我國刑事法律援助制度的完善路徑分析

李昕怡

（天津工業(yè)大學(xué)法學(xué)院，天津300387）

刑事法律援助包含于法律援助的大范圍之中，是法律援助的下位概念，由于各個(gè)國家之間基本國情不同，大環(huán)境下造就的法律體系不同，形成的法律制度也存在差異，故刑事法律援助的概念也存在差異。通過對相關(guān)文獻(xiàn)的閱讀，筆者認(rèn)為刑事法律援助是指在刑事訴訟過程之中，針對經(jīng)濟(jì)困難或特殊刑事案件的當(dāng)事人，由國家采取措施，為其減免費(fèi)用提供法律幫助的一項(xiàng)法律救助制度。[1]

一、我國刑事法律援助制度存在不足的表現(xiàn)

（一）刑事法律援助制度立法層次較低

現(xiàn)行有效的刑事法律援助制度立法主要有2012年《刑事訴訟法》、2017年《律師法》、2003年《法律援助條例》、2013年《關(guān)于刑事訴訟法律援助工作的規(guī)定》以及以地方條例形式存在的關(guān)于刑事法律援助的相關(guān)規(guī)定。在這些立法之中，針對刑事法律援助制度的專門立法只有《法律援助條例》，從立法目的、體系、責(zé)任、申請、審查、范圍以及實(shí)施幾個(gè)方面對刑事法律援助進(jìn)行了相關(guān)規(guī)定，但是從法規(guī)的層級而言屬于行政法規(guī)，在法律的使用上，上位法優(yōu)于普通法。概言之，即使其屬于這些立法中較為完善的法律，但是在法律適用中并不具有優(yōu)先性，其立法層次低。居于其次的應(yīng)該屬于地方條例的相關(guān)規(guī)定，其特點(diǎn)仍然是立法層次太低。而在其他的立法之中僅僅就范圍、申請的具體情況，以及律師的責(zé)任義務(wù)進(jìn)行了規(guī)定。

（二）政府財(cái)政撥款制度下經(jīng)費(fèi)較短缺

國家財(cái)政撥款、社會(huì)捐贈(zèng)以及本行業(yè)的盈利是我國刑事法律援助經(jīng)費(fèi)的主要來源，[2]而在三者之中，處于支柱地位的是國家財(cái)政撥款，這是由2003年頒布的《法律援助條例》進(jìn)行確立的。在該條例中，對法律援助經(jīng)費(fèi)進(jìn)行了明確規(guī)定，即“法律援助經(jīng)費(fèi)應(yīng)當(dāng)以專門款項(xiàng)的方式進(jìn)行專項(xiàng)運(yùn)用，接受財(cái)政以及審計(jì)部門的雙重監(jiān)督?！北M管如此，但是隨著刑事法律援助制度的發(fā)展，刑事法律援助案件增多，對于經(jīng)費(fèi)的使用有了更高的要求。我國刑事法律援助經(jīng)費(fèi)問題主要體現(xiàn)在兩個(gè)方面：

第一，國家財(cái)政撥款不夠充足。在我國法律援助經(jīng)費(fèi)占財(cái)政收入的比例小，盡管我國近幾年法律援助經(jīng)費(fèi)增長很快，但與一些國家和地區(qū)相比，我國法律援助經(jīng)費(fèi)占全部財(cái)政收入的比例仍然有待提高。[3]雖然2012-2014年財(cái)政撥款增長率分別為10.1%、15.7%、4.7%，但是相對應(yīng)批準(zhǔn)的法律援助案件的增長比為21%、13.4%、6.8%，刑事法律援助案件增長比是17.6%、66.2%、7.6%，[4]即使國家財(cái)政撥款的經(jīng)費(fèi)增長幅度大，也滿足不了隨著刑事法律援助制度發(fā)展所增加的法律援助案件的需求。

第二，各地區(qū)之間財(cái)政撥款數(shù)據(jù)差額大。由于我國各地域與地域之間的經(jīng)濟(jì)發(fā)展情形不一樣，法律的發(fā)展水平不同，各地區(qū)之間針對法律援助的財(cái)政撥款數(shù)額也存在差異，具體體現(xiàn)在法律發(fā)展水平高的地區(qū)，用于法律援助經(jīng)費(fèi)的專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)撥款多于法律發(fā)展水平較低的地區(qū)，作為法律援助大范圍內(nèi)的刑事法律援助財(cái)政撥款額具有同等性質(zhì)，即地區(qū)與地區(qū)之間用于刑事法律援助的撥款經(jīng)費(fèi)存在差異。

