鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略下的集體組織破產(chǎn)財產(chǎn)探究

(安徽財經(jīng)大學 安徽 蚌埠 233030)

一、引言

在黨的第十九屆全國代表大會中提出了鄉(xiāng)村振興的戰(zhàn)略，同時2020年到來也是迎接全面建成小康社會的關(guān)鍵一年，這兩者的關(guān)鍵就在于農(nóng)村的經(jīng)濟發(fā)展，作為農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展最核心和普遍的存在形式——農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的重要性不言而喻。隨著經(jīng)濟的發(fā)展，農(nóng)村集體經(jīng)濟組織作為特別法人在市場經(jīng)濟往來中，所占比也越來越多。其由最初的社會屬性，慢慢的發(fā)展過來也帶有一定的營利屬性。作為法人的一種在業(yè)務往來中也就會出現(xiàn)經(jīng)營不善，導致法人破產(chǎn)的情形，但是根據(jù)現(xiàn)行的法律法規(guī)，只對企業(yè)法人做出了具體的破產(chǎn)規(guī)定，尚未對集體經(jīng)濟特別法人破產(chǎn)的相關(guān)制度，程序以及破產(chǎn)財產(chǎn)的范圍進行詳細規(guī)定。這也就導致了集體經(jīng)濟在業(yè)務往來中存在了一些不必要的麻煩，降低了其在農(nóng)村經(jīng)濟中所帶來的社會效用以及在市場經(jīng)濟下喪失了很多與企業(yè)法人合作業(yè)務往來的機會，進而影響了國家在設立之初所要追求的效果。因此需要對農(nóng)村集體經(jīng)濟組織建立完善的破產(chǎn)終止制度，在這個制度中破產(chǎn)財產(chǎn)范圍的確定更為重要。本文試著從農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的角度出發(fā)，在前人的基礎上，試著探討農(nóng)村集體經(jīng)濟組織破產(chǎn)財產(chǎn)范圍。

二、確定破產(chǎn)財產(chǎn)范圍的必要性

農(nóng)村集體經(jīng)濟組織在2017年施行的民法總則中被確認為特別法人，而在我國現(xiàn)行的破產(chǎn)法律制度方面，并未專門建立對特別法人的破產(chǎn)終止方面相關(guān)的法律法規(guī)，也尚未對特別法人終止程序是否適用企業(yè)破產(chǎn)法做出具體的解釋闡明。因此要想完善特別法人相關(guān)制度，就需要建立特別法人終止制度，類比破產(chǎn)法的有關(guān)規(guī)定，破產(chǎn)財產(chǎn)的確認，是企業(yè)法人破產(chǎn)終止時的核心，因此同等需要確定集體經(jīng)濟的破產(chǎn)財產(chǎn)范圍。該范圍的確定具有重要意義，可概括為幾個方面：

(一)規(guī)范企業(yè)破產(chǎn)程序

破產(chǎn)財產(chǎn)范圍的確認，關(guān)系到債權(quán)人，債務人以及集體經(jīng)濟組織的成員等較大范圍的主體的切身利益。在1986年，為適應經(jīng)濟的發(fā)展和彌補我國在企業(yè)破產(chǎn)方面的法律的空白，我國頒布了第一部企業(yè)破產(chǎn)法。破產(chǎn)法的施行，對企業(yè)的運行發(fā)展及破產(chǎn)程序提供了基本的法律法規(guī)，但是適用范圍較為狹窄，僅僅適用于全民所有制企業(yè)。后續(xù)在1991年，國家修訂了《民事訴訟法》來與之相補充，進而將全民所有制以外的企業(yè)法人的破產(chǎn)程序進行基本的闡述解釋。但是隨著我們國家社會主義市場經(jīng)濟體制的確立以及國有企業(yè)的深化改革以及農(nóng)村集體經(jīng)濟組織在國民經(jīng)濟發(fā)展中的比重逐年增加，早先的企業(yè)破產(chǎn)制度已滿足不了當下的市場經(jīng)濟實踐的要求，急切的需要制定一部統(tǒng)一，完善的破產(chǎn)法律法規(guī)，可以將目前在國內(nèi)所有形式所有性質(zhì)的企業(yè)全部納入進去。

