公安機關(guān)參與野生動物監(jiān)督檢查執(zhí)法的現(xiàn)狀、問題及建議

張 賽

（中國人民公安大學(xué)研究生院，北京100038）

一、公安機關(guān)參與野生動物監(jiān)督檢查執(zhí)法背景分析

（一）我國野生動物監(jiān)督檢查的必要性

1.野生動物保護是我國新時代生態(tài)文明建設(shè)的重要環(huán)節(jié)

野生動物是生態(tài)系統(tǒng)不可或缺的組成部分，野生動物同人類一樣，歷經(jīng)了自然選擇、環(huán)境適應(yīng)等演進階段，人類同野生動物產(chǎn)生了千絲萬縷的聯(lián)系。[1]野生動物在維護生物多樣性和自然生態(tài)鏈穩(wěn)定方面發(fā)揮著關(guān)鍵作用，新時代生態(tài)文明建設(shè)是內(nèi)容豐富、創(chuàng)新發(fā)展的有機整體。[2]對我國野生動物實施行政管理保護，是新時代生態(tài)文明建設(shè)的一個具體方面，事關(guān)中國特色社會主義生態(tài)環(huán)境治理的大局，對野生動物進行保護在維護國家生態(tài)安全方面具有不可替代的地位。

2.行政監(jiān)督檢查是打擊涉野生動物違法行為的有效行政手段

野生動物行政監(jiān)督檢查，是指享有野生動物監(jiān)督管理權(quán)的行政機關(guān)（含有公安機關(guān)）以及法定授權(quán)的組織為了實現(xiàn)行政管理職能，依據(jù)法定的檢查管理職權(quán)，對具有涉及野生動物的行為進行直接強制性督促檢查、了解事項的活動，用來監(jiān)管相對人是否遵守野生動物行政法規(guī)范以及保護野生動物方面的行政決定。[3]亂捕濫獵類、非法經(jīng)營利用類、非法運輸類、非法馴養(yǎng)繁殖類涉野生動物違法行為都可作為行政監(jiān)督檢查的對象。監(jiān)督檢查部門（包括公安機關(guān)）既可進行綜合檢查或?qū)ｎ}檢查，也可進行定期檢查或臨時檢查。特定性、法定程序性、職權(quán)性是行政監(jiān)督檢查的基本特點。方式的多樣性以及特點的固有性使行政監(jiān)督檢查已經(jīng)成為打擊涉野生動物違法行為的有效手段，野生動物監(jiān)督檢查能夠有效糾正涉野生動物違法行為，是實現(xiàn)行政部門執(zhí)法目標(biāo)不可或缺的有效環(huán)節(jié)。

（二）公安機關(guān)參與野生動物監(jiān)督檢查執(zhí)法的可行性

1.各地公安機關(guān)加入野生動物聯(lián)合監(jiān)督檢查隊伍

目前野生動物監(jiān)督檢查執(zhí)法隊伍呈現(xiàn)出聯(lián)合化的執(zhí)法特征。野生動物聯(lián)合監(jiān)督檢查，指行政機關(guān)之間或者其他監(jiān)督主體之間對涉野生動物行政事務(wù)進行綜合治理的執(zhí)法行為。為了打擊涉野生動物違法行為，各地公安機關(guān)積極開展同其他職能部門或者其他行政部門的聯(lián)合野生動物監(jiān)督檢查行動。以森林公安轉(zhuǎn)隸前為例，一類是森林公安機關(guān)同公安機關(guān)其他警察隊伍的聯(lián)合監(jiān)督檢查。比如呼倫貝爾市森林公安局對餐飲場所進行涉及野生動物菜品檢查前，同本市公安局食藥環(huán)偵支隊聯(lián)合成立監(jiān)督檢查隊伍。另一類是森林公安機關(guān)同公安機關(guān)以外的野生動物管理部門聯(lián)合開展執(zhí)法活動。[4]比如阿勒泰市公安局森林派出所為有效引導(dǎo)廣大群眾保護野生動物資源，和當(dāng)?shù)貒辛止芾砭?、市場監(jiān)督管理局開展野生動物聯(lián)合監(jiān)督檢查活動。

