàng)目推進(jìn)協(xié)調(diào)機(jī)制不夠健全，政府資金撬動(dòng)不足，產(chǎn)業(yè)發(fā)展資金投入較少。

（二）旅游業(yè)態(tài)產(chǎn)品開發(fā)方式需要更新。當(dāng)前，新生態(tài)群體的消費(fèi)需求變化較快，對(duì)新業(yè)態(tài)旅游產(chǎn)品的期望值較高，而安徽省的旅游產(chǎn)品業(yè)態(tài)升級(jí)較慢，與快速迭代的旅游需求之前存在不協(xié)調(diào)，集中體現(xiàn)在旅游文創(chuàng)產(chǎn)品開發(fā)、深度體驗(yàn)產(chǎn)品打造、研學(xué)互動(dòng)產(chǎn)品推廣、鄉(xiāng)村旅游品質(zhì)提升等方面。

（三）“旅游+”產(chǎn)業(yè)要素融合需要統(tǒng)籌。目前，以旅游部門為主體單打獨(dú)斗的發(fā)展方式已不能跟上產(chǎn)業(yè)要素融合升級(jí)的步伐，必須通過各地黨委、政府加強(qiáng)統(tǒng)籌，組織各相關(guān)部門參與融合發(fā)展、協(xié)同推進(jìn)。打破“門票經(jīng)濟(jì)”桎梏，參與旅游業(yè)傳統(tǒng)六要素（吃、住、行、游、購、娛）和新六要素（商、學(xué)、養(yǎng)、閑、情、奇）的聯(lián)動(dòng)發(fā)展。

（四）旅游管理體制機(jī)制需要?jiǎng)?chuàng)新。自機(jī)構(gòu)改革以來，安徽省各地普遍存在工作任務(wù)大幅增加、人員力量沒有增強(qiáng)的情況，快速變化的市場需求與低效運(yùn)轉(zhuǎn)的管理體制互不適應(yīng)，文化、旅游、文物、非遺等領(lǐng)域與城市發(fā)展建設(shè)間存在的矛盾日益凸顯。安徽省內(nèi)各地旅游企業(yè)的經(jīng)營機(jī)制，仍比較落后，新思維、新業(yè)務(wù)、新方式應(yīng)用不足，品牌化、規(guī)范化、標(biāo)準(zhǔn)化的管理格局尚未形成，缺少在全國有影響力和創(chuàng)新力的旅游龍頭企業(yè)。

四、關(guān)于安徽省全域旅游發(fā)展中的對(duì)策建議

（一）時(shí)不我待，謀劃疫情后旅游業(yè)破繭重生。一是要鼓勵(lì)旅游企業(yè)開展疫情期間適宜的旅游業(yè)務(wù)，結(jié)合在線產(chǎn)品預(yù)訂、門票年卡預(yù)售、文創(chuàng)商品開發(fā)、電子商務(wù)推廣等方向，組織旅游企業(yè)開展生產(chǎn)自救。二是要加強(qiáng)智力幫扶，指導(dǎo)旅游企業(yè)關(guān)注內(nèi)部培訓(xùn)和產(chǎn)品創(chuàng)新，由政府出資開展培訓(xùn)活動(dòng)，解決當(dāng)前存在的產(chǎn)品開發(fā)不足、體驗(yàn)創(chuàng)新不夠、服務(wù)品質(zhì)較低等問題。三是要消除心理影響重塑旅游目的地形象，針對(duì)爆發(fā)性出游需求做好充足的接待準(zhǔn)備，塑造安全、可靠、有價(jià)值的旅游目的地形象。

（二）加強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)，統(tǒng)籌抓好全域旅游示范區(qū)創(chuàng)建。要強(qiáng)化組織領(lǐng)導(dǎo)、統(tǒng)籌調(diào)度，圍繞國家《全域旅游示范區(qū)創(chuàng)建工作導(dǎo)則》和相關(guān)驗(yàn)收標(biāo)準(zhǔn)，夯實(shí)全空間布局、全鏈條完善、全產(chǎn)業(yè)帶動(dòng)、全行程服務(wù)、全行業(yè)監(jiān)管的安徽工作特色。結(jié)合市縣實(shí)際進(jìn)行全域旅游創(chuàng)建，建設(shè)一批實(shí)力強(qiáng)、人氣旺、環(huán)境美的文化旅游名縣。扎實(shí)開展“全域旅游四級(jí)聯(lián)建”工作，促進(jìn)鄉(xiāng)村旅游提檔升級(jí)。

