城鎮(zhèn)國土空間規(guī)劃中綜合整治與生態(tài)修復(fù)機制探討

□奧 麗

（山西金甌土地礦產(chǎn)咨詢服務(wù)有限公司 山西 太原 030001）

國家高度重視國土規(guī)劃工作，十九大以來，中央就國土空間規(guī)劃體系建立和實施監(jiān)督發(fā)布了多項意見。加強城鎮(zhèn)國土空間規(guī)劃綜合整治和生態(tài)修復(fù)機制建設(shè)，需要不斷更新空間規(guī)劃的目標、內(nèi)容和方法，加強生態(tài)文明建設(shè)和自然資源保護，切實提高城鎮(zhèn)國土空間綜合整治和生態(tài)修復(fù)的全域性。只有重視綜合整治與生態(tài)修復(fù)的過程，提高實施水平和效率，才能促進生態(tài)文明建設(shè)。

1 國土空間規(guī)劃的目的

國土規(guī)劃是以政府為主導(dǎo)，公眾、企業(yè)和社會組織共同參與，合理配置國土資源[1]。在城鎮(zhèn)國土空間規(guī)劃過程中，要運用相關(guān)法規(guī)、政策和規(guī)范手段開展資源配置，不斷創(chuàng)建符合時代發(fā)展、適應(yīng)全國經(jīng)濟文化發(fā)展的規(guī)劃體系，并在此基礎(chǔ)上不斷完善。目前，我國正處于國土規(guī)劃政策改革的重要時期，規(guī)劃工作將在我國未來發(fā)展中發(fā)揮重要作用。

2 新形勢下對綜合整治與生態(tài)修復(fù)的新要求

要加強綜合治理和生態(tài)修復(fù)建設(shè)，必須明確建設(shè)要求，特別是在日益重視生態(tài)建設(shè)的新形勢下，要切實堅持以下新要求。

第一，把促進生態(tài)文明作為城鎮(zhèn)國土空間規(guī)劃工作的主要目標，切實做好景觀、林、田、湖、草的系統(tǒng)綜合治理，努力解決空間規(guī)劃重疊、自然資源管理主體責(zé)任不明確等問題。

第二，統(tǒng)一行使國土空間使用管理責(zé)任，有效落實生態(tài)保護與修復(fù)責(zé)任，建立完善的空間規(guī)劃體系，監(jiān)督實施過程，切實加強自然資源綜合治理與修復(fù)機制建設(shè)，更好地適應(yīng)新形勢的發(fā)展要求[2]。

3 新形勢下對綜合整治與生態(tài)修復(fù)的新挑戰(zhàn)

城鎮(zhèn)國土空間規(guī)劃既為專項規(guī)劃提供指導(dǎo)和約束，又是一個結(jié)合土地利用規(guī)劃和城鎮(zhèn)規(guī)劃于一體的綜合體系，具有較強的戰(zhàn)略性[3]。在此背景下，要提高資源利用水平和生態(tài)環(huán)境質(zhì)量，就必須突出國土空間綜合整治與生態(tài)修復(fù)的可實施性，使綜合整治與生態(tài)修復(fù)相互聯(lián)系。

第一，傳統(tǒng)的工作模式難以滿足新的發(fā)展要求。傳統(tǒng)工作模式是以國土資源部的職能為基礎(chǔ)，在土地利用規(guī)劃中開展土地整治工作。在國土空間規(guī)劃的新形勢下，傳統(tǒng)整治模式已不能滿足實際需求。傳統(tǒng)的土地整理工作局限于耕地保護和建設(shè)用地利用，新形勢下對土地空間開發(fā)模式的新要求是優(yōu)化土地空間開發(fā)格局，完善土地空間開發(fā)體系，節(jié)約自然資源，保護生態(tài)環(huán)境，既要加強土地整治，又要把景觀、林、田、道路等納入整治范圍，以提高綜合整治和生態(tài)修復(fù)的效益。

