試論北方農(nóng)村宅基地存在的主要問題及管理對策

□王靜萱

（山西財經(jīng)大學公共管理學院 山西 太原 030006）

1 北方宅基地存在的主要問題

1.1 北方宅基地無償使用制度存在一定問題

北方宅基地存在的主要問題跟當前施行的制度有一定的關聯(lián)。我國農(nóng)村大都采用一戶一宅平均分配的無償、無限期使用制度。

短期來看，這種制度減輕了農(nóng)民的經(jīng)濟負擔，讓農(nóng)民居有所地，但長遠來看，無償使用制度助長了農(nóng)村宅基地建設的隨意性和無規(guī)劃性。

隨著經(jīng)濟發(fā)展和城市化進程加快，很多農(nóng)民已經(jīng)在城市安家立戶，農(nóng)村的宅基地處于閑置狀態(tài)，農(nóng)村宅基地隨便使用、無節(jié)制亂用等現(xiàn)象越來越嚴重。目前，宅基地無償使用，出現(xiàn)了空心村、一戶多宅和浪費土地等現(xiàn)象。

1.1.1 空心村的問題越來越嚴重

空心村在我國北方地區(qū)特別嚴重。由于經(jīng)濟的快速發(fā)展和城市化進程的加快，原來村莊里的房屋長期不用甚至廢棄，而在老村外圍尤其是城市郊區(qū)的村莊建起新房。老村子越來越衰敗，就形成了空心村，空心村導致大量土地資源的浪費。

1.1.2 一戶多宅問題越來越突出

按照我國宅基地相關法律和管理規(guī)定，農(nóng)村實行的是一戶一宅，也就是每家每戶一處宅基地，但各地農(nóng)村在實際的推行和管理中，卻出現(xiàn)違背法律規(guī)定的現(xiàn)象。

一戶多宅在各地農(nóng)村有著不同程度的表現(xiàn)。華北平原地區(qū)經(jīng)濟發(fā)達、政治進步，宅基地管理比較規(guī)范和嚴格，因此一戶多宅并不突出。在丘陵地區(qū)和一些山區(qū)農(nóng)村，人口居住較分散，家族勢力影響大，一戶多宅的問題比較突出。

1.1.3 布局不合理，宅基地較分散，土地浪費現(xiàn)象非常嚴重

在北方很多農(nóng)村，農(nóng)民建房大多沒有統(tǒng)一的規(guī)劃，農(nóng)村宅基地無序建設成為普遍現(xiàn)象。隨著大量勞動力涌入城市，農(nóng)村耕地出租的現(xiàn)象逐年增加，很多農(nóng)村成為空心村，大量的農(nóng)村宅基地被閑置和浪費。在農(nóng)村生活的人進行無序建設，隨意性強，使得宅基地的管理面臨更加棘手的問題。

很多農(nóng)民在老房的基礎上修建新房或是在自家的自留地、承包地上修建新房，有的家族勢力比較強的則選在交通便利的道路兩側修建新房，而有的人比較迷信，選擇風水好的地方修建新房。這樣村里各處都有房子，土地浪費現(xiàn)象非常嚴重。農(nóng)村居民點布局不合理，宅基地分散，沒有形成集中布局的態(tài)勢。

1.2 農(nóng)村房屋建設規(guī)劃執(zhí)行不力，宅基地超標現(xiàn)象嚴重

當前農(nóng)村房屋建設規(guī)劃比較落后，執(zhí)行力度相對較弱。從某種意義上講，對農(nóng)村進行更精密細致的房屋建設規(guī)劃，能夠更好地控制宅基地的不合理擴張，保護耕地，維持農(nóng)村地區(qū)社會穩(wěn)定和經(jīng)濟平穩(wěn)發(fā)展。

根據(jù)我國現(xiàn)行法律法規(guī)，村莊建設規(guī)劃由所在地區(qū)的村民委員會根據(jù)實際情況進行編制，村委會編制完成后由全體村民大會討論通過，之后上報鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府進行審查，而后由縣級人民政府批準實施。

我國北方很多偏遠農(nóng)村的宅基地建設編制存在很大困難，同時農(nóng)村集體經(jīng)濟的實力不強，缺乏農(nóng)村基礎設施建設資金，主要依靠行政調(diào)控的手段實施，規(guī)劃執(zhí)行缺乏力度。很多農(nóng)民隨意建設居住用房并更改用途，各類不規(guī)范的建設雜亂叢生，嚴重影響了農(nóng)村宅基地的管理，導致人地矛盾更加尖銳[1]。

1.3 農(nóng)村宅基地普法宣傳力度不夠

當前農(nóng)村宅基地普法宣傳力度仍然不夠。農(nóng)民的思想意識本身就比較落后，雖然很多人在打工過程中接觸到了很多外界信息，但對于耕地和宅基地的固有思想依然未能從根本上改變。

農(nóng)村宅基地普法宣傳形式較單一，缺乏新方式和新途徑，對于農(nóng)村宅基地的宣傳僅采用掛橫幅、貼標語等形式，耕地保護意識和宅基地規(guī)劃意識并未深入人心。

此外，要不斷整合宣傳教育資源，豐富宣傳教育形式。隨著經(jīng)濟社會及高新技術的發(fā)展，需要借助現(xiàn)代化的信息手段，達到更為高效的普法宣傳效果[2]。

