生態(tài)文明建設(shè)下的我國海島法律完善
——以法律體系和立法目標(biāo)為視角

(武漢大學(xué)法學(xué)院 湖北 武漢 430072)

一、問題的提出

海島連接著陸域和海洋，具備豐富的動植物資源和旅游資源。海島生態(tài)環(huán)境保護在維護國家海洋權(quán)益、保障國防安全、維護國家生態(tài)安全方面具有重要的地位和價值，有利于保障經(jīng)濟社會的可持續(xù)發(fā)展。隨著生態(tài)文明建設(shè)提出的新要求，海島在生態(tài)文明建設(shè)中的重要性不斷突顯。2015年4月25日中共中央國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于加快推進生態(tài)文明建設(shè)的意見》，強調(diào)在環(huán)境保護與發(fā)展中要把保護放在優(yōu)先位置，形成在發(fā)展中保護、在保護中發(fā)展的局面，把加強海洋資源科學(xué)開發(fā)和生態(tài)環(huán)境保護作為主要目標(biāo)。2015年9月21日，中共中央審議通過了《生態(tài)文明體制改革總體方案》，提出要樹立尊重自然、順應(yīng)自然、保護自然的理念，將發(fā)展和保護相統(tǒng)一，健全海洋資源開發(fā)保護制度，引導(dǎo)、控制和規(guī)范各類用海用島行為。近年來，國家不斷提升對海島管理和保護的重視程度，采取了一系列措施推進海島資源和生態(tài)保護工作，不斷加強海島生態(tài)整治修復(fù)力度。截至2017年底，我國已經(jīng)建成了194個涉及海島的自然保護區(qū)，中央、地方和企業(yè)分別累計投入海島生態(tài)修復(fù)資金52億元、36億元和3億元，用于支持海島生態(tài)整治修復(fù)項目198個，共修復(fù)海島島體面積約336公頃。根據(jù)2017年海島生態(tài)指數(shù)的測算，生態(tài)狀況優(yōu)、良、一般及略差的海島分別占45%、32.5%、15%和7.5%，優(yōu)良率達77.5%。

但是我國海島資源和環(huán)境狀況較往年并沒有明顯改善，存在嚴(yán)重的生態(tài)破壞且開發(fā)秩序混亂，淡水資源匱乏和基礎(chǔ)設(shè)施薄弱的問題仍未解決，海島及周邊海域海水水質(zhì)較差且呈現(xiàn)下降趨勢。根據(jù)《2017年海島統(tǒng)計調(diào)查公報》，2017年春季和秋季，我國海島所在海域水質(zhì)為一類水的分別占比約56.2%和40.5%，較2016年同期下降14.1%和26.0%；水質(zhì)為劣四類水的分別占比約25.2%和31.7%，較2016年同期增長15.4%和20.5%；所在海域富營養(yǎng)化率高達95.7%和86.3%。海島及周邊海域污染主要來源于入海污染物、海洋大氣污染物沉降、海洋垃圾、傾倒物和油氣污染以及突發(fā)性海洋污染事件。綜合來看，我國目前的海島生態(tài)環(huán)境狀況尚不符合海島生態(tài)文明建設(shè)的要求，制約著海島的可持續(xù)發(fā)展。海島生態(tài)環(huán)境質(zhì)量的提升有賴于相關(guān)法律制度的完善和落實，那么我國海島立法模式和制度的現(xiàn)狀如何？是否發(fā)揮了其應(yīng)有的作用？應(yīng)當(dāng)如何通過法律體系和制度的完善實現(xiàn)我國海島生態(tài)文明建設(shè)的目標(biāo)呢？