2.公安機關(guān)強制力切實保障檢查執(zhí)法力度

在進行野生動物行政監(jiān)督檢查過程中，公安機關(guān)更多的是在行使調(diào)控行政，根據(jù)德國學(xué)者施密特·阿斯曼的觀點，調(diào)控行政由中間決策者將法律規(guī)定具體化。在個別執(zhí)法案例中，公安機關(guān)在聯(lián)合監(jiān)督檢查活動中扮演“中間決策者”的角色，這與公安機關(guān)職權(quán)所具有的強制力具有很大關(guān)聯(lián)性。強制力使公安機關(guān)參與監(jiān)督檢查聯(lián)合執(zhí)法有明顯的優(yōu)勢，能夠為綜合執(zhí)法和聯(lián)合執(zhí)法活動提供強有力的執(zhí)法保障，與其他行政機關(guān)相互配合，從而加強野生動物監(jiān)督檢查的執(zhí)法力度，提升野生動物監(jiān)督檢查的執(zhí)法效率。不管是執(zhí)法理論層次還是實踐執(zhí)法現(xiàn)狀，公安機關(guān)在野生動物監(jiān)督檢查方面能夠起到保障執(zhí)法力度的作用。[5]借助法律賦予公安機關(guān)的治安乃至刑事職權(quán)，野生動物監(jiān)督檢查能夠在打擊涉野生動物違法行為方面發(fā)揮積極作用，從而形成野生動物行政檢查執(zhí)法合力，顯示出公安機關(guān)參與聯(lián)合執(zhí)法的優(yōu)勢。

3.環(huán)保警察制度在野生動物監(jiān)督檢查上的可構(gòu)建性

環(huán)保警察制度是指公安機關(guān)和環(huán)保警察運用法律賦予的執(zhí)法權(quán)對環(huán)境與資源保護領(lǐng)域違法行為進行管理的一系列法律制度的總稱。實踐中環(huán)保警察隊伍強化了公安機關(guān)生態(tài)安全保護的職能。[6]環(huán)保警察參與野生動物監(jiān)督檢查，證明了公安機關(guān)在野生動物行政監(jiān)督檢查方面所具有的重要地位。環(huán)保警察的生態(tài)化特點能夠把生態(tài)化理念向野生動物監(jiān)督執(zhí)法有效延伸，進一步加強公安機關(guān)在一系列監(jiān)督檢查活動中建設(shè)野生動物安全體系的信心。環(huán)保警察的專業(yè)化同樣會使野生動物監(jiān)督檢查工作具有警務(wù)化特點。環(huán)保警察是公安機關(guān)環(huán)境保護的專業(yè)警察，更側(cè)重于關(guān)注破壞環(huán)境方面的違法行為。[7]野生動物監(jiān)督檢查需要一支專業(yè)的隊伍，野生動物的鑒別、經(jīng)營利用野生動物的許可文件、行政刑事案件的區(qū)分都對野生動物監(jiān)督檢查執(zhí)法人員提出了專業(yè)化知識要求，環(huán)保警察隊伍因其環(huán)境保護的專有職能，對涉野生動物的法律和有關(guān)知識應(yīng)當(dāng)具有較為充分的掌握。

二、我國公安機關(guān)參與野生動物監(jiān)督檢查執(zhí)法存在的問題

（一）野生動物行政監(jiān)督檢查相關(guān)法律法規(guī)不夠細化

目前我國對于野生動物監(jiān)督檢查的法律規(guī)定仍不夠精準(zhǔn)，相關(guān)法律法規(guī)對于野生動物監(jiān)督檢查執(zhí)法主體的具體范圍、實施方式?jīng)]有進行細化規(guī)定，這就給執(zhí)法主體帶來很大的行政裁量權(quán)，由此出現(xiàn)執(zhí)法不規(guī)范、不統(tǒng)一的情況，同樣不利于公安機關(guān)在打擊涉野生動物違法行為過程中有效行使監(jiān)督檢查權(quán)。[8]在有關(guān)野生動物資源管理的法律法規(guī)中，關(guān)于野生動物監(jiān)督檢查程序的啟動和程序規(guī)定很少，即使出現(xiàn)啟動程序相關(guān)內(nèi)容，也并不詳細。社會的不斷發(fā)展使政府行政機關(guān)的管理事務(wù)不斷增多，意味著權(quán)力的不斷增大，行政程序是制約權(quán)力的關(guān)鍵。對于野生動物監(jiān)督檢查程序的啟動和具體實施，往往是由監(jiān)督檢查機關(guān)內(nèi)部來決定，如果沒有細化的法律法規(guī)對監(jiān)督檢查實施程序決定權(quán)進行限定，就有可能造成野生動物監(jiān)督檢查權(quán)力的濫用，部分相對人的相關(guān)活動也會遭受不合理的影響。