(二)合理清償集體經(jīng)濟債務

集體經(jīng)濟破產(chǎn)財產(chǎn)范圍確定的首要目的就在于使債權(quán)人的債權(quán)得到公平受償，這就需要對集體經(jīng)濟組織的全部財產(chǎn)進行清算。在對集體經(jīng)濟組織的全部財產(chǎn)進行清理以及對其債務進行清償?shù)倪^程中，首先要做的就是確認破產(chǎn)財產(chǎn)的范圍，這樣才不會違背公平原則，對債務人的債務做出不當處分和清償，同時也能使債權(quán)人的權(quán)益得到最大程度的受償。

(三)保護債權(quán)人和集體經(jīng)濟組織的合法權(quán)益

破產(chǎn)制度確立的目的就在于公平清償債權(quán)人的債權(quán)和滿足債權(quán)人的最大利益，但是這并不意味著只有通過破產(chǎn)清算程序才能使集體經(jīng)濟組織的債權(quán)人得到公平清償，這其中還包括破產(chǎn)重整，破產(chǎn)和解制度，來幫助債務人走出債務困境，重新獲得清償能力，從而使債權(quán)人的利益得到更為充分的受償。通過確認集體經(jīng)濟的破產(chǎn)財產(chǎn)，進而來更為準確地評估債務人的清償能力，債權(quán)人可以通過扶持集體經(jīng)濟組織，來提高債務人的償債能力以及履行能力。

(四)維護市場經(jīng)濟秩序

集體經(jīng)濟組織破產(chǎn)財產(chǎn)的確定，可以使社會資源，社會財富更加有序的配置，可以規(guī)范集體經(jīng)濟組織的市場退出秩序，讓已經(jīng)喪失了市場活力和經(jīng)營能力的集體經(jīng)濟及時退出市場，這樣可以使集體組織成員的合法利益和權(quán)益得到必要的保護，進而減少對社會可能造成的消極影響，為市場提供穩(wěn)定性以促進經(jīng)濟穩(wěn)定和增長。

三、確定破產(chǎn)財產(chǎn)范圍時面臨的問題

(一)集體經(jīng)濟組織進入破產(chǎn)程序艱難

在本文的第二部分已經(jīng)提到，目前生效的《企業(yè)破產(chǎn)法》適用范圍未能把全部經(jīng)濟主體包含其中，僅包含了企業(yè)法人，即使后面《民事訴訟法》進行了修改，來擴大企業(yè)破產(chǎn)的適用范圍，但是仍未對集體經(jīng)濟組織破產(chǎn)終止程序進行詳細具體的規(guī)定。企業(yè)法人在具備了資不抵債的質(zhì)條件時，債權(quán)人即可向法院申請該企業(yè)法人破產(chǎn)，法院在確定案件真實有效后，就應當立案受理，案件隨之進入破產(chǎn)程序。但是作為集體經(jīng)濟組織，在實際操作中，需要經(jīng)過上級行政主管部門的批準方可主動申請破產(chǎn)，這增加了進入破產(chǎn)程序的程序以及對債權(quán)人造成了更多的損失。

(二)進入破產(chǎn)程序后財產(chǎn)清查困難

由于一些歷史遺留，尚未解決的問題仍然存在，我國很多農(nóng)村集體經(jīng)濟組織即使達到破產(chǎn)界限后，仍能繼續(xù)存在運行，這些組織大多存在了十幾年甚至幾十年，這些組織內(nèi)部管理結(jié)構(gòu)混亂，管理模式粗放，會計賬目不清不楚等現(xiàn)象時常存在，在進入破產(chǎn)程序后，對集體經(jīng)濟所擁有的財產(chǎn)進行盤點清查，界定和編制集體組織財務狀況工作將困難重重。

(三)集體組織清償和財產(chǎn)分配份額確定艱難

破產(chǎn)制度設立的初衷就在于使相關(guān)債權(quán)人在破產(chǎn)企業(yè)財產(chǎn)分配的基礎上進行公平的受償，并且消滅原債務主體的市場經(jīng)濟主體地位。從集體經(jīng)濟組織破產(chǎn)債務清償來看，占有較大份額但人數(shù)較少的債權(quán)人與人數(shù)較多但占有的份額較少的債權(quán)人在某一財產(chǎn)分割問題上難以形成統(tǒng)一意見，進而可能導致已經(jīng)草擬的破產(chǎn)財產(chǎn)分配方案很難通過。從實務中的破產(chǎn)財產(chǎn)分配實例來看，若債權(quán)存在擔保，并且與組織成員的醫(yī)療，補助等屬于國家提供的公益性質(zhì)債務時，這兩種債務清償順序該如何確定。