二、我國海島法律制度現(xiàn)狀和問題分析

(一)海島法律體系的現(xiàn)狀和問題

我國已經(jīng)初步建立了海洋海島開發(fā)和保護的法律規(guī)范體系，國家層級的有《中華人民共和國海洋環(huán)境保護法》(2017)、《中華人民共和國海島保護法》(2009)《中華人民共和國海域使用管理法》(2001)等法律，《防治船舶污染海洋環(huán)境管理條例》(2018)、《海洋傾廢管理條例》(2017)、《海洋自然保護區(qū)管理辦法》(1995)等行政法規(guī)，以及《海洋自然保護區(qū)管理辦法》(1995)、《全國海洋主體功能區(qū)規(guī)劃》(2015)和有關(guān)無居民海島開發(fā)利用、有償使用、名稱管理等問題的部門規(guī)章和規(guī)范性文件。我國長期以來對海島的重要性沒有足夠的認(rèn)識，此前有關(guān)海島的法律大多分散在關(guān)于海洋權(quán)益、海洋污染防治的規(guī)定之中?！逗Ｑ蟓h(huán)境保護法》制定于1982年，自1999年修訂后將海島納入調(diào)整范圍，以保護海洋生態(tài)系統(tǒng)為切入點加強海島保護，并明確規(guī)定了開發(fā)海島資源應(yīng)當(dāng)采取嚴(yán)格生態(tài)保護措施，避免造成生態(tài)環(huán)境破壞。2009年頒布的《海島保護法》填補了我國海島綜合立法的空白，將海島工作納入了法制化建設(shè)的軌道，在第二條規(guī)定了該法的調(diào)整范圍是從事中華人民共和國所屬海島的保護、開發(fā)利用及相關(guān)管理活動。該法確立了海島開發(fā)和保護的原則，確立了海洋主管部門和其它有關(guān)部門對海島及周邊海域生態(tài)保護工作的職責(zé)，建立了海島保護規(guī)劃制度、海島生態(tài)保護制度、無居民海島權(quán)屬及有償使用制度、海島監(jiān)督檢查等法律制度，為我國海島的開發(fā)利用、保護和管理提供了法律依據(jù)，對于粗放式開發(fā)、不平衡開發(fā)等海島開發(fā)問題起到了一定的規(guī)范作用。

地方性法規(guī)也是我國海島法律體系的重要組成部分，浙江省、廈門市、青島市等8個沿海省市都制定了有關(guān)海島的地方性法規(guī)，其中大部分是關(guān)于無居民海島保護利用和管理的規(guī)定。例如早在2004年制定的《寧波市無居民海島管理條例》，對于本行政區(qū)域內(nèi)海島的開發(fā)保護和管理作了更細(xì)致的規(guī)定，形成對國家立法的銜接和補充。此外，我國的海島立法均屬于普遍適用于全國范圍內(nèi)或者某行政區(qū)域內(nèi)海島的立法，尚無針對某一個或者某些特定島嶼制定的專門立法。

綜合來看，我國的海島法律體系已經(jīng)初步建立，形成了以《海島保護法》為主體，其它海洋海島法律法規(guī)為支撐，海島地方性法規(guī)為補充的法律框架體系。但是在法律體系上以分散立法為主，對島嶼的獨特性考慮不足，應(yīng)當(dāng)更加突出海島立法的專門性，通過更加具體的法律制度設(shè)計提升海島法律的針對性和可操作性。例如《海岸帶管理法》在美國的實施取得了良好的法律效果，我國也可借鑒這類立法制定海島海域管理的專門性法律。其次，海島法律之間的銜接存在不足?！逗u保護法》第二十一條規(guī)定國家安排海島保護專項資金，用于海島的保護、生態(tài)修復(fù)和科學(xué)研究活動，《海洋環(huán)境保護法》在2016年修正案中才開始提出國家實行海洋生態(tài)保護補償制度，對于海島和周邊海域生態(tài)保護補償制度實施的法律規(guī)定不協(xié)調(diào)，且《海島保護法》未構(gòu)建海島保護專項資金管理和使用的具體制度，法律之間的銜接不當(dāng)。

(二)我國的海島立法目標(biāo)

