營(yíng)商環(huán)境視角下行政允諾的治理路徑探究

(天津師范大學(xué)法學(xué)院 天津 300000)

一、行政允諾的一般理論

實(shí)踐中，因行政允諾引起糾紛的案件層出不窮。但查閱行政法教材卻鮮有行政允諾的身影。迄今，對(duì)于行政允諾的涵義，各路學(xué)者聚訟紛紜，尚無定論。例如閆爾寶教授認(rèn)為行政允諾是指行政主體為實(shí)現(xiàn)行政管理目標(biāo)，在其職權(quán)范圍內(nèi)依法作出的為自身設(shè)定公法上的義務(wù)而使相對(duì)人獲得公法上權(quán)利的單方意思表示；①章建生教授認(rèn)為行政承諾是行政機(jī)關(guān)為了實(shí)現(xiàn)一定的行政目的，依職權(quán)向相對(duì)人承諾未來的作為或者不作為；②還有學(xué)者認(rèn)為行政承諾是行政法律、法規(guī)授權(quán)的其它組織通過公開的方式對(duì)社會(huì)作出許諾，相對(duì)人完成了其指定的行為后給予一定獎(jiǎng)勵(lì)的行政行為。③

縱觀學(xué)者們的研究成果，雖觀點(diǎn)各異，但大都反映了行政允諾應(yīng)包含以下幾個(gè)特征：(1)授益性。行政允諾的作出以行政機(jī)關(guān)刻以自身義務(wù)為前提，允諾在相對(duì)人達(dá)成條件后予以兌現(xiàn)，因此于相對(duì)人而言具有授益性特征。(2)單方性，即行政允諾由行政機(jī)關(guān)單方作出，無需與行政相對(duì)人達(dá)成意思的一致。(3)對(duì)象的不特定性，即行政允諾作出之后，行政機(jī)關(guān)并不當(dāng)然負(fù)有兌現(xiàn)的義務(wù)，只有當(dāng)行政相對(duì)人根據(jù)允諾內(nèi)容作出一定行為并主張權(quán)利時(shí)，權(quán)利的主體才得以最終明確，這亦是行政允諾鑒別于行政協(xié)議的主要特征。

實(shí)踐中行政機(jī)關(guān)提供的允諾形式多樣，例如地方政府允諾招商引資后予以一定比例的獎(jiǎng)勵(lì)、警方懸賞提供案件線索、行政機(jī)關(guān)對(duì)相對(duì)人申請(qǐng)相關(guān)事項(xiàng)服務(wù)的期限進(jìn)行允諾等。行政允諾激發(fā)了公眾參與，提升了行政機(jī)關(guān)的辦事效率，為市場(chǎng)主體營(yíng)造了良好的營(yíng)商環(huán)境。然而在實(shí)踐中，有些行政主體置自己的公信力于不顧，諾而不踐，失信于民，使得積極參與的相對(duì)人遭受不利影響，褻瀆了行政允諾制度建立的本意。

在此背景下，作為優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境的主體，行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)著眼于為市場(chǎng)主體提供誠實(shí)守信的信用環(huán)境和公平公正的法治環(huán)境，傳導(dǎo)最佳理念、方法和實(shí)踐，將行政允諾的力量最大化，用最優(yōu)的政務(wù)水平助力國家優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境。

二、行政允諾中違法行為的案例分析

筆者通過在北大法寶網(wǎng)檢索“行政允諾”，挑選出三個(gè)具有典型意義的案例進(jìn)行切入。在這些案例中，行政機(jī)關(guān)為實(shí)現(xiàn)自己?jiǎn)畏矫娴睦娑扇〉臋C(jī)會(huì)主義行為，凸顯了行政允諾中易發(fā)的各種問題。本章將根據(jù)案例聚焦的爭(zhēng)議點(diǎn)引介出行政允諾實(shí)踐中的問題，并對(duì)之予以分析。

