晉中市農(nóng)村宅基地情況調(diào)研報(bào)告

□逯 鋒

（山西省農(nóng)村經(jīng)濟(jì)經(jīng)營(yíng)管理站 山西 太原 030000）

農(nóng)村宅基地是保障農(nóng)民安居樂(lè)業(yè)、維護(hù)農(nóng)村社會(huì)穩(wěn)定、促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要基礎(chǔ)。為了解現(xiàn)階段農(nóng)村宅基地管理和使用中存在的問(wèn)題，為農(nóng)村宅基地管理建言獻(xiàn)策，對(duì)晉中市榆次區(qū)、昔陽(yáng)縣進(jìn)行調(diào)研。

1 基本情況

1.1 榆次區(qū)

榆次區(qū)國(guó)土面積1 318 km2，平川、丘陵、山區(qū)各占1/3，耕地面積4.67萬(wàn)hm2，村莊面積0.64萬(wàn)hm2；下轄6鎮(zhèn)4鄉(xiāng)1個(gè)社服中心、286個(gè)行政村（含7個(gè)撤村未轉(zhuǎn)居村），9個(gè)街道、71個(gè)社區(qū)；總?cè)丝?7.2萬(wàn)，其中農(nóng)村戶籍30.6萬(wàn)人（其中農(nóng)村常駐人口14.8萬(wàn)）、戶數(shù)11.9萬(wàn)戶，人均耕地面積0.06 hm2。截至目前，榆次區(qū)農(nóng)村宅基地共發(fā)放《集體土地建設(shè)用地使用證》81 259宗，其中2002—2016年發(fā)放5 469宗，全區(qū)農(nóng)村宅基地面積2 924.31 hm2。

1.2 昔陽(yáng)縣

昔陽(yáng)縣面積1 947 km2，基本為丘陵、山區(qū)，共12個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)，村集體經(jīng)濟(jì)組織成員179 764人、70 263戶，人均耕地面積0.16 hm2，全縣共有宅基地6 073萬(wàn)宗，面積約2215.4 hm2。2010—2019年，全縣共審批宅基地1 111宗，面積約11.7 hm2。1986年、1993年、2000年進(jìn)行了3次農(nóng)村宅基地確權(quán)登記發(fā)證工作，目前全縣農(nóng)村宅基地登記發(fā)證率為24.8%。

2 存在問(wèn)題和困難

2.1 未批先建較多

調(diào)研中了解到，榆次區(qū)自然資源部門對(duì)村莊布局有整體規(guī)劃，但是規(guī)劃中的宅基地幾近枯竭，所以近10年榆次區(qū)無(wú)法批準(zhǔn)個(gè)戶宅基地申請(qǐng)，而農(nóng)民有建房需要，所以存在未批先建、少批多建、先占先蓋情況。當(dāng)?shù)卮謇锞唧w做法是：符合申請(qǐng)條件的村民向村集體或者村委會(huì)申請(qǐng)，村里收取部分費(fèi)用，直接批準(zhǔn)建房，缺乏有效規(guī)劃。昔陽(yáng)縣在2010年對(duì)全縣進(jìn)行鄉(xiāng)村集中規(guī)劃，因?yàn)榕c保護(hù)耕地紅線政策相悖，規(guī)劃同樣執(zhí)行落空，近10年只批準(zhǔn)少量宅基地申請(qǐng)。

2.1.1 供需矛盾一直存在

在榆次區(qū)農(nóng)村土地價(jià)值高，0.006 hm2地價(jià)值幾十萬(wàn)元，基本沒(méi)有退出的宅基地，需求反而逐年增大，供需嚴(yán)重不平衡。

2.1.2 職能履行不充分

調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，市、縣兩級(jí)自然資源部門和農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門工作沒(méi)有實(shí)質(zhì)交接，相關(guān)職能移交僅停留在文件移交，政策、隊(duì)伍和相關(guān)配套機(jī)制都沒(méi)有有效移交對(duì)接，以至于不能有效開(kāi)展工作。自然資源部門負(fù)責(zé)的宅基地調(diào)查發(fā)證工作尚未全部完成，歷史遺留的宅基地矛盾糾紛問(wèn)題也沒(méi)有完全妥善解決。

2.1.3 戶籍管理與宅基地審批互為前置條件

雖然兩部委要求做好宅基地與戶籍管理的銜接，不得設(shè)立互為前置的申請(qǐng)條件，但是調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，2015年之前部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)要求申請(qǐng)戶口需結(jié)婚外還要有宅基地，而申請(qǐng)宅基地又必須有戶口，客觀上申請(qǐng)宅基地不能成行，所以農(nóng)民只能私自建房?，F(xiàn)在這種情況已經(jīng)不存在。

2.2 普遍超標(biāo)使用

一戶多宅、超標(biāo)準(zhǔn)使用宅基地等情況普遍。除因繼承、受贈(zèng)等合法形成的一戶多宅或者超標(biāo)準(zhǔn)使用外，其他宅基地超標(biāo)情況應(yīng)及時(shí)依法依規(guī)糾正。但現(xiàn)實(shí)卻最多是罰款，而且基本不執(zhí)行，更不用說(shuō)按照法律拆除、恢復(fù)原狀。造成這種現(xiàn)象的主要原因如下。

