土地國有制的歷史尋蹤

王 露

(南京航空航天大學 江蘇 南京 211106)

人們通常用“溥天之下，莫非王土”來表明土地國有制的起源，雖然此觀念字面上蘊涵土地“王有”思想，但實際上表達的卻是天子主權(quán)問題，與所有權(quán)不甚相關(guān)。但不可爭議的一點在于最初的土地“王有”或國有觀念正是從國家主權(quán)對土地的管轄權(quán)力延伸而來的。按照社會發(fā)展形態(tài)的劃分方法，中國古代社會可以分為三個時期，即原始社會、奴隸社會和封建社會。下文通過簡單介紹歷朝代土地制度的情況以及國家對土地的管理規(guī)定，探尋中國古代土地制度的性質(zhì)、發(fā)展和變遷，以尋求古代土地制度的國有化發(fā)展演變規(guī)律。

一、原始社會時期的土地制度

從一百七十萬年前元謀人發(fā)現(xiàn)，到公元前21世紀夏王朝建立，是原始社會時期。

原始社會時期的土地是公有(氏族共有)的，到了原始社會末期，由于生產(chǎn)力的發(fā)展，出現(xiàn)了剩余產(chǎn)品和私有財產(chǎn)，但土地還是屬于氏族、家族成員共有的。因當時還沒有國家的概念，這是一種原始意義上的土地公有制。

二、奴隸社會時期的土地制度

從公元前21世紀夏王朝建立，歷經(jīng)殷商、西周、春秋為奴隸社會時期。

古代中國的土地所有制，在殷周時代是土地國有制。這是沿襲著原始公社的習慣而被固定下來的。自西周開始，國家對土地的所有一直是土地制度發(fā)展史的主題。①西周時期國家實行分封制，天子名義上雖是天下的共主，但實際上天子把土地分封給不同等級的貴族，井田制實質(zhì)上是建立在宗法制基礎(chǔ)上的貴族土地所有制，分封制建立的初衷即在于對國家幅員遼闊的土地進行有效的管理。就土地所有權(quán)的具體實現(xiàn)而言，王昉博士認為西周時期土地的“王有”表現(xiàn)在以下三個方面：一是以籍田的方式表示對全國土地的所有；二是天子自由地行使對土地的分配權(quán)，按照自己的意志將土地賞賜給臣下；三是不僅建立了一套官吏組織系統(tǒng)進行對土地的管理，同時對土地上的勞動力也實行嚴格管理②。雖然周天子名義上代表天下占有土地，但土地的使用和收益已經(jīng)歸諸侯、士大夫獨自掌握。在井田制中，天子名義上是所有公田和私田的所有權(quán)者，而貴族按照爵位高低是其封地內(nèi)公田私田的實質(zhì)所有權(quán)者，農(nóng)民則是私田的使用權(quán)和收益權(quán)者。由此可以看出，西周時期的土地制度已經(jīng)呈現(xiàn)出土地所有權(quán)和使用權(quán)分離的思想，但這并不影響國家對于土地所有權(quán)的控制和支配，以及該種制度下臣民對于土地歸屬的認同。

三、封建社會時期的土地制度

至公元前476年春秋時期結(jié)束，標志著奴隸社會解體，封建社會開始進入歷史舞臺。

隨著鐵器和牛耕的使用，社會生產(chǎn)力和生產(chǎn)關(guān)系發(fā)生變化，以家庭為單位耕織相結(jié)合的個體小農(nóng)開始出現(xiàn)，公田逐步被大家荒廢的現(xiàn)象越來越嚴重。與此同時，周天子式微，諸侯們也都不再向周天子繳納貢賦，井田制至春秋時期已逐漸瓦解。商鞅變法時廢止了井田制，轉(zhuǎn)而推行授田制，這是一次大的變革。只要不斷積累軍功，就可以不斷獲得國家的授田，而且土地之間可以流轉(zhuǎn)，所以個人可以通過土地流轉(zhuǎn)積累自己的財富。睡虎地秦簡發(fā)現(xiàn)之后，其上明確關(guān)于“授田”的規(guī)定記載，引起諸多學者對戰(zhàn)國時期的土地制度性質(zhì)的新一輪討論。許多學者據(jù)此認為，授田制的性質(zhì)是土地國有，也有學者仍主張是土地私有，但都存在證據(jù)不足的問題。從睡虎地秦簡和相關(guān)秦簡來看，授田制是戰(zhàn)國、秦代的一種基本土地制，并隨著秦的疆域擴大和最終統(tǒng)一，被推廣到更多地區(qū)。③授田制曾廣泛實施，是秦和戰(zhàn)國時期無所爭議的基本土地制度。至于授田制的性質(zhì)，目前還不能給出明確肯定的答案。晉文教授經(jīng)過總結(jié)研究數(shù)位學者觀點，并對睡虎地秦簡中的授田制進行細致研究后認為，總體來看，授田制應是“土地國有制向私有制轉(zhuǎn)化的一種形式”。