（三）刑事法律援助制度體制不夠完善

我國刑事法律援助制度體制正式形成確定是在2003年《法律援助條例》的頒布，經(jīng)過這些年的持續(xù)發(fā)展，其體制仍存在有待完善之處，主要體現(xiàn)在如下幾個(gè)方面：

第一，體制規(guī)范標(biāo)準(zhǔn)不夠明確。在《法律援助條例》中，法律援助制度體制主要體現(xiàn)第3條、第4條以及第5條，在這其中規(guī)定了法律援助是政府的責(zé)任，明確了具有監(jiān)督管理職能的主體是國務(wù)院司法行政部門。在工作的開展中，以縣級為最低管轄級別，本行政區(qū)域的法律援助工作的監(jiān)督管理權(quán)能由縣級以上地方各級人民政府司法行政部門行使；最后確定了法律援助機(jī)構(gòu)的設(shè)立，包括設(shè)立主體以及設(shè)立條件，即由直轄市、設(shè)區(qū)的市或者縣級人民政府司法行政部門擔(dān)任設(shè)立主體，在本行政區(qū)域內(nèi)根據(jù)需要進(jìn)行設(shè)立。在相關(guān)條款中，盡管就推動(dòng)、管理、實(shí)施等方面進(jìn)行了規(guī)定，但是其規(guī)范標(biāo)準(zhǔn)并不明確，各地在履行“法律援助是政府責(zé)任”方面缺乏統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)與要求，特別是對于法律援助機(jī)構(gòu)的性質(zhì)、編制，經(jīng)費(fèi)保障等方面差異很大。[5]

第二，監(jiān)督管理制度不夠健全。根據(jù)規(guī)定，縣級以上地方各級人民政府司法行政部門對本行政區(qū)域的法律援助工作進(jìn)行監(jiān)督管理，但是由于各地的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、法律發(fā)展水平等差異，各地對刑事法律援助的規(guī)定不同，對法律援助工作的監(jiān)督管理也缺乏制度性的統(tǒng)一安排。

（四）刑事法律援助服務(wù)質(zhì)量有待提高

刑事法律援助服務(wù)提供的主體主要是法律援助機(jī)構(gòu)的工作人員，以及社會(huì)上律師事務(wù)所的律師，其中以社會(huì)律所的律師為主體。由于經(jīng)費(fèi)短缺及法援案件補(bǔ)助低等其他原因，提供法律援助服務(wù)律師參與法律援助案件的積極性不高，參加法律援助的大多是剛滿實(shí)習(xí)期的新手律師、辯護(hù)經(jīng)驗(yàn)較匱乏，辦理案件思路并不清晰，且很大的程度上是為了練手，借此機(jī)會(huì)對辦案流程進(jìn)行熟悉。即使有部分資深律師被指定接手辦理法律援助案件，在委托代理金額與援助補(bǔ)助的對比下，也大多選擇簡單對待，甚至敷衍了事，辦案責(zé)任心相比委托代理案件明顯較差。

二、完善我國刑事法律援助制度的途徑

（一）完善刑事法律援助制度立法

刑事法律援助工作的開展，離不開立法的支撐，只有立法足夠完善，法律援助工作者才能有法可依，規(guī)范依法辦事。完善刑事法律援助制度立法可以從兩個(gè)方面出發(fā)：一方面，借鑒國外刑事法律援助制度中關(guān)于獲得律師幫助權(quán)的相關(guān)經(jīng)驗(yàn)，結(jié)合中國國情將獲得律師幫助權(quán)確定為公民的基本權(quán)利。具體而言，就是從憲法這一根本大法出發(fā)，將獲援助權(quán)確定為公民的基本權(quán)利，奠定權(quán)利的來源基礎(chǔ)；另一方面，應(yīng)以法律的形式對刑事法律援助進(jìn)行專門立法，提高立法的位階，同時(shí)也對其實(shí)施程序進(jìn)行詳細(xì)具體規(guī)定，為地方立法提供上位法，在專門立法之中，不可忽略的是法律文件的關(guān)聯(lián)性，即將《法律援助條例》《刑事訴訟法》《律師法》《關(guān)于刑事訴訟法律援助工作的規(guī)定》等立法文件相關(guān)規(guī)定進(jìn)行整合。