2.2.1 缺乏法律意識(shí)

建房村民本著法不責(zé)眾的心理。村委會(huì)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)和縣級(jí)主管部門消極認(rèn)可既定事實(shí)，而不是積極監(jiān)督和阻止。

2.2.2 缺乏執(zhí)法權(quán)限

調(diào)研中，部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部反映，對(duì)于這些違反宅基地法律法規(guī)的行為，鄉(xiāng)、村兩級(jí)和自然資源部門都沒(méi)有執(zhí)法權(quán)，只有法院有執(zhí)法權(quán)，但是法院管轄后，這種事件往往是不了了之。

2.2.3 缺乏主動(dòng)作為

在異地搬遷、增減掛鉤及建設(shè)農(nóng)民公寓集中安置工作中，沒(méi)有有效監(jiān)督建新拆舊、建新騰舊，造成事實(shí)上的一戶多宅，沒(méi)有很好落實(shí)土地“增減掛”政策。

2.3 缺乏退出機(jī)制

隨著人口增長(zhǎng)和生活水平提高，為了增加家庭收入，讓子女接受更好教育，改善生活品質(zhì)，大量偏遠(yuǎn)農(nóng)村人口遷移到城中村、城郊村，原村落日漸成為空心村，出現(xiàn)大量閑置宅基地和閑置住宅。宅基地退出機(jī)制不完善，這些進(jìn)城落戶農(nóng)民在城鎮(zhèn)中有住房，村里宅基地也沒(méi)有騰退。新增宅基地需求的農(nóng)戶提出申請(qǐng)后，只能批準(zhǔn)新的宅基地。因歷史原因或者繼承、受贈(zèng)等情況形成的一戶多宅也基本沒(méi)有退出。調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，在榆次區(qū)宅基地極度緊張的情況下，調(diào)研的4個(gè)村中有3個(gè)村存在一戶多宅現(xiàn)象。這就造成一方面農(nóng)村人口不斷減少，另一方面農(nóng)村住宅卻不斷增加的現(xiàn)象。退出機(jī)制難執(zhí)行有以下幾方面原因。

2.3.1 農(nóng)地仍是進(jìn)城農(nóng)民的最后保障

多數(shù)進(jìn)城農(nóng)戶始終認(rèn)為，只要在農(nóng)村老家有塊宅基地，在城市生活不下去還可以回鄉(xiāng)種地，有個(gè)安身之所，這是他們的一份保障。

2.3.2 鄉(xiāng)規(guī)民約仍是重要考慮因素

在昔陽(yáng)縣調(diào)研了解到，有2個(gè)偏遠(yuǎn)村子現(xiàn)在總共只有3位老人，一旦老人去世，這2個(gè)村子將成為事實(shí)上的“無(wú)人村”。村里現(xiàn)在有不少住宅坍塌2年以上，但是集體仍不能按照程序收回其宅基地使用權(quán)，因?yàn)榘凑锗l(xiāng)土觀念，這仍是原宅基地使用權(quán)人的“私產(chǎn)”。如果出現(xiàn)工礦占地、修路架橋等公益事業(yè)，這些平時(shí)基本無(wú)法盤活的“沉睡資產(chǎn)”就成為原宅基地使用人主張經(jīng)濟(jì)利益的“搖錢樹(shù)”。

2.3.3 沒(méi)有資金退出成為根本制約

有償退出需要配套資金支持，但是成為空心村的這部分村本身沒(méi)有產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)，集體資產(chǎn)不能變現(xiàn)，大多不能吸引工商資本，所以有償退出費(fèi)沒(méi)有來(lái)源，只能依靠政府出資。

2.3.4 同地不同價(jià)是有償退出機(jī)制的障礙

即使有意愿退出宅基地的農(nóng)戶，政府支出補(bǔ)償資金時(shí)，因?yàn)檠a(bǔ)償機(jī)制不一致，特別是對(duì)比同等自然條件和經(jīng)濟(jì)條件相鄰地區(qū)的較高補(bǔ)償后，農(nóng)戶退出意愿會(huì)受到很大影響。

2.4 存在私下買賣現(xiàn)象

在城郊區(qū)或者城中村，土地開(kāi)發(fā)房地產(chǎn)是一個(gè)普遍現(xiàn)象，這就催生了大量“小產(chǎn)權(quán)”房。部分山區(qū)丘陵農(nóng)村氣候條件好、自然人文景觀佳、交通相對(duì)便利，進(jìn)城農(nóng)戶會(huì)把閑置住宅私下賣給別人，對(duì)外稱是合法“出租”，客觀上形成城里人擁有農(nóng)村住房的情況。形成這種情況的原因如下。