《海島保護法》第一條規(guī)定了我國海島立法目的是“保護海島及其周邊海域生態(tài)系統(tǒng)，合理開發(fā)利用海島自然資源，維護國家海洋權(quán)益，促進經(jīng)濟社會可持續(xù)發(fā)展”。海島面積狹窄、生態(tài)系統(tǒng)相對獨立且地質(zhì)結(jié)構(gòu)單一，具有生態(tài)脆弱性。海島的自然狀況和形態(tài)的改變會造成海域生態(tài)功能的轉(zhuǎn)變，導(dǎo)致海域的生產(chǎn)能力下降。因此海島及周邊海域生態(tài)系統(tǒng)的保護是首要的立法目的。其次，近年來對海島資源任意開發(fā)且不注重保護和恢復(fù)，造成了海島資源的破壞，因而該法將合理開發(fā)利用海島自然資源作為第二個立法目標(biāo)。第三，海島是國家領(lǐng)土中不可分割的部分，且海島的形態(tài)與領(lǐng)海基點的劃分密切相關(guān)，如果被破壞將會直接危害我國的國家主權(quán)和海洋權(quán)益。因而維護國家海洋權(quán)益也是海島保護法的一個重要目標(biāo)。出于海島開發(fā)和管理的現(xiàn)狀考慮，促進經(jīng)濟社會可持續(xù)發(fā)展也是海島保護法的目標(biāo)之一。地方立法中規(guī)定的立法目的概括來看也包含了合理開發(fā)和有序利用海島自然資源、保護生態(tài)環(huán)境、維護國家海洋權(quán)益和國防安全、促進生態(tài)文明建設(shè)和經(jīng)濟社會可持續(xù)發(fā)展這幾個方面的內(nèi)容。

我國《海島保護法》和其它海島立法的立法目標(biāo)并不違背海島生態(tài)文明建設(shè)的理念，但是都設(shè)置了多元化的立法目的，四個立法目的分別對應(yīng)的是生態(tài)利益、經(jīng)濟利益、國防安全利益和社會整體利益的維護，最終落腳點是通過海島保護法實現(xiàn)不同利益之間的平衡。保護海島及其周邊海域生態(tài)系統(tǒng)雖然在四個立法目的中居于首位，但仍然是基于生態(tài)利益考量，體現(xiàn)的是以利益為主導(dǎo)的人類中心主義倫理觀念。而且四項立法目標(biāo)并列的模式直接弱化了海島保護，使得海島保護法更多的是對海島的開發(fā)利用等行為的管理，名義上是海島保護法，實質(zhì)仍然屬于管理法。其次，《海島保護法》提出了對海島自然資源進行合理開發(fā)利用的立法目標(biāo)，并在第三條規(guī)定了海島開發(fā)利用要堅持的科學(xué)規(guī)劃、保護優(yōu)先、合理開發(fā)、永續(xù)利用的原則，并且規(guī)定將海島保護和合理開發(fā)利用納入國民經(jīng)濟和社會發(fā)展規(guī)劃，以及采取有效措施防止海島及其周邊海域生態(tài)系統(tǒng)遭受破壞。但是未對“合理開發(fā)利用”作出進一步解釋，對海島進行什么樣的開發(fā)利用才算合理，其中的度很難把握?；诤u具有的重要性和生態(tài)脆弱性考慮，任何無序和盲目開發(fā)的行為都有可能導(dǎo)致海島生態(tài)環(huán)境的急劇惡化，威脅海島及其周邊海域的生態(tài)系統(tǒng)。因而有必要在《海島保護法》中作詳細(xì)的解釋說明，并且通過其它海島立法針對海島自然資源合理開發(fā)利用問題作出補充規(guī)定。