1.4 宅基地非法流轉現(xiàn)象時有發(fā)生，產(chǎn)權隱患大

北方很多地區(qū)的宅基地可以隨意擴張，宅基地的管理處于無序階段，甚至非法流轉。不少農(nóng)民在經(jīng)濟利益的驅動下，尤其是一些村干部無視法律法規(guī)，將農(nóng)村集體土地入市流轉、非法入市。這些轉讓、買賣不符合法律規(guī)定，很多時候都是私下協(xié)議，未辦理合法手續(xù)，加劇了土地權屬混亂和產(chǎn)權糾紛，增加了土地管理的難度[3]。

2 北方農(nóng)村宅基地管理對策

2.1 完善農(nóng)村宅基地的審批制度

對農(nóng)村宅基地要有計劃地進行規(guī)劃和管理，不斷精進土地利用的總體規(guī)劃和土地利用的年度計劃，對農(nóng)村用地尤其是農(nóng)村宅基地的轉用要嚴格進行控制并加以科學引導。

當前北方很多農(nóng)村宅基地流轉方式呈現(xiàn)出多樣化的發(fā)展趨勢，但很多方式并不符合農(nóng)村宅基地審批制度。應完善農(nóng)村宅基地的審批制度，對市、縣農(nóng)村宅基地占有農(nóng)村用地年度計劃的指標屬性進行單獨核定，解決農(nóng)村宅基地無序建設問題，避免城鎮(zhèn)建設擠占農(nóng)村宅基地指標。

優(yōu)化農(nóng)民宅基地審批機制，大力宣傳農(nóng)民宅基地審批制度，讓農(nóng)民尤其是村干部認識到農(nóng)村宅基地審批制度的法律效力。農(nóng)村宅基地相關行為要按照審批制度辦理，未通過正常法律程序審批的要按照法律規(guī)范進行嚴格處罰。通過嚴格的審批制度解決一些村干部多占宅基地、浪費宅基地以及人均宅基地面積超標的問題[4]。

2.2 科學規(guī)劃、合理開發(fā)，高效利用土地，積極盤活農(nóng)村閑置宅基地和空閑地

有效解決農(nóng)村宅基地問題，整治和治理空心村是重中之重，加大力度積極盤活農(nóng)村閑置宅基地和空閑地是突破口。由村民委員會對長期閑置的宅基地和空閑地按照法律程序收回，收回的宅基地和空閑地要在鄉(xiāng)政府和縣政府備案。

鼓勵農(nóng)民利用自己的舊宅基地翻蓋房子，合理利用村內(nèi)空閑地，有效解決當前農(nóng)村宅基地存在的問題。對已在城鎮(zhèn)購置商品房定居并自愿退出宅基地的農(nóng)民，可根據(jù)實際退出宅基地面積給予一定補償，將宅基地調(diào)劑給符合宅基地建房申請條件的本村村民，并將調(diào)劑結果在上級政府進行備案。農(nóng)民放棄宅基地后，其在農(nóng)村享有的各項權利和待遇應保持不變，并加大補償力度[5]。

2.3 加大宣傳力度，轉變農(nóng)民的思想觀念，切實提高農(nóng)民自覺依法申報宅基地的法律意識

提高廣大農(nóng)民的法律意識，才能真正從法律源頭上解決宅基地的各種問題。要加大宣傳力度，不斷整合宣傳教育力量，豐富宣傳教育形式。讓廣大干部、法律顧問、農(nóng)業(yè)專家下基層，真正跟農(nóng)民臉對臉、面對面、心連心，將黨和政府的政策說透講透，讓農(nóng)民更好地認識黨和政府關于“三農(nóng)”的相關政策，理解當前我國執(zhí)行的宅基地政策，切實解決農(nóng)民當前最關切的問題。

互聯(lián)網(wǎng)時代，很多農(nóng)民玩微信、刷抖音、發(fā)快手、看頭條，可以將宅基地的政策和知識通過這些方式給農(nóng)民講解，建立相關的微信群和公眾號，定期發(fā)布一些政策和知識，增強農(nóng)民的法律意識[6]。

2.4 深化土地使用制度改革，集約利用現(xiàn)有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)存量建設用地

要繼續(xù)深化土地使用制度改革，提高土地利用率，增大鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地存量，讓更多農(nóng)民有地可種、有地可用，更好地建設社會主義新農(nóng)村。

要集約利用現(xiàn)有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)存量建設用地，使之符合社會主義市場經(jīng)濟規(guī)律、土地集約利用和保護耕地的要求。超占宅基地應按年度交納使用費。一戶多宅中對于符合村集體規(guī)劃的部分，允許其一定時期內(nèi)存在，但要作為臨時用地進行管理，并收取一定的臨時用地管理費用。這兩項費用歸村集體所有，專項用于空心村治理[7]。

3 結束語

農(nóng)村宅基地管理直接關系著農(nóng)村社會穩(wěn)定和農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展，關系著億萬農(nóng)民的核心利益和切身利益。我國北方地區(qū)農(nóng)村宅基地管理一直比較粗放，不能真正發(fā)揮其價值和作用?；诖耍哟笮麄髁Χ?，提高農(nóng)民的法律意識，完善農(nóng)村宅基地審批制度，加大力度盤活農(nóng)村閑置宅基地和空閑地，有效解決當前農(nóng)村宅基地存在的主要問題，讓農(nóng)民生活更加美好。