授田制歷經(jīng)秦漢、三國、兩晉、南北朝，在北魏時期最終瓦解，均田制應運而生。授田制實行太久之后，使有限的土地使用權(quán)，被貴族們變成了可以世襲的土地私有權(quán)，而且獲得了免稅特權(quán)，長期以往，全國的土地絕大多數(shù)到了貴族手中，導致中國數(shù)百年的分裂和戰(zhàn)爭，國庫空虛，地方割據(jù)勢力并起。正是在長期戰(zhàn)爭和混亂造成了大量無主土地出現(xiàn)的背景下，使得新的土地調(diào)整成為可能。通過這種調(diào)整，穩(wěn)定了大量的自耕農(nóng)，為國家提供穩(wěn)定的稅源，同時對于現(xiàn)有的貴族地主的利益承認并予以限制，這就是均田制的實質(zhì)。所以均田制的實行是有利于中央集權(quán)和君主制的，因而必然遭到貴族地主的反對。北魏雖開創(chuàng)了均田制，但是其對于均田制的改革并不徹底，只是暫時緩和了社會階層的矛盾，所以最終導致其分裂并滅亡。到了隋唐時期，均田制才得到真正貫徹。唐朝時期，通過《唐令》對均田制進行完善，國家無法把所有土地都均田，要在保證貴族土地前提下實行均田制，在貴族和平民之間尋求利益平衡。此時土地制度的大前提仍然是土地國有，只是統(tǒng)治者的政策向貴族傾斜明顯，給予貴族一定的特權(quán)，但并不能否認土地國有的存在。

由于均田制無法阻止土地隱占和土地集中，導致總體國稅減少，到唐中期以后均田制度已經(jīng)無法實行下去了，又因安史之亂造成賦稅混亂不堪，于是出現(xiàn)了名為“兩稅法”的改革。兩稅法把以前的各種正稅、雜稅、徭役等合并起來，分攤到田畝上，按財產(chǎn)和土地多少分夏、秋兩次征稅，即征稅多少不再以人丁為主，而以財產(chǎn)和土地多寡征稅。因此田多征稅也就多，由于很多農(nóng)民沒有土地，只是租種土地，因而不用繳納地稅。所以這次稅制改革形式上是有利于解放農(nóng)民的，實施兩稅法之后國家不再對土地兼并進行限制，不再過多地干涉土地買賣，土地買賣由非法變成合法，從此之后，土地兼并日益嚴重。兩稅法的實質(zhì)是要對資產(chǎn)征稅，將貴族和平民一視同仁地進行課稅，這是貴族地主們所不能接受的，實際上，一直到清朝滅亡，兩稅法的精神也未能完全實現(xiàn)。

兩宋時期對土地采取“不抑兼并”的政策，導致國家掌握的國有土地在豪強、官僚地主的兼并之下日漸衰微，為兩宋積貧積弱的國運埋下隱患。宋以后的政府不再過多地限制土地的自由買賣，官田逐步減少，民田(主要是地主所占的田地)數(shù)目逐漸增加，土地多集中于特權(quán)地主手中，例如元代通過無限制的賜田，把土地集中于貴族、勛臣、后妃等手中。“明代雖然革除元代賜田、獻田惡習，但又規(guī)定墾荒可為己業(yè)且無田數(shù)限制，于是便于公侯、大官、地主無限地擴張土地；官田可以買賣，任意擴張土地又為法律承認，所以明代立法本身就留下了土地不均和土地兼并的漏洞?！雹苡纱丝梢钥闯?，土地私有化的趨勢在宋以后是空前強化的，國家對于土地制度的管理控制能力與該時期土地私有化程度成反比。由于這一時期國家的中央集權(quán)較弱，對土地兼并不加抑制，導致國家對于國有土地的控制處于弱勢地位。