三、海島保護法律制度的國外探索

(一)國外的海島法律體系

國外的海島保護法律體系大致可分為單行立法和分散立法兩種類型，單行立法即對海島進行專門立法。日本采取的就是單行立法的形式，如《孤島振興法》(1954)、《孤島振興法施行令》(1968)、《半島振興法》(1986)，法案中所指的島嶼包括本國的所有島嶼。此種立法體系內(nèi)容較為完整，法律規(guī)定適用于所有的調(diào)整對象，能夠確保法律適用的統(tǒng)一性和公正性。單行立法中還有調(diào)整某個或某些特定島嶼的立法，日本的《奄美群島振興開發(fā)特別措施法》即為此類。此種立法的法律制度最為具體，內(nèi)容廣泛而且便于根據(jù)實際需要隨時調(diào)整。但是立法成本較高且易于引起法律適用的不統(tǒng)一。分散立法即國家沒有制定海島專門立法，海島法律制度散見于其它相關(guān)的法律、法規(guī)之中。美國涉海的法律法規(guī)如《海岸帶管理法》(1972)、《外大陸架土地法修正案》(1978)等規(guī)定均可適用于海島。

一國的海島法律體系是單行立法還是分散立法，首先要考慮海島在國民經(jīng)濟中的重要性，海島在經(jīng)濟發(fā)展中占據(jù)重要地位的往往會制定專門立法。第二，如果本國存在具有特殊價值或者需要進行特殊保護的海島，則有必要針對某個或者某些特定海島制定單行立法。第三，如果一國有健全的自然資源保護與管理法律體系，就無需再針對海島制定單行法。

(二)國外的海島立法目標(biāo)

國外海島法律的立法目標(biāo)可以分為開發(fā)優(yōu)先的模式和保護優(yōu)先的模式。開發(fā)模式中有關(guān)海島的法律法規(guī)主要目的在于海島資源的開發(fā)利用和促進經(jīng)濟發(fā)展，海島生態(tài)環(huán)境保護則不屬于主要的立法目標(biāo)。而保護模式主要目標(biāo)在于海島生態(tài)環(huán)境和自然資源的保護，島嶼資源的開發(fā)利用和經(jīng)濟發(fā)展是第二順位的目標(biāo)。

島嶼地理位置偏遠、資源匱乏、經(jīng)濟落后、島民生活水平較差的，海島立法往往會優(yōu)先考慮經(jīng)濟因素，在立法目標(biāo)的選擇上偏向開發(fā)模式以便充分利用海島自然資源和提升居民生活水平。日本是典型的以海島開發(fā)利用為法律目標(biāo)的國家，無論是海島一般性立法和針對特定島嶼、島嶼特定功能的立法，主要目標(biāo)一是發(fā)展生產(chǎn)改善島嶼的基礎(chǔ)條件，推動國民經(jīng)濟發(fā)展，二是發(fā)展海島公共服務(wù)，改善島民的生活水平和福利，海島法律制度的具體內(nèi)容涵蓋了產(chǎn)業(yè)發(fā)展、安全、醫(yī)療、旅游、環(huán)保等方方面面的措施。而對于一些具有珍稀生物物種、具有特殊的生態(tài)價值和歷史文化價值、生態(tài)系統(tǒng)又較為脆弱的島嶼，往往會選擇將海島生態(tài)環(huán)境保護作為立法目標(biāo)。

四、完善我國海島法律制度的建議

推進海島生態(tài)文明建設(shè)有賴于生態(tài)文明法律規(guī)范體系和法規(guī)體系的建立，有賴于生態(tài)文明基本理念的落實，需要樹立尊重自然、順應(yīng)自然、保護自然的法律理念，樹立發(fā)展和保護相統(tǒng)一的理念。