第二，傳統(tǒng)的工作方法難以滿足空間規(guī)劃的需要。在傳統(tǒng)土地整治中，主要采用單一性的項目管理，目標相對單一。在新形勢下，必須對城鎮(zhèn)格局優(yōu)化、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、精準扶貧、文化發(fā)展、歷史保護等進行綜合規(guī)劃和布局，實行全過程管理，以全面整治為目標。傳統(tǒng)的單項工程規(guī)劃顯然難以適應(yīng)綜合整治的需要。

第三，傳統(tǒng)的工作機制難以適應(yīng)生態(tài)修復(fù)的需要。在構(gòu)建新型國土空間規(guī)劃體系時，必須建立符合要求的生態(tài)修復(fù)機制，科學(xué)界定生態(tài)修復(fù)在不同層次國土空間規(guī)劃中的地位和作用，采用與之相適應(yīng)的空間規(guī)劃整治方法，明確各層次工作的重點，建立完善的運行機制，完善不同層次的指標體系和工作內(nèi)容，采取切實可行的手段。

4 城鎮(zhèn)國土空間規(guī)劃中綜合整治與生態(tài)修復(fù)機制實施的關(guān)鍵點

4.1 自然環(huán)境的保護和利用

在城鎮(zhèn)國土空間規(guī)劃中實行綜合整治與生態(tài)修復(fù)機制，是我國建設(shè)生態(tài)文明、治理山河、有效配置自然資源的重要手段，在國土空間管理和生態(tài)環(huán)境保護工作中擔(dān)負著“兩個統(tǒng)一、一個建設(shè)”的重要任務(wù)[4]。目前，自然資源部已將國土綜合整治及生態(tài)修復(fù)機制作為生態(tài)修復(fù)工作的重要組成部分，今后將重點開展綜合整治和生態(tài)修復(fù)工作。

4.2 國土空間規(guī)劃的重要組成部分

國土空間規(guī)劃是指在新發(fā)展觀的指導(dǎo)下，將城鎮(zhèn)規(guī)劃、村莊規(guī)劃等規(guī)劃有機結(jié)合起來，明確國土空間規(guī)劃目標和價值，為綜合整治與生態(tài)修復(fù)機制的實施和高效運行提供有力支撐。綜合整治與生態(tài)修復(fù)是我國國土空間規(guī)劃的兩項重要內(nèi)容，必須納入國土規(guī)劃的全過程。

5 城鎮(zhèn)國土空間規(guī)劃中綜合整治與生態(tài)修復(fù)機制的注意事項

第一，在國土空間規(guī)劃綜合整治與生態(tài)修復(fù)機制的實施過程中，要確立和完善生態(tài)文明建設(shè)的全局指導(dǎo)思想，不斷拓展土地空間規(guī)劃格局，在確保自然資源不被浪費的同時，盡量擴大土地規(guī)劃面積[5]。同時，有關(guān)部門還要繼續(xù)加強生態(tài)環(huán)境保護，嚴禁以破壞生態(tài)環(huán)境為代價擴大土地規(guī)劃規(guī)模、以破壞自然環(huán)境為代價擴大國土空間規(guī)劃面積。在實施綜合整治與生態(tài)修復(fù)機制的全過程中，應(yīng)加強生態(tài)文明建設(shè)，保護土地規(guī)劃的關(guān)鍵要素，提高總體規(guī)劃效益。

第二，必須不斷提高國土空間的質(zhì)量。在生態(tài)保護與修復(fù)過程工作中，主要目標應(yīng)始終是提高土地和空間質(zhì)量，即在開展相關(guān)工作時要注重各地區(qū)的特點，因地制宜地進行空間布局，通過不斷尋找適合國土空間的最佳比例，合理有效地利用自然資源，提高自然資源利用率。要繼續(xù)擴大多元化投融資機制。國土空間規(guī)劃的綜合修復(fù)與生態(tài)修復(fù)機制要有一定的財政基礎(chǔ)才能實施。相關(guān)從業(yè)人員應(yīng)不斷拓寬投融資渠道，獲得生態(tài)環(huán)境保護資金。鼓勵更多投資者投資生態(tài)環(huán)境建設(shè)，逐步建立起國土空間規(guī)劃投融資渠道。