(四)對有關(guān)責任人員追責艱難

對集體經(jīng)濟組織建立破產(chǎn)制度要求各種配套制度的完善，需要律師，注冊會計師以及相應的審計核算人員，但是目前我國農(nóng)村中，這些基礎制度尚未進行普及建立，且人們對破產(chǎn)認識以及心理承受能力也欠缺較多。我國現(xiàn)在有關(guān)破產(chǎn)方面的法律制度，對導致企業(yè)破產(chǎn)的首要責任人員規(guī)定了民事責任和行政責任，更有甚者，違反刑法有關(guān)規(guī)定，構(gòu)成嚴重犯罪的會追究其相應的刑事責任。，但對于集體組織工作人員尚無相應的較為嚴厲的制裁方式，使得追究集體組織工作人員的法律責任異常困難，進而造成集體組織的管理者在輝煌時獲得最大利益，而在破產(chǎn)終止時免于罪責造成社會不公的現(xiàn)象。

四、破產(chǎn)財產(chǎn)范圍的確定

縱觀世界各國破產(chǎn)法制度的建立對破產(chǎn)財產(chǎn)確定的時間一般都是債權(quán)人向法院提出破產(chǎn)申請時和法院受理企業(yè)破產(chǎn)案件這兩種居多。而在我國關(guān)于破產(chǎn)財產(chǎn)的概念，有諸多看法，目前占據(jù)主導地位的主要有下面三種：李永軍教授提出破產(chǎn)財產(chǎn)是在破產(chǎn)程序開始時債務人所擁有和可支配的全部財產(chǎn)及財產(chǎn)權(quán)利；顧培東在1995年提出了破產(chǎn)財產(chǎn)是在法院對破產(chǎn)企業(yè)宣告后依照法定的破產(chǎn)程序?qū)鶛?quán)人進行的破產(chǎn)企業(yè)的財產(chǎn)之和；齊樹潔認為破產(chǎn)財產(chǎn)在在破產(chǎn)宣告時至破產(chǎn)程序終止時，這個時間區(qū)間內(nèi)由破產(chǎn)管理人支配并用于進行分配的債務人的全部財產(chǎn)總和。由以上觀點可以看出，這三種觀點在界定破產(chǎn)時間時有明顯的不同。根據(jù)《中華人民共和國企業(yè)破產(chǎn)法》對此的有關(guān)規(guī)定：“破產(chǎn)申請受理時屬于債務人的全部財產(chǎn)，以及破產(chǎn)申請受理后至破產(chǎn)程序終結(jié)前債務人取得的財產(chǎn)，為債務人財產(chǎn)”，由此可以看出，我國立法機關(guān)對破產(chǎn)時間的認定更多地采用了第三種觀點，因此我們可以依據(jù)現(xiàn)行法律的規(guī)定進行拓展，但是以上三種觀點，就破產(chǎn)財產(chǎn)范圍而言皆運用了“全部”，這導致了范圍過于籠統(tǒng)模糊。借鑒國外有關(guān)對于破產(chǎn)財產(chǎn)范圍的主流觀點，主要有固定主義和膨脹主義兩種：固定主義則贊成破產(chǎn)宣告時，破產(chǎn)財產(chǎn)的范圍已經(jīng)確定，由破產(chǎn)時債務人所有的財產(chǎn)構(gòu)成。固定主義學說在美國，日本和德國等國家流行。與此同時，法國，英國以及意大利采用了膨脹主義學說，即債務人被宣告破產(chǎn)后，破產(chǎn)財產(chǎn)范圍仍在擴大膨脹中：不僅包括其宣告破產(chǎn)時，而且包括其在宣告破產(chǎn)后到破產(chǎn)程序終止前新獲得的財產(chǎn)，我國《破產(chǎn)法》采用的就是膨脹主義。

就農(nóng)村集體經(jīng)濟組織而言，其掌握了大量的集體財產(chǎn)，是我國經(jīng)濟中不可忽視的力量，讓集體經(jīng)濟組織擁有破產(chǎn)能力以及確定破產(chǎn)財產(chǎn)范圍是眼下急需的。按照現(xiàn)在集體經(jīng)濟組織所擁有并支配的財產(chǎn)可分為：經(jīng)營性資產(chǎn)，非經(jīng)營性資產(chǎn)和以及以土地為代表的資源性資產(chǎn)三類。由集體組織的財產(chǎn)類型很明顯地可以看出，集體經(jīng)濟組織同企業(yè)法人資產(chǎn)構(gòu)成的不同，企業(yè)法人可以以自己的全部財產(chǎn)對外承擔債務責任，但這并不適用于農(nóng)村集體經(jīng)濟組織法人，仍需要對其財產(chǎn)進行進一步的確定和分類。