在我國海島保護法律體系已經(jīng)初步建立的前提下，針對當(dāng)前存在的問題應(yīng)當(dāng)更加注重海島立法的專門性，對海島資源的開發(fā)利用應(yīng)當(dāng)考慮到海島特有的封閉性、脆弱性等基本屬性，更加充分認(rèn)識到海島獨特的資源經(jīng)濟價值、國防價值和生態(tài)價值。此外要處理好海島法律之間的銜接問題，形成對海島立法與其它涉海島法律法規(guī)之間的準(zhǔn)確定位，可以根據(jù)相關(guān)法律制度的需要制定《海島保護法》實施細(xì)則，以實現(xiàn)《海島保護法》和生態(tài)環(huán)境保護立法、海洋保護立法、其它海島保護立法之間的連接和過度。生態(tài)文明建設(shè)的落腳點在于人與自然的關(guān)系，注重統(tǒng)籌協(xié)調(diào)經(jīng)濟發(fā)展和生態(tài)環(huán)境保護之間的關(guān)系，這要求海島立法應(yīng)當(dāng)將保護海島生態(tài)環(huán)境，促進海島發(fā)展的可持續(xù)性作為其立法目的的核心要素。海島生態(tài)保護不僅是保護海島和周邊海域生態(tài)價值的需要，更對轉(zhuǎn)變經(jīng)濟發(fā)展方式、維護海島的經(jīng)濟價值具有激勵作用，我國海島立法目標(biāo)應(yīng)當(dāng)秉持保護優(yōu)先的理念，在立法目標(biāo)上更加突出海島生態(tài)環(huán)境保護的優(yōu)先地位。

其次，海島生態(tài)文明建設(shè)重心在于制度建設(shè)，需要從制度層面提出對當(dāng)前海島立法的完善建議。國務(wù)院辦公廳于2016年發(fā)布《關(guān)于健全生態(tài)保護補償機制的意見》提出要建立海洋特別保護區(qū)生態(tài)保護補償制度，但《海島保護法》只涉及海島保護專項資金和工程建設(shè)造成生態(tài)破壞的修復(fù)責(zé)任，應(yīng)當(dāng)在《海島保護法》中增加生態(tài)保護補償制度的規(guī)定。①制度的具體內(nèi)容可以參照其它環(huán)境資源法律的生態(tài)補償規(guī)定，重點明確海島生態(tài)補償標(biāo)準(zhǔn)、補償方式，落實生態(tài)保護補償資金的使用。②

此外，《海島保護法》第四章確立了海島監(jiān)督檢查制度，明確了海洋主管部門和有關(guān)政府部門的監(jiān)督檢查職責(zé)，但是未對各部門的實際工作作出詳細(xì)規(guī)定，容易導(dǎo)致多部門共同管理、執(zhí)法機構(gòu)和監(jiān)督機構(gòu)混同的問題。③海島監(jiān)督檢查體系應(yīng)當(dāng)包括海島監(jiān)督檢查主體、海島執(zhí)法監(jiān)督檢查權(quán)和海島監(jiān)督檢查方式等內(nèi)容，當(dāng)前的海島監(jiān)督檢查制度內(nèi)容不全面、不清晰，須通過海島保護法實施細(xì)則的形式建立集中統(tǒng)一的海島監(jiān)督管理制度。

結(jié)語

我國海島眾多，具有豐富的自然資源和獨特的價值，但是在海島的保護和管理方面存在諸多不足，造成了海島和周邊海域資源無序開發(fā)和污染的狀況。隨著我國經(jīng)濟迅速發(fā)展和生態(tài)文明建設(shè)進程的不斷推進，海島的重要性不斷凸顯，也對海島法律制度的完善提出了更高的要求，國家應(yīng)當(dāng)對海島及其周邊海域的生態(tài)環(huán)境、自然資源和國防安全等價值進行統(tǒng)籌考慮，制定更加完備和健全的法律制度，為海島生態(tài)文明建設(shè)提供法律保障。

【注釋】

① 參見劉貞文，段皎琳：《生態(tài)文明建設(shè)視角下《海島保護法》修法芻議》，載《海峽法學(xué)》，2019年第1期。

② 參見俞仙炯：《海島生態(tài)保護紅線制度建構(gòu)初探》，載《海洋湖沼通報》，2017年第6期。

③ 參見全永波：《海島資源開發(fā)利用法律問題研究》，北京，海洋出版社，2016年版，第146頁。