以上就是明清以前土地“國有制”的實際情況，可以想象，國家對全國的土地行使的“所有權(quán)”只能是形式上的所有權(quán)，對每家每戶實際占有的土地根本無法知曉，直到明朝張居正實行“一條鞭法”，清朝實行“攤丁入畝”，才真正按土地多少征稅。

綜上所述，從我國古代社會土地制度的演變過程來看，主要有以下幾大特點及規(guī)律：

一是土地制度與與當時社會的經(jīng)濟發(fā)展程度相適應。原始社會的生產(chǎn)資料普遍共有，人們靠打獵和采摘野果維持生計，生產(chǎn)力低下，生產(chǎn)工具以石器為主，只能靠群體共同生產(chǎn)生活。人們共同勞作共享收成，也沒有占有土地的私欲，土地作為一種重要的生產(chǎn)資料，為氏族公社共有。隨著生產(chǎn)力的發(fā)展，人們的私有思想不斷發(fā)展，族長、家長把很多原屬于氏族、家族公有的財產(chǎn)變?yōu)樗接?，并且產(chǎn)生了把財產(chǎn)和地位永遠保留在自己直系子孫手里的意圖，這樣在繼承制度上形成了長子繼承制，最后確立了嫡長子繼承制。族長地位由選舉產(chǎn)生轉(zhuǎn)為兄弟繼承、父子繼承、嫡長子繼承的過程，和原始公社制度的崩潰，私有制的確立，國家和國王的出現(xiàn)的過程是同時發(fā)生的。⑤王以奴隸主貴族政治上總代表的身份占有了全國的土地，周代是實行嫡長子繼承制的，周王占有全國土地，社會階層分化之后，就形成了貴族階層和公社農(nóng)民，并且貴族階層的財產(chǎn)開始出現(xiàn)世襲制，他們在經(jīng)濟上占有著生產(chǎn)資料，政治上也開始行使專制統(tǒng)治，出現(xiàn)了社會的統(tǒng)治與被統(tǒng)治，中國社會由民主社會逐漸過渡到階級社會，建立了奴隸制國家，國王是這個國家奴隸主階級的代表。在夏、商、西周的奴隸社會中，國王是土地的最高所有者，但也并不是由國王一人獨占，商周時期的土地是在等級王權(quán)制度上的奴隸主階級占有，雖然從所有權(quán)的權(quán)能分割來看，奴隸社會的土地所有權(quán)關(guān)系表現(xiàn)出了等級制下的、多層次的復雜關(guān)系，但從總體上來看是土地王有和各奴隸主占有的兩權(quán)分離及奴隸主占有和村社農(nóng)民使用的兩權(quán)分離。奴隸社會末期井田制瓦解，中國社會開始向封建社會過渡。春秋戰(zhàn)國時期是大變革時期，新興的地主階級通過革命(武裝奪取政權(quán))和變革(變法)兩種方式奪取了國家政權(quán)，在政治上取代了奴隸主的統(tǒng)治地位。封建地主階級奪取政權(quán)后，為了發(fā)展封建社會生產(chǎn)力，進行了一系列的改革。戰(zhàn)國時期，中國建立了封建土地國家所有制，戰(zhàn)國后期開始出現(xiàn)了封建土地私有制。土地制度的變化反映了不同社會階段、不同朝代所依賴的經(jīng)濟基礎(chǔ)不同，人們的經(jīng)濟思想差異，不同歷史背景下，國家對于土地制度的安排歸根究底是為了稅收和財政服務的。