集體經(jīng)濟組織所占有支配的經(jīng)營性資產(chǎn)是指在生產(chǎn)和流通中能夠為社會提供商品或服務的具有盈利能力的資產(chǎn)，包括集體經(jīng)濟組織所有的資金和集體統(tǒng)一經(jīng)營的資產(chǎn)。這一部分資產(chǎn)主要用于經(jīng)營發(fā)展，使經(jīng)濟組織獲取最大的利益，且該財產(chǎn)可被具體量化，這一部分財產(chǎn)可以被納入集體經(jīng)濟組織破產(chǎn)財產(chǎn)中。

非經(jīng)營性資產(chǎn)是指農(nóng)村集體用于科技，教育，文化，衛(wèi)生和體育等公共服務的不具有經(jīng)營性質(zhì)的集體財產(chǎn)，從它的定義我們可以得出，非經(jīng)營性資產(chǎn)具有很強的社會公共服務性質(zhì)，且一般是無償提供給集體經(jīng)濟組織成員使用，并且這對于每一位成員來說都是不可缺少的。中共中央、國務院在《關(guān)于穩(wěn)步推進農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的意見》中明確要求：“對于非經(jīng)營性資產(chǎn)，不宜折股量化到戶，要根據(jù)其不同投資來源和有關(guān)規(guī)定統(tǒng)一運行管護”。一旦這種性質(zhì)的資產(chǎn)被納入破產(chǎn)財產(chǎn)范圍的話，定然會影響到成員基本的生活生存，也會影響到集體成員的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)。因此這部分性質(zhì)資產(chǎn)不宜納入集體經(jīng)濟組織破產(chǎn)財產(chǎn)范圍內(nèi)。

以土地為代表的資源性資產(chǎn)是集體經(jīng)濟組織區(qū)別于企業(yè)法人等其他經(jīng)濟組織的最明顯的特征。當今中國全部農(nóng)村集體經(jīng)濟組織，所擁有的耕地面積大約為9572萬公頃，是全球可耕地總面積的百分之七左右，我國每人平均所享有的耕地面積大概為0.1公頃，僅僅是全球人均耕地面積的三分之一，并且，適合種植樹木的林地比較多，適合耕作用的地較少，后續(xù)儲備土地資源嚴重不足，國家也在倡導18億畝耕地紅線不可動搖，因此筆者認為土地等資源性資產(chǎn)不宜作為破產(chǎn)財產(chǎn)進行破產(chǎn)程序清算，憲法中明文規(guī)定禁止土地所有權(quán)流轉(zhuǎn)，且國家法律制度中對土地流轉(zhuǎn)機制規(guī)制尚未健全。若將土地資產(chǎn)納入破產(chǎn)財產(chǎn)內(nèi)，一旦集體經(jīng)濟組織因為經(jīng)營不善進入破產(chǎn)程序，勢必會對土地資產(chǎn)的使用權(quán)進行流轉(zhuǎn)，部分集體成員有可能會喪失土地，土地對組織成員的作用來說不言而喻，是最后的保障，若喪失了最后的保障，可能會造成社會的大動蕩，集體土地的使用權(quán)也不能回復到圓滿狀態(tài)，也會造成集體經(jīng)濟所有權(quán)虛化。

五、結(jié)語

破產(chǎn)制度中的破產(chǎn)財產(chǎn)范圍的規(guī)定，是關(guān)乎我國企業(yè)終止時能否高效快速的進行終止程序，也是對債權(quán)人的合法利益能否得到有效保護的關(guān)鍵。農(nóng)村集體經(jīng)濟組織作為集體企業(yè)，時市場經(jīng)濟運行中的主體，建立完善的市場退出機制，確定集體組織適當?shù)钠飘a(chǎn)財產(chǎn)范圍，有利于集體組織自身的發(fā)展，不僅可以對集體組織實現(xiàn)優(yōu)勝劣汰的選擇，更可以將其真正的推向市場，有利于農(nóng)村經(jīng)濟的健康發(fā)展。對全面建成小康社會，實現(xiàn)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略有重要意義。