2.4.1 土地開(kāi)發(fā)是農(nóng)村集體收入的重要來(lái)源

雖然農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革基本完成，農(nóng)村開(kāi)展“三變”，但是土地收益幾乎是農(nóng)村集體收入的唯一來(lái)源，要么出租土地，要么建設(shè)開(kāi)發(fā)，其中利用宅基地開(kāi)發(fā)房地產(chǎn)是最主要的手段。

2.4.2 農(nóng)村宅基地已經(jīng)成為農(nóng)戶財(cái)產(chǎn)性收入的主要渠道

進(jìn)城落戶農(nóng)戶明知不能買賣農(nóng)村宅基地，但是為了增加收入，在對(duì)方出價(jià)合適情況下，仍會(huì)選擇將宅基地賣出。

3 經(jīng)驗(yàn)做法

3.1 建設(shè)農(nóng)民公寓，緩解人地矛盾

人地矛盾是形成農(nóng)村宅基地問(wèn)題的主要原因。各地普遍采取節(jié)約集約利用宅基地的方式解決這一問(wèn)題，特別是城中村、城郊村、異地搬遷村，采取這種方式是村民比較能接受的。村集體統(tǒng)籌集體建設(shè)用地和部分閑置宅基地，建設(shè)農(nóng)民公寓或農(nóng)民住宅小區(qū)等，進(jìn)行集中安置。晉中市榆次區(qū)東郝村新建3棟6層村民住宅小區(qū)，解決了108戶村民住宅緊張問(wèn)題。

3.2 發(fā)展康養(yǎng)文旅，盤活空宅閑地

部分村落自然和人文條件適合發(fā)展康養(yǎng)文旅，部分村集體引導(dǎo)村民將閑置宅基地和閑置住宅出租，打造生態(tài)養(yǎng)老、農(nóng)家樂(lè)旅游等鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)。昔陽(yáng)縣大寨鎮(zhèn)孔家溝村借助返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)機(jī)會(huì)，招商引資400萬(wàn)元，租賃開(kāi)發(fā)29間閑置窯洞，1孔窯洞租賃價(jià)格500元/年，出租戶年收入因此多增加財(cái)產(chǎn)性收入1 500元。同時(shí)，昔陽(yáng)縣投資800萬(wàn)元將道路、下水等基礎(chǔ)設(shè)施修繕完成，將孔家溝打造成為昔陽(yáng)縣康養(yǎng)旅游的“名片”，成為盤活農(nóng)村宅基地的代表。

4 對(duì)策建議

4.1 扎緊口子，多種措施去庫(kù)存

建議今后暫停宅基地審批，引導(dǎo)偏遠(yuǎn)農(nóng)村閑置宅基地在本集體經(jīng)濟(jì)組織成員內(nèi)流轉(zhuǎn)。另外，對(duì)農(nóng)村宅基地需求較大的地區(qū)，通過(guò)統(tǒng)籌現(xiàn)有宅基地和建設(shè)用地，建設(shè)農(nóng)民住宅小區(qū)，消化宅基地需求。

4.2 加強(qiáng)管控，一張藍(lán)圖管到底

加強(qiáng)規(guī)劃制定和普法宣傳，嚴(yán)格執(zhí)行規(guī)劃與耕地保護(hù)政策。不能姑息縱容違法違規(guī)行為，懲處措施要落實(shí)到位。另外，建議自然資源部門加快編制實(shí)用性村莊規(guī)劃，加快農(nóng)村宅基地確權(quán)登記發(fā)證工作，讓農(nóng)村宅基地建設(shè)有充分依據(jù)。

4.3 分類指導(dǎo)，合理處置閑置地

研究制定退出宅基地和有償使用超標(biāo)宅基地的相關(guān)規(guī)范，對(duì)符合退出條件的應(yīng)引導(dǎo)其依法有償自愿退出。偏遠(yuǎn)農(nóng)村可以充分利用“增減掛”政策，對(duì)空心村或連片廢棄宅基地進(jìn)行合理開(kāi)發(fā)利用。退出后的宅基地盡量還耕種植糧食，確實(shí)不能還耕的，可以還林還草。城郊村適宜進(jìn)行鄉(xiāng)村旅游等農(nóng)村第三產(chǎn)業(yè)開(kāi)發(fā)的，引導(dǎo)其發(fā)展鄉(xiāng)村休閑觀光旅游，但一定要嚴(yán)控，不能超出宅基地范圍。

4.4 明確責(zé)任，充實(shí)力量保民生

要明確自然資源部門、農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門的權(quán)責(zé)，做好職能移交工作。建議將關(guān)于宅基地管理、審批等相關(guān)職能和人員一并移交，同時(shí)兩部門共同研究解決宅基地歷史遺留問(wèn)題的相關(guān)政策。另外，應(yīng)充實(shí)基層農(nóng)經(jīng)管理工作隊(duì)伍建設(shè)，建立健全農(nóng)經(jīng)工作體系，制訂完善的工作機(jī)制，保持農(nóng)經(jīng)隊(duì)伍穩(wěn)定。