陜西省產(chǎn)業(yè)扶貧的績(jī)效審計(jì)問題探究
——以龍頭企業(yè)帶動(dòng)模式為例

□楊柳青

（西北政法大學(xué) 陜西 西安 710063）

1 陜西龍頭企業(yè)運(yùn)行模式情況

2015年陜西省推行了“政府+供銷社+龍頭企業(yè)+合作社+貧困戶”的產(chǎn)業(yè)扶貧工作模式（簡(jiǎn)稱陜西龍頭企業(yè)模式）。陜西龍頭企業(yè)模式中主要有陜西省人民政府、陜西供銷集團(tuán)、選定的龍頭企業(yè)、貧困戶4個(gè)主體，基于利益一體化，通過簽訂《陜西省現(xiàn)代農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)精準(zhǔn)扶貧投資協(xié)議書》鞏固參與方的權(quán)利、責(zé)任與義務(wù)，形成利益共同體，有組織地開展扶貧工作。陜西省扶貧辦確定了20個(gè)產(chǎn)業(yè)精準(zhǔn)扶貧試點(diǎn)縣（區(qū)），將財(cái)政扶貧資金切塊分配，試點(diǎn)縣（區(qū)）政府依據(jù)《產(chǎn)業(yè)精準(zhǔn)扶貧試點(diǎn)企業(yè)、專業(yè)合作社或聯(lián)合社推薦標(biāo)準(zhǔn)》推薦試點(diǎn)企業(yè)、專業(yè)合作社或聯(lián)合社。經(jīng)陜西供銷集團(tuán)考察確定后，由各縣（區(qū)）政府與省供銷集團(tuán)簽訂協(xié)議全權(quán)委托出資人權(quán)利，通過增資擴(kuò)股或股權(quán)收購(gòu)形式投資入股試點(diǎn)企業(yè)、專業(yè)合作社或聯(lián)合社。約定年收益率不低于10%，其中5%作為產(chǎn)業(yè)精準(zhǔn)扶貧周轉(zhuǎn)金用于貧困戶分紅，2%的收益作為網(wǎng)絡(luò)體系建設(shè)資金，2%的收益作為產(chǎn)業(yè)精準(zhǔn)扶貧風(fēng)險(xiǎn)金，1%的收益作為品牌宣傳推廣資金上繳省供銷集團(tuán)統(tǒng)一管理。

2 產(chǎn)業(yè)扶貧績(jī)效審計(jì)現(xiàn)存問題

2.1 供銷系統(tǒng)方面存在的問題

2.1.1 龍頭企業(yè)選定存在問題

龍頭企業(yè)注冊(cè)時(shí)間短，其中有15家企業(yè)注冊(cè)時(shí)間未達(dá)到2年以上，違反了相關(guān)規(guī)定。政府與龍頭企業(yè)在簽訂協(xié)議前未進(jìn)行審計(jì)和評(píng)估，未對(duì)各股東進(jìn)行驗(yàn)資且未出具相應(yīng)的驗(yàn)資報(bào)告，造成股權(quán)不明晰、收益不匹配、權(quán)利義務(wù)不明確。

2.1.2 供銷系統(tǒng)日常監(jiān)管存在的問題

供銷系統(tǒng)對(duì)試點(diǎn)企業(yè)的日常監(jiān)管不嚴(yán)，試點(diǎn)企業(yè)法人治理結(jié)構(gòu)不完善。陜西供銷集團(tuán)未及時(shí)明確38戶試點(diǎn)企業(yè)董事會(huì)成員分工，沒有出臺(tái)相關(guān)議事規(guī)則，出資人職責(zé)履行不到位，對(duì)試點(diǎn)企業(yè)的日常監(jiān)管缺失。