（二）公安機關(guān)野生動物監(jiān)督檢查執(zhí)法職能不清晰

我國野生動物的監(jiān)督檢查由林業(yè)、公安、環(huán)保等多個部門來負責(zé)，上述部門在監(jiān)督檢查職責(zé)劃分上會有重疊之處，原因是各部門在執(zhí)法過程中不可避免會以本部門的視角出發(fā)，監(jiān)督檢查執(zhí)法難以進行統(tǒng)一的領(lǐng)導(dǎo)和協(xié)調(diào)。執(zhí)法工作的分離可能很大程度上制約監(jiān)督檢查工作的開展，公安機關(guān)很大程度上通過參與野生動物監(jiān)督檢查聯(lián)合執(zhí)法的方式來對涉野生動物違法行為進行打擊，野生動物聯(lián)合監(jiān)督檢查執(zhí)法活動屬于行政聯(lián)合執(zhí)法范疇，是多個具有野生動物保護管理職能的行政機關(guān)集中起來，聯(lián)合監(jiān)督檢查與野生動物相關(guān)的場所、人員。但是，野生動物監(jiān)督檢查聯(lián)合執(zhí)法存在一些亟待解決的問題，如野生動物監(jiān)督檢查執(zhí)法主體數(shù)量眾多導(dǎo)致的執(zhí)法體系不統(tǒng)一等。如果不及時解決，很可能造成重復(fù)監(jiān)督檢查、監(jiān)督檢查擾民的問題，會加大野生動物行政監(jiān)管的難度。

（三）環(huán)保警察制度在野生動物檢查中未受到應(yīng)有關(guān)注

有些省市的公安部門仍然沒有深入思考環(huán)保警察執(zhí)法運行機制在保護野生動物資源方面的建設(shè)問題，不區(qū)分環(huán)保警察隊伍和森林公安在野生動物監(jiān)督檢查上起到的不同作用。實踐中，公安機關(guān)野生動物監(jiān)督檢查的主要執(zhí)法主體仍然為各地的森林公安部門，需要強調(diào)的是，環(huán)保警察在野生動物監(jiān)督檢查中的地位，有一部分是森林公安部門所不能替代的。國家明確賦予了森林公安部門“保護森林及野生動植物資源”的相關(guān)職能，森林公安的主要監(jiān)督檢查場所應(yīng)當(dāng)放在山區(qū)和林區(qū)，至于我們?nèi)粘Ｉ顖鏊热缯f經(jīng)營利用野生動物的市場、飯店，以及運輸野生動物的車輛，應(yīng)當(dāng)由公安機關(guān)的其他執(zhí)法隊伍開展相應(yīng)的野生動物監(jiān)督檢查活動，而鑒于環(huán)保警察隊伍所體現(xiàn)出來的專業(yè)性，是承擔(dān)此項監(jiān)督檢查的適格主體。

三、提高公安機關(guān)參與野生動物監(jiān)督檢查執(zhí)法水平的建議

（一）完善法律制度基礎(chǔ)上的規(guī)范檢查程序

立法機關(guān)應(yīng)制定明確的野生動物監(jiān)督檢查規(guī)范，使執(zhí)法民警清楚知悉監(jiān)督檢查的要求和限制，也使其意識到一旦不遵守行政監(jiān)督檢查法律規(guī)范，將承擔(dān)怎樣的法律責(zé)任。公安機關(guān)參考與野生動物監(jiān)督檢查具體法律制度的細化應(yīng)當(dāng)關(guān)注監(jiān)督檢查活動對行政相對人的約束力，在提高行政行為效率的同時增強執(zhí)法機關(guān)的公信力。我們需要借鑒他國和地區(qū)經(jīng)驗，進一步加強對野生動物監(jiān)督檢查程序有關(guān)法律規(guī)定的完善。完善的行政監(jiān)督檢查法律程序，是我國野生動物行政監(jiān)管法治建設(shè)的重要組成部分，需要對程序法律繼續(xù)完善，從而限制行政機關(guān)裁量權(quán)過大的情況出現(xiàn)。公安機關(guān)參與野生動物監(jiān)督檢查執(zhí)法程序，一般指公安機關(guān)在行使野生動物監(jiān)督檢查職權(quán)時應(yīng)當(dāng)遵循的方式、步驟和順序。公安機關(guān)同樣擁有對野生動物監(jiān)督檢查的職能，所以有必要通過程序規(guī)定對其執(zhí)法行為進行規(guī)制。目前公安機關(guān)整體上提高了對執(zhí)法規(guī)范化的重視程度，監(jiān)督檢查程序進一步規(guī)范化的同時，公安機關(guān)也應(yīng)當(dāng)注重野生動物監(jiān)督檢查執(zhí)法隊伍的規(guī)范化。