(一)案情引介

案例一：2000年4月16日，樂山市政府作出《關(guān)于支持1000噸/年多晶硅項(xiàng)目建設(shè)有關(guān)問題的通知》(以下簡(jiǎn)稱《通知》)，其中第三條允諾了對(duì)該項(xiàng)目投產(chǎn)后的稅收減免和優(yōu)惠政策。符合條件的新光硅業(yè)公司多次向高新區(qū)管委會(huì)(為樂山市政府派出機(jī)構(gòu))發(fā)函要求其按照《通知》規(guī)定支付稅收返還款2072.72萬元。后經(jīng)法院審查，此條規(guī)定實(shí)際違反了國務(wù)院《關(guān)于糾正地方自行制定稅收先征后返政策的通知》的第二條規(guī)定，且原被告均無證據(jù)證明第三條規(guī)定有任何法律規(guī)定作為支撐或是獲得了有權(quán)機(jī)關(guān)的合法授權(quán)。故而此項(xiàng)允諾因內(nèi)容違法，法院對(duì)其作出了否定的評(píng)價(jià)。

案例二：2004年7月26日，東臺(tái)市富安鎮(zhèn)政府和中共東臺(tái)市富安鎮(zhèn)委員會(huì)發(fā)布《關(guān)于開展“百日招商競(jìng)賽”活動(dòng)的意見》，承諾對(duì)引進(jìn)資金或設(shè)備超過1000萬元的，給予5‰的一次性獎(jiǎng)勵(lì)。本鎮(zhèn)居民陳增月經(jīng)過多次走訪洽談，成功使注冊(cè)資本金達(dá)1500萬元的嘉能公司在富安鎮(zhèn)落戶。然而在陳增月多次要求富安鎮(zhèn)政府兌現(xiàn)承諾時(shí)，其才發(fā)函回復(fù)，表明獎(jiǎng)勵(lì)需與落戶公司的效益掛鉤，提出在2006年底“經(jīng)考核，若嘉能公司年繳納稅金400萬元以上，即給予陳增月同志兌現(xiàn)獎(jiǎng)金3萬元”。最終法院認(rèn)定原告完全符合文件規(guī)定，富安鎮(zhèn)政府應(yīng)依約兌現(xiàn)獎(jiǎng)勵(lì)。

案例三：2001年，豐縣政府發(fā)布《關(guān)于印發(fā)豐縣招商引資優(yōu)惠政策的通知》，鼓勵(lì)本縣居民招商引資，允諾在項(xiàng)目竣工后按引資額的1%予以獎(jiǎng)勵(lì)；該通知《附件》規(guī)定“新增固定資產(chǎn)投入300萬元人民幣以上者，可參照此政策執(zhí)行。”崔龍書等人響應(yīng)上述號(hào)召，成功介紹徐州康達(dá)公司與縣建設(shè)局簽訂投資建設(shè)協(xié)議。后崔龍書等人要求豐縣政府給予獎(jiǎng)勵(lì)。但豐縣政府所屬工作部門豐縣發(fā)改委卻在涉訴后擅自作出《招商引資條款解釋》，將“本縣新增固定資產(chǎn)投入”定義為本地原有企業(yè)，以徐州康達(dá)公司是外省企業(yè)為由，認(rèn)定崔龍書不符合招商引資條件，拒絕予以參照獎(jiǎng)勵(lì)。最終法院查明該《解釋》是一審前未收集的證據(jù)，未予采納；崔龍書等人的招商引資實(shí)際已經(jīng)取得效果，故判決豐縣政府應(yīng)依法履行其獎(jiǎng)勵(lì)義務(wù)。

(二)問題分析

1.行政機(jī)關(guān)違法作出允諾

行政機(jī)關(guān)做出行政允諾行為必須建立在依法行政的前提之下，即行政機(jī)關(guān)作出的允諾必須在其具有裁量權(quán)的處置范圍之內(nèi)，不可侵犯公共利益，亦不得挑戰(zhàn)法律權(quán)威。案例一中，樂山市政府以先征后返的方式減免企業(yè)稅收的行政允諾明顯違反了上位法的規(guī)定，與依法行政的原則相悖，導(dǎo)致內(nèi)容違法。毋庸置疑，不具備合法性要件的行政允諾即使達(dá)成雙方合意，也不應(yīng)被支持。

2.行政機(jī)關(guān)濫用優(yōu)益權(quán)

行政優(yōu)益權(quán)是代表和保護(hù)公共利益的行政機(jī)關(guān)相對(duì)于“無辜第三方”的“合法權(quán)益”享有的一種優(yōu)先權(quán)，它是行政機(jī)關(guān)履行行政職權(quán)的一種法律保障機(jī)制。④但行政機(jī)關(guān)若藉由保護(hù)公共利益濫用優(yōu)益權(quán)，就有可能造成對(duì)利益相關(guān)人的實(shí)際侵犯。案例三中，豐縣發(fā)改委的“補(bǔ)充”解釋妄圖達(dá)到為豐縣政府逃避允諾義務(wù)的目的，卻因?qū)儆趯?duì)行政優(yōu)益權(quán)的濫用翻了車。豐縣政府以此為由拒絕踐諾，實(shí)在經(jīng)不住法律的“拷問”。