2.2 企業(yè)方面存在的問題

2.2.1 企業(yè)資金管理不規(guī)范

產(chǎn)業(yè)扶貧資金管理使用不規(guī)范，出借產(chǎn)業(yè)扶貧資金存在收取高額利息、手續(xù)不全等問題；投資協(xié)議簽訂不規(guī)范，存在一定風(fēng)險(xiǎn)；違規(guī)購(gòu)買理財(cái)產(chǎn)品；違規(guī)擔(dān)保；企業(yè)用產(chǎn)業(yè)扶貧資金歸還企業(yè)借款或分紅[1]。

2.2.2 技術(shù)人才缺乏

缺乏職業(yè)農(nóng)民和農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)、銷售、電子商務(wù)、市場(chǎng)推廣專業(yè)人才。在產(chǎn)業(yè)扶貧專家配備方面，既有質(zhì)量上的缺陷，也有數(shù)量上的不足。因地理、氣候和當(dāng)?shù)匚幕牟町?，每個(gè)貧困縣的產(chǎn)業(yè)發(fā)展情況不同，許多技術(shù)人員的研究方向與當(dāng)?shù)厮璨环?，造成人才浪費(fèi)[2]。

2.2.3 產(chǎn)業(yè)扶貧不精準(zhǔn)

企業(yè)專業(yè)化、精細(xì)化、建設(shè)水平不高。一些地方具有區(qū)域特色的農(nóng)產(chǎn)品多，但由于受多種原因限制，一些農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)有特色、無品牌，有數(shù)量、無規(guī)模。雖然整體種植面積大，但是集中連片的很少，農(nóng)戶大多分散種植和養(yǎng)殖，很難形成產(chǎn)業(yè)規(guī)模，規(guī)模效益不明顯。

2.2.4 產(chǎn)業(yè)規(guī)模較小，輻射帶動(dòng)能力弱

一些地方成立了多種類型的農(nóng)民專業(yè)合作社，但大部分都是為了個(gè)人的利益而成立的空殼公司，無辦公場(chǎng)所、無實(shí)際經(jīng)營(yíng)、無企業(yè)目標(biāo)，帶動(dòng)作用更無從說起。處于運(yùn)營(yíng)狀態(tài)的部分加工合作社或企業(yè)由于流動(dòng)資金存在問題，導(dǎo)致企業(yè)和基地的關(guān)系只停留在買賣層面，沒有形成利益共同體，產(chǎn)品附加值不高，缺少品牌產(chǎn)品。

2.3 貧困戶方面存在的問題

2.3.1 貧困戶內(nèi)生動(dòng)力不足，最主要的原因來自于自身

部分貧困戶不想脫貧或者有心無力，家庭生活沒有目標(biāo)規(guī)劃，缺乏長(zhǎng)遠(yuǎn)打算，見識(shí)有限，不愿意外出就業(yè)打工，習(xí)慣了“貧困”，存在嚴(yán)重的“等要靠”思想。

2.3.2 對(duì)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)的理解能力較弱

多數(shù)貧困人口的生產(chǎn)條件較差，年輕勞動(dòng)力外出就業(yè)或上學(xué)，留守老人成為主力，既無技術(shù)也無體力。

2.3.3 預(yù)防返貧的機(jī)制有待完善

農(nóng)村低保、危病救助、災(zāi)害幫扶、養(yǎng)老服務(wù)等社會(huì)保障標(biāo)準(zhǔn)不高，農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)較為落后。遇到冰雹、水災(zāi)、旱澇等自然災(zāi)害時(shí)，會(huì)對(duì)產(chǎn)業(yè)扶貧造成沖擊，極易出現(xiàn)返貧現(xiàn)象。

3 審計(jì)視角下提升產(chǎn)業(yè)扶貧績(jī)效的建議

從審計(jì)視角看，產(chǎn)業(yè)扶貧的推進(jìn)取得了一定成效，但仍存在供銷系統(tǒng)、縣（區(qū)）鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）村、企業(yè)、資金管理不規(guī)范，相關(guān)管理制度欠缺，貧困戶綜合素質(zhì)較為薄弱，實(shí)施主體的績(jī)效管理機(jī)制不明確，扶貧產(chǎn)業(yè)的精準(zhǔn)化、專業(yè)化程度較低等問題。需要進(jìn)一步引導(dǎo)，切實(shí)提高產(chǎn)業(yè)扶貧實(shí)效。