（三）文旅融合，發(fā)揮安徽省文化、非遺資源優(yōu)勢。在“以文促旅，以旅彰文”的理念指導(dǎo)下編制高水平的《安徽省“十四五”文化和旅游融合發(fā)展規(guī)劃》。抓住大運(yùn)河國家文化公園建設(shè)、革命文物保護(hù)利用工程等工作契機(jī)，引導(dǎo)省內(nèi)徽文化及徽商文化、運(yùn)河文化、曲藝文化、奇石文化、紅色文化、老莊文化等創(chuàng)新利用、傳承發(fā)展。深度挖掘省內(nèi)各類旅游資源的文化內(nèi)涵，用文化滋養(yǎng)旅游，不斷提升產(chǎn)品品位。

（四）聚焦鄉(xiāng)村，推動(dòng)鄉(xiāng)村旅游扶貧邁向鄉(xiāng)村振興農(nóng)民增收。鄉(xiāng)村旅游市場需求旺盛、富民效果突出、發(fā)展?jié)摿薮?，是鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的重要組成部分，是新時(shí)代農(nóng)民增收的重要途徑。安徽省要持續(xù)推動(dòng)鄉(xiāng)村旅游提質(zhì)升級(jí)，逐步解決鄉(xiāng)村旅游產(chǎn)品單一、服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)不規(guī)范、綜合環(huán)境較差等問題。在鄉(xiāng)村振興國家戰(zhàn)略體系內(nèi)，配套完善鄉(xiāng)村旅游發(fā)展政策，鼓勵(lì)引導(dǎo)社會(huì)資本參與鄉(xiāng)村旅游，有效解決土地問題對(duì)鄉(xiāng)村旅游發(fā)展的制約，補(bǔ)齊道路交通、停車服務(wù)、廁所革命、垃圾清運(yùn)、污水治理等鄉(xiāng)村人居環(huán)境的短板。

（五）區(qū)域聯(lián)動(dòng)，全面提升市場環(huán)境治理和旅游形象推廣水平。關(guān)于市場環(huán)境綜合治理，要“疏堵結(jié)合”，加強(qiáng)人才培養(yǎng)、創(chuàng)意創(chuàng)新，解決服務(wù)跟不上、產(chǎn)品同質(zhì)化的問題；要按照“政府主導(dǎo)、分級(jí)負(fù)責(zé)、屬地管理”原則，加強(qiáng)聯(lián)合執(zhí)法、綜合治理；要把握國家政策導(dǎo)向，加強(qiáng)對(duì)旅游景區(qū)、星級(jí)飯店的行業(yè)管理，探索對(duì)鄉(xiāng)村旅游的綜合監(jiān)管。

關(guān)于旅游形象推廣，要堅(jiān)持辦好安徽國際文化旅游節(jié)，加強(qiáng)省市聯(lián)動(dòng)，組織宣傳推介、文藝展演、旅游惠民等系列活動(dòng)；要政企聯(lián)手，開展主題活動(dòng)，落實(shí)優(yōu)惠政策、制造消費(fèi)爆點(diǎn)，實(shí)現(xiàn)聚集性宣傳、導(dǎo)流型參觀；要做好“請(qǐng)進(jìn)來、走出去”，邀請(qǐng)好“買家”到安徽來體驗(yàn)新產(chǎn)品，主動(dòng)走出去為重點(diǎn)市場和重點(diǎn)人群提供政策補(bǔ)助。

總體來看，從“景區(qū)旅游”到“全域旅游”的發(fā)展變革，是安徽省迎接旅游消費(fèi)“全民化、全球化”挑戰(zhàn)的必走之路。只要堅(jiān)持抓重點(diǎn)、補(bǔ)短板、強(qiáng)弱項(xiàng)，發(fā)揮安徽資源稟賦優(yōu)勢，一定能打造在全國叫得響的“安徽文旅品牌”，實(shí)現(xiàn)全域旅游與文旅融合的雙勝利。