3.行政機(jī)關(guān)不履行允諾

行政主體基于促進(jìn)本地經(jīng)濟(jì)發(fā)展或提高政務(wù)水平的需求作出行政允諾，卻在相對(duì)人根據(jù)允諾內(nèi)容對(duì)自己的行為作出安排和規(guī)劃，投入人力物力財(cái)力后，公然違背允諾，是實(shí)踐中最易出現(xiàn)的問題。如案例二中，富安鎮(zhèn)政府本想逃避履諾義務(wù)，后經(jīng)當(dāng)事人多次要求后，才勉強(qiáng)提出“附條件”履行，這顯然違反了誠信政府的要求。再如案例三，豐縣政府為不履行允諾竟對(duì)關(guān)鍵內(nèi)容作出不合理解釋，致公民合法利益與自身形象于不顧。政府言而無信的行為將不可避免地?fù)p害行政相對(duì)人的預(yù)期利益，使行政允諾的效用大打折扣。

政府塑造公信力需要日積月累，逐步取得公民的信任，但使塑造起來的公信力垮塌卻只需要一夜間。⑤政府在行政允諾中的違法行為亂象叢生，勢(shì)必會(huì)降低行政允諾的實(shí)際效用，損害政府的形象。

三、行政允諾中違法行為的根源探究

(一)政府信用觀念薄弱

政府信用觀念的薄弱是政府給予不合理允諾的風(fēng)險(xiǎn)來源之一。由于缺乏正確觀念的指引，政府在允諾擬定時(shí)即有違約風(fēng)險(xiǎn)，為了實(shí)現(xiàn)GDP的片面增長(zhǎng)，部分地方政府官員通常要尋求一個(gè)看似合情合理的名目來掩蓋各種大規(guī)模重復(fù)建設(shè)的實(shí)質(zhì)內(nèi)容。在利益驅(qū)動(dòng)下，他們漠視本地區(qū)或者本單位的實(shí)際情況，輕易做出一些宏大空泛、不切實(shí)際甚至超越現(xiàn)行法律規(guī)范的行政允諾來吸引投資者，這種狹隘的政績(jī)觀下的允諾結(jié)果必定是不如人意的。

(二)相關(guān)立法規(guī)范缺位

雖然行政允諾在我國實(shí)踐中已“遍地開花”，但目前尚未構(gòu)建完善的行政允諾法律體系，除了《關(guān)于規(guī)范行政案件案由的通知》與《關(guān)于依法保護(hù)行政訴訟當(dāng)事人訴權(quán)的意見的通知》兩部規(guī)范稍微涉及行政允諾之外，更為具體的法律規(guī)定卻付之闕如。行政允諾在法律上的“真空”狀態(tài)，導(dǎo)致行政主體缺乏法律的依據(jù)和約束，實(shí)踐中極易引發(fā)濫用優(yōu)益權(quán)甚至違法允諾的情形。囿于行政允諾的法律規(guī)則尚處于缺位狀態(tài)，法院缺乏統(tǒng)一的評(píng)判標(biāo)準(zhǔn)，所呈現(xiàn)的裁判方式也不盡相同。

(三)監(jiān)督救濟(jì)機(jī)制不健全

任何權(quán)力都存在被濫用的可能，行政權(quán)亦如。不可否認(rèn)當(dāng)前行政允諾的監(jiān)督救濟(jì)機(jī)制并不完備。正是由于監(jiān)督的弱化，使得行政主體肆意侵犯相對(duì)人的權(quán)益，“敢于”違背允諾。例如新聞媒體經(jīng)常對(duì)行政允諾的政策措施及具體內(nèi)容進(jìn)行報(bào)道，對(duì)事后是否履行及責(zé)任追究等卻較少提及，監(jiān)督力度不夠。至于行政允諾的救濟(jì)途徑，制度的缺位使相對(duì)人無從知曉更很少運(yùn)用。因此唯有健全相關(guān)的體制機(jī)制，才能保障相對(duì)人真正獲益，行政允諾的功能方可得以實(shí)現(xiàn)。