3.1 產(chǎn)業(yè)扶貧應(yīng)擴(kuò)大審計(jì)范圍

通過走訪發(fā)現(xiàn)，審計(jì)人員只對(duì)扶貧產(chǎn)業(yè)資金鏈的上級(jí)（區(qū)縣、省供銷社）進(jìn)行審計(jì)并提出建議。但在扶貧項(xiàng)目中，試點(diǎn)企業(yè)專項(xiàng)扶貧資金內(nèi)部管理以及農(nóng)戶薪資發(fā)放是否遵循規(guī)定也是重要一環(huán)，應(yīng)列入審計(jì)事項(xiàng)中并進(jìn)行事后追蹤，明確發(fā)放的扶貧資金真正用作產(chǎn)業(yè)扶持還是挪為他用[3]。

3.2 產(chǎn)業(yè)扶貧意識(shí)有待加強(qiáng)

3.2.1 加強(qiáng)貧困戶綜合素質(zhì)教育，注重思想扶貧

將產(chǎn)業(yè)扶貧和扶志、扶智相結(jié)合，在脫貧過程中轉(zhuǎn)變貧困戶的思想觀念，破除陳舊傳統(tǒng)，增強(qiáng)發(fā)展動(dòng)力。加強(qiáng)道德教育和誠(chéng)信建設(shè)，完善相關(guān)制度，推進(jìn)誠(chéng)信體系建設(shè)。通過思想扶貧，使農(nóng)戶樹立自強(qiáng)意識(shí)，充分激發(fā)其內(nèi)生動(dòng)力。

3.2.2 加強(qiáng)貧困戶技術(shù)指導(dǎo)，增強(qiáng)脫貧能力

農(nóng)業(yè)、科技等部門組織科研技術(shù)部門人員定期進(jìn)駐村集體，提供包戶上門服務(wù)。通過全程一對(duì)一跟蹤指導(dǎo)，大力推廣蔬菜標(biāo)準(zhǔn)化生產(chǎn)、農(nóng)業(yè)氣象災(zāi)害防御、病蟲害防控、農(nóng)產(chǎn)品節(jié)本增效等適用技術(shù)，及時(shí)解決產(chǎn)業(yè)開發(fā)中的技術(shù)難題。要著重宣傳勤勞致富的經(jīng)典案例，大力推動(dòng)社會(huì)力量參與扶貧事業(yè)，激發(fā)貧困地區(qū)內(nèi)生動(dòng)力，提高貧困人口的脫貧志向，推動(dòng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展，實(shí)現(xiàn)增收致富。

3.3 完善產(chǎn)業(yè)扶貧相關(guān)制度

3.3.1 完善龍頭企業(yè)的認(rèn)定和管理制度

對(duì)龍頭企業(yè)認(rèn)定前期的論證和審核工作進(jìn)行完善，依照《陜西省產(chǎn)業(yè)扶貧管理辦法》選擇企業(yè)。對(duì)準(zhǔn)入企業(yè)的資質(zhì)和財(cái)務(wù)狀況進(jìn)行細(xì)化，對(duì)企業(yè)的扶貧帶動(dòng)作用以及運(yùn)營(yíng)發(fā)展?fàn)顩r進(jìn)行動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)。盡可能減少扶貧資金投入風(fēng)險(xiǎn)，繼而為扶貧資金的安全、完整以及效益提供有效保障，使龍頭企業(yè)能夠真正帶動(dòng)貧困戶脫貧。

3.3.2 強(qiáng)化龍頭企業(yè)的監(jiān)督機(jī)制和責(zé)任追究制度

加強(qiáng)對(duì)龍頭企業(yè)的產(chǎn)業(yè)認(rèn)定以及扶貧資金的監(jiān)管力度，采取有效措施，防范龍頭企業(yè)在申報(bào)和認(rèn)定等過程中舞弊和以權(quán)謀私，嚴(yán)肅查處違紀(jì)違規(guī)行為，實(shí)現(xiàn)責(zé)任到人。