（二）加強(qiáng)刑事法律援助經(jīng)費(fèi)保障

盡管2015年中共中央辦公廳第37號文件，明確了法律援助辦案經(jīng)費(fèi)的保障機(jī)制，并分別就中央財(cái)政、地方財(cái)政設(shè)立了專項(xiàng)資金，但是并未將刑事法律援助經(jīng)費(fèi)獨(dú)立。刑事法律援助作為法律援助中的重要部分，具有特殊性，為保證刑事法律援助工作能順利、有效進(jìn)行，應(yīng)當(dāng)建立既與當(dāng)前經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平相協(xié)調(diào)又與法律援助事業(yè)規(guī)模相適應(yīng)的動(dòng)態(tài)經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制。[6]就刑事法律援助經(jīng)費(fèi)的來源，基于刑事法律援助特殊的工作性質(zhì)——維護(hù)司法公正、保護(hù)司法人權(quán)的保障，應(yīng)明確其支出責(zé)任由國家財(cái)政進(jìn)行負(fù)擔(dān)，不因地方發(fā)展的差異性而區(qū)別對待。而對于刑事法律援助資金的管理問題，要切實(shí)做到?？顚Ｓ茫纬煞旨壒芾頇C(jī)制，也要加強(qiáng)監(jiān)督的力度。

（三）完善體制規(guī)范標(biāo)準(zhǔn)與監(jiān)督管理制度

我國刑事法律援助制度應(yīng)建立法律援助管理與實(shí)施并存的二元體制，在微觀上，則給予法律援助機(jī)構(gòu)一定的獨(dú)立性，靈活地進(jìn)行法律援助工作。具體而言，完善體制規(guī)范標(biāo)準(zhǔn)，首先要明確政府責(zé)任所在，就行政層級，對監(jiān)督管理、實(shí)施工作、經(jīng)費(fèi)保障進(jìn)行工作統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)化。其次應(yīng)將法律機(jī)構(gòu)的性質(zhì)進(jìn)行統(tǒng)一，基于行政性質(zhì)，可統(tǒng)一為行政性質(zhì)機(jī)構(gòu)或參照公務(wù)員管理的事業(yè)單位，關(guān)于編制問題也應(yīng)該有明確的規(guī)定。

基于2003年《法律援助條例》第4條規(guī)定，可以明確監(jiān)督屬于各級政府司法行政部門的職能，完善監(jiān)督管理制度可從這幾方面進(jìn)行：一方面保證專門監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)設(shè)置的全覆蓋，從機(jī)構(gòu)上保障監(jiān)督權(quán)能的實(shí)施；另一方面，根據(jù)各地區(qū)的獨(dú)特性，制定監(jiān)督工作實(shí)施規(guī)定，明確其職責(zé)、實(shí)施程序及責(zé)任。

（四）提高刑事法律援助服務(wù)質(zhì)量

提高法律援助服務(wù)質(zhì)量可以從這幾方面著手：第一，建立網(wǎng)上公共法律援助平臺(tái)，各個(gè)地區(qū)的分支法律援助機(jī)構(gòu)有本機(jī)構(gòu)的賬號密碼，對所辦法律援助案件進(jìn)行動(dòng)態(tài)監(jiān)控，質(zhì)量監(jiān)督。第二，完善法律援助值班制度，切實(shí)有效發(fā)揮看守所法律工作站職能作用，推進(jìn)法律援助工作站建設(shè)規(guī)范標(biāo)準(zhǔn)，細(xì)化律師職責(zé)范圍、監(jiān)督管理體制等。第三，舉辦法律援助律師專題培訓(xùn)班，集中于專業(yè)法律知識培訓(xùn)以及律師職業(yè)道德培訓(xùn)。第四，適當(dāng)增加法律援助案件補(bǔ)貼費(fèi)，一定程度減少法律援助案件與普通代理案件收入差距，以提高法律援助案件律師工作積極性。

三、結(jié)語

刑事法律援助制度改革與完善順應(yīng)了中國特色社會(huì)主義法治建設(shè)的發(fā)展潮流，是中國法律體系完善的一部分，有利于在刑事訴訟法中切實(shí)維護(hù)被告人、犯罪嫌疑人的權(quán)益。本文通過對于現(xiàn)存不足的分析，提出了些許建議，旨在為我國刑事法律援助制度理論研究提供些許參考，并能在實(shí)際發(fā)展中具有部分參考意義。