（二）增強公安機關(guān)在參與野生動物監(jiān)督檢查執(zhí)法中的保障作用

《廣東省野生動物管理條例》規(guī)定：“公安機關(guān)可負責(zé)野生動物保護管理相關(guān)行政執(zhí)法?！迸f法表述為“支持執(zhí)法”，由“支持執(zhí)法”到“負責(zé)執(zhí)法”的轉(zhuǎn)變，表現(xiàn)出廣東公安機關(guān)在野生動物保護管理執(zhí)法中的角色變遷。其中的“行政執(zhí)法”應(yīng)當(dāng)包含公安機關(guān)參與野生動物監(jiān)督檢查執(zhí)法行為，這讓公安機關(guān)的保障作用有所體現(xiàn)，一定程度上打開了公安機關(guān)在參與野生動物監(jiān)督檢查執(zhí)法工作中起關(guān)鍵作用的新局面。公安機關(guān)需要提高自身執(zhí)法水平，強化執(zhí)法民警野生動物保護的決心，在要求監(jiān)督成果的同時，也應(yīng)當(dāng)加強公安機關(guān)對野生動物執(zhí)法質(zhì)量水平的重視程度。要認識到公安機關(guān)參與野生動物監(jiān)督檢查是野生動物管理的一部分，建立健全野生動物綜合執(zhí)法機制，強化公安機關(guān)監(jiān)督檢查信息收集、政策制定和執(zhí)法能力，完善相關(guān)的野生動物監(jiān)督檢查信息共享平臺與野生動物監(jiān)督檢查聯(lián)合執(zhí)法機制，強化相應(yīng)的技術(shù)支撐，有效發(fā)揮公安機關(guān)在野生動物保護和管理方面的作用。

（三）推進野生動物監(jiān)督檢查執(zhí)法隊伍專業(yè)化

公安機關(guān)應(yīng)當(dāng)重視環(huán)保警察制度的建立和完善。首先，公安機關(guān)應(yīng)當(dāng)借鑒國外的有效經(jīng)驗和國內(nèi)的有效嘗試，研究當(dāng)前野生動物保護監(jiān)督檢查形勢，在全國公安系統(tǒng)自上而下成立“環(huán)保警察”，認真履行公安機關(guān)環(huán)境與資源保護的職責(zé)，協(xié)助配合其他野生動物主管部門的相關(guān)執(zhí)法，探索警察在野生動物監(jiān)督檢查上新的思路和做法。其次，針對目前的野生動物管理問題，公安機關(guān)應(yīng)當(dāng)在進行環(huán)保警察構(gòu)建的同時，應(yīng)當(dāng)明確環(huán)保警察在監(jiān)督檢查活動中的優(yōu)勢所在，發(fā)揮其在涉野生動物專項活動中的有效作用，在職責(zé)范圍內(nèi)，與野生動物保護部門加強配合，實現(xiàn)對野生動物的有效管理?，F(xiàn)有公安機關(guān)執(zhí)法人員要加強提高監(jiān)督檢查水平，一是要明確野生動物監(jiān)督檢查執(zhí)法隊伍應(yīng)具有的能力要求，除了具備一般行政檢查的基本素質(zhì)，還要適當(dāng)學(xué)習(xí)野生動物保護相關(guān)知識。二是要加強與林業(yè)、市場監(jiān)管等野生動物管理部門的溝通合作，避免讓野生動物監(jiān)督檢查管理往往停留在終端環(huán)節(jié)，爭取在源頭和運輸管理環(huán)節(jié)加大行政檢查啟動力度，提高監(jiān)督檢查專項活動的執(zhí)法效果。

四、結(jié)語

我國野生動物監(jiān)督檢查警察隊伍被賦予了新的專業(yè)化內(nèi)涵，不管是環(huán)保警察野生動物監(jiān)督檢查運行機制的可行性，還是提高當(dāng)前野生動物監(jiān)督檢查執(zhí)法警察隊伍執(zhí)法水平的緊迫性，都對檢查執(zhí)法人員所具有的專門性知識提出一定的要求，公安機關(guān)應(yīng)當(dāng)厘清自身的角色定位，為維護野生動物管理秩序保駕護航。