3.4 明確產(chǎn)業(yè)扶貧項(xiàng)目績(jī)效管理

落實(shí)扶貧項(xiàng)目資金績(jī)效目標(biāo)管理要求，梳理每個(gè)入庫項(xiàng)目的利益鏈條，合理確定貧困戶的收益點(diǎn)。涉及產(chǎn)業(yè)扶貧項(xiàng)目時(shí)，明確與合作社、龍頭企業(yè)等組織的利益聯(lián)結(jié)方式，確定扶貧項(xiàng)目績(jī)效目標(biāo)。做好項(xiàng)目績(jī)效跟蹤分析，加強(qiáng)執(zhí)行監(jiān)控，建立花錢必問效、無效必問責(zé)的扶貧項(xiàng)目績(jī)效管理機(jī)制。

3.5 規(guī)范產(chǎn)業(yè)扶貧資金管理

規(guī)范村級(jí)扶貧資金的管理使用。財(cái)務(wù)及有關(guān)部門應(yīng)當(dāng)制訂嚴(yán)格可行的監(jiān)管制度，對(duì)相關(guān)人員進(jìn)行教育培訓(xùn)，有效提升村干部的管理意識(shí)，進(jìn)而督促村干部知規(guī)守規(guī)。

3.6 注重產(chǎn)業(yè)扶貧總體建設(shè)

3.6.1 促進(jìn)產(chǎn)業(yè)精準(zhǔn)化、專業(yè)化發(fā)展

企業(yè)應(yīng)該做好產(chǎn)業(yè)與市場(chǎng)論證工作。根據(jù)各地的環(huán)境和經(jīng)濟(jì)狀況，選擇適合當(dāng)?shù)匕l(fā)展的產(chǎn)業(yè)，盡可能保障產(chǎn)業(yè)符合本地資源稟賦和市場(chǎng)需求，實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展。創(chuàng)新營(yíng)銷模式，利用互聯(lián)網(wǎng)擴(kuò)大銷售通道[4]。細(xì)分市場(chǎng)，延長(zhǎng)產(chǎn)業(yè)鏈條，通過技術(shù)創(chuàng)新使企業(yè)向產(chǎn)業(yè)的中高級(jí)形態(tài)發(fā)展。注重品牌建設(shè)是產(chǎn)品進(jìn)入市場(chǎng)的必要條件，是提高經(jīng)濟(jì)效益的內(nèi)在要求。應(yīng)努力培育出一批附加值高、品質(zhì)優(yōu)良、產(chǎn)量高的優(yōu)勢(shì)生產(chǎn)基地和主營(yíng)品牌產(chǎn)品。

3.6.2 優(yōu)先扶植具有扶貧帶動(dòng)作用的特色產(chǎn)業(yè)

要想帶動(dòng)脫貧，除了要有宏觀的產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃外，還需要保證資金投入和人才支持。應(yīng)制定優(yōu)惠的財(cái)政、土地、金融、稅收等政策，共同促進(jìn)其快速發(fā)展。在財(cái)政政策方面，可建立扶貧產(chǎn)業(yè)擔(dān)?；穑С重毨Т?、貧困戶積極發(fā)展扶貧產(chǎn)業(yè)；在土地政策方面，協(xié)調(diào)產(chǎn)業(yè)發(fā)展與土地利用關(guān)系，支持扶貧產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目，合理安排產(chǎn)業(yè)園區(qū)建設(shè)用地，加大土地使用指標(biāo)傾斜力度；在金融政策方面，針對(duì)不同貧困地區(qū)扶貧產(chǎn)業(yè)和區(qū)域發(fā)展的不同要求，引導(dǎo)和鼓勵(lì)金融機(jī)構(gòu)創(chuàng)新金融產(chǎn)品和延伸服務(wù)網(wǎng)絡(luò)，增加對(duì)貧困地區(qū)有潛力、有特色產(chǎn)業(yè)的信貸投放力度。