二是在一國建立之初，通常實行緩和的土地管理制度安排?；谛蒺B(yǎng)生息的考慮，百姓經(jīng)歷戰(zhàn)亂之苦渴望穩(wěn)定生活，也為了新興政權(quán)的穩(wěn)固和國家財政的恢復，建國之初，統(tǒng)治者多采取緩和的制度安排，例如國家將大量無主的土地分發(fā)給無地農(nóng)民，不在其土地上多加控制。體現(xiàn)農(nóng)民可以在土地國有制下自主作出對土地的耕作安排，向國家繳納一定的稅賦即可。“從春秋到戰(zhàn)國，履畝而稅已成為一種普遍的稅收制度。這表明當時各國的君主，對土地的控制權(quán)空前強化了?！雹藿y(tǒng)治者對土地任意地增加稅收，是土地國有制的一大有力證明。

三是土地私有制與國有制并不矛盾，二者有并存的空間。中唐均田制崩潰以后，地主土地私有制進一步發(fā)展，國家的土地權(quán)力或隱或現(xiàn)，官田民田并立、公權(quán)私權(quán)疊壓的土地關(guān)系格局依然延續(xù)下來。在人們財產(chǎn)私有的意識逐漸形成并不斷發(fā)展的時候，對于土地占有的欲望也隨之強烈，而私人對土地的占有自戰(zhàn)國授田制時肇始，在貴族手中歷經(jīng)朝代積累，雖不足以與國家控制的土地相抗衡，但是國家為了政權(quán)的穩(wěn)定出于交好貴族的考慮，形成了對于部分土地私有的默許，存在一定的并存空間。

四是土地制度變化規(guī)律總的趨勢仍受政治力量的支配。無論處于何種社會時期，國有制土地的制度受統(tǒng)治者意志及政治力量的支配因素顯著，土地國有制情況下，隨著私有制的發(fā)展會經(jīng)常出現(xiàn)土地兼并和集中，它主要不是由于經(jīng)濟原因造成的，而是由于特權(quán)、權(quán)勢等政治原因造成的，例如元代通過無限制的賜田，把土地集中于貴族、勛臣、后妃等手中。所以土地的兼并和集中是古代土地國有制的必然產(chǎn)物，私人所有權(quán)的擴張和增長不是無限度的，必須在國家所有權(quán)所允許的范圍之內(nèi)。在這一意義下，部分土地私有是由政治原因和勢力造成的，則君主勢必將土地國有的最終權(quán)力掌握在手，土地國有制仍是占據(jù)主導地位的土地制度。

四、結(jié)語

從中國古代的歷史來看，盡管國家對于土地所有權(quán)的控制力呈現(xiàn)時強時弱的變化趨勢，但即便處于弱化時期也不代表著國家所有權(quán)不存在，土地的最終處分權(quán)依然歸屬國家，國家始終處于土地權(quán)利分配的主導地位。探尋古代土地國有制的蹤跡，從學者卓著中汲取土地國有制的偉大論述，為我國實行土地國有制提供了強大的史料和理論支撐，更重要的是，新中國之后的土地改革，當今的土地制度，對于我國經(jīng)濟發(fā)展以及綜合國力增強的促進作用，表明我國的土地制度是適合我國國情的，處理好土地所有權(quán)和使用權(quán)的二元制關(guān)系，明確產(chǎn)權(quán)，讓我國的土地制度煥發(fā)活力，穩(wěn)定的土地制度是社會主義現(xiàn)代化建設的重要一環(huán)。

【注釋】

①王琦，《中國土地所有制演進的邏輯及其當代啟示》，《上海財經(jīng)大學學報》2010年10月第4期.

②王昉，《中國古代農(nóng)村土地所有權(quán)和使用權(quán)關(guān)系：制度思想演進的歷史考察》，復旦大學出版社，2005年12月第一版.

③晉文，《睡虎地秦簡與授田制研究的若干問題》，《歷史研究》，2018年第1期.

④梁方仲，中國經(jīng)濟史講稿[M].北京：中華書局，2008:173-174.

⑤錢宗范，《論西周春秋時代的土地所有制——兼評關(guān)于我國古代土地私有制產(chǎn)生和發(fā)展的一些論點》，《廣西師范大學學報(哲學社會科學版)》，1989年第3期.

⑥程念祺，《試論中國古代土地制度的公有、私有與國有問題》，《史林》1997年第3期.