第三，在實施綜合整治與生態(tài)修復(fù)機制的過程中，必須將國土空間規(guī)劃涉及的所有要素都納入其中，即將綜合整治與生態(tài)修復(fù)機制的目標范圍擴大到整個國土空間的所有要素，在具體實施過程中將所有相關(guān)資源納入規(guī)劃。

6 完善城鎮(zhèn)國土空間規(guī)劃中綜合整治與生態(tài)修復(fù)機制的策略

6.1 健全法律制度

法律制度是國土空間保護和利用的依據(jù)。不斷完善法律法規(guī)，加強土地開發(fā)利用，協(xié)調(diào)和控制國土空間的開發(fā)。國土空間規(guī)劃相關(guān)法律提出了開展城鎮(zhèn)國土空間治理的基本要求。相關(guān)法律法規(guī)應(yīng)加強對土地利用控制、土地資源整合、自然生態(tài)環(huán)境等諸多方面的規(guī)范，全面構(gòu)建法律體系[6]。在完善相關(guān)法律制度的過程中，應(yīng)根據(jù)各類工程的相關(guān)規(guī)定，適當(dāng)簡化國土空間規(guī)劃流程。遵循整體規(guī)劃的原則，完善《生態(tài)環(huán)境保護法》《土地管理法》等相關(guān)法律?，F(xiàn)階段，相關(guān)部門最重要的工作是完善法律法規(guī)，避免“法律沖突”的情況出現(xiàn)。

6.2 整合相關(guān)資源

從我國目前的發(fā)展?fàn)顩r來看，許多自然資源沒有得到合理利用或者利用效率很低，有必要更有效地利用資源。

例如在城鎮(zhèn)建設(shè)中，應(yīng)不斷提高對周邊地區(qū)土地的利用率，并對過去利用率低的地區(qū)進行相應(yīng)調(diào)整，以確保城鎮(zhèn)地區(qū)內(nèi)部的土地利用效率差距逐步變小、總體上得到改善。

6.3 強化規(guī)劃統(tǒng)籌引領(lǐng)

實施綜合整治與生態(tài)修復(fù)工程，必須以城鎮(zhèn)國土空間規(guī)劃為基礎(chǔ)，按照宜農(nóng)則農(nóng)、宜林則林的原則，明確綜合整治與生態(tài)修復(fù)的目標任務(wù)、區(qū)域和空間布局[7]。加強各類規(guī)劃的統(tǒng)籌管理，形成城鎮(zhèn)、區(qū)域的統(tǒng)籌規(guī)劃體系。

根據(jù)項目的主要功能定位，進行國土空間總體規(guī)劃、城鎮(zhèn)總體規(guī)劃和基本農(nóng)田復(fù)墾高標準規(guī)劃，對工程項目區(qū)進行總體布局[8]。

6.4 重視城鎮(zhèn)建設(shè)

在綜合整治與生態(tài)修復(fù)工作上，應(yīng)建設(shè)城鎮(zhèn)大型衛(wèi)生產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)、景觀森林宜居新區(qū)、生態(tài)文化旅游區(qū)和城鎮(zhèn)一體化示范區(qū)。應(yīng)根據(jù)城鎮(zhèn)獨特的地域文化，將生態(tài)修復(fù)與旅游結(jié)合，將旅游、文化與生態(tài)修復(fù)相結(jié)合，從而加強對生態(tài)資源的保護和利用。

7 結(jié)束語

在城鎮(zhèn)國土空間規(guī)劃中，需要完善綜合整治與生態(tài)修復(fù)機制建設(shè)。與新形勢下的要求緊密結(jié)合，優(yōu)化國土空間規(guī)劃，凸顯綜合整治與生態(tài)修復(fù)機制的重要性，推動城鎮(zhèn)國土空間可持續(xù)發(fā)展。