四、優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境視角下行政允諾的治理路徑

如上文所述，實(shí)踐中的行政允諾存在諸多問題，與其相關(guān)的糾紛也日益增多，對(duì)行政允諾進(jìn)行規(guī)制已刻不容緩。營(yíng)商環(huán)境優(yōu)化背景下的行政允諾，要將誠信體系的建立和法治環(huán)境的營(yíng)造擺在重要位置，從立法、執(zhí)法和法律救濟(jì)三個(gè)方面進(jìn)行改善，維護(hù)行政相對(duì)人的合法利益，打造各行政主體之間互惠共贏的局面。

(一)建立行政允諾的立法保障

行政允諾的制度價(jià)值在于為行政機(jī)關(guān)提供靈活的治理空間以應(yīng)對(duì)多變的行政任務(wù)，因此立法層面不必也無法事無詳盡地加以規(guī)定，只要達(dá)到為行政機(jī)關(guān)提供宏觀指引的目的就可。我們可以在正在著手制定的《行政程序法》中肯定行政允諾作為一種特殊形態(tài)的行政行為的性質(zhì)，甚至將其上升為行政法上的一種制度，使行政允諾依照相關(guān)的制度規(guī)則而為之⑥，同時(shí)對(duì)其涵義進(jìn)行厘定，明確行政允諾的制定原則、制定機(jī)關(guān)、表現(xiàn)形式、生成程序等。如此，有了清晰的立法規(guī)范的“大方向”指引，填補(bǔ)了我國在行政允諾制度上的法律空白，方能充分發(fā)揮行政允諾的制度優(yōu)勢(shì)，有效的將行政允諾行為拉回到正確的軌道上來。

(二)提升行政允諾的執(zhí)法效能

1.行政允諾的基本原則

首先，依法行政原則是行政允諾應(yīng)當(dāng)恪守的首要原則。行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)在“最好政府，最多給付”的現(xiàn)代行政理念的指引下，主動(dòng)運(yùn)用行政允諾實(shí)現(xiàn)行政目標(biāo)；但同時(shí)，行政允諾必須堅(jiān)持依法行政原則，行政機(jī)關(guān)在其裁量空間內(nèi)運(yùn)用行政允諾時(shí)，仍應(yīng)做到主體合法、權(quán)限合法、內(nèi)容合法、程序合法等。

誠實(shí)信用原則是行政允諾應(yīng)當(dāng)遵循的又一基本原則。行政機(jī)關(guān)在允諾和履諾的過程中，應(yīng)秉持誠信原則，言行一致，嚴(yán)格規(guī)范行政優(yōu)益權(quán)的行使。行政機(jī)關(guān)作出行政允諾后，應(yīng)承擔(dān)起確保允諾順利進(jìn)行的職責(zé)，中途不得隨意對(duì)關(guān)鍵內(nèi)容作出違背允諾初衷且無事實(shí)根據(jù)和法律依據(jù)的解釋；若出現(xiàn)換屆選舉、政策調(diào)整等可能影響允諾實(shí)現(xiàn)的因素，應(yīng)及時(shí)告知相關(guān)當(dāng)事人并給予賠償。

2.建設(shè)誠信政府

俗語有云：“政莫大于信”，誠信是政府贏得人民擁戴的基石，是優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境的題中之義。事實(shí)上，行政允諾制度與誠信政府的建設(shè)息息相關(guān)、相互促進(jìn)，運(yùn)行良好的行政允諾制度是誠信政府建設(shè)的重要一環(huán)，誠信政府的建立助力行政允諾制度的發(fā)展。因此，行政機(jī)關(guān)在允諾中應(yīng)做到有諾必踐，確保行政允諾行為的持續(xù)性和穩(wěn)定性，發(fā)揮好政府的示范和表率作用。首先，行政機(jī)關(guān)應(yīng)充分論證允諾實(shí)現(xiàn)的可能性，并在法律法規(guī)的范圍內(nèi)審慎作出；其次，行政機(jī)關(guān)應(yīng)公開允諾的具體內(nèi)容及作出的程序性過程，充分接受人民群眾的監(jiān)督。最后，政府應(yīng)注重工作人員誠信觀念的培養(yǎng)，適當(dāng)引入追責(zé)機(jī)制，提高失信成本。

(三)健全行政允諾的救濟(jì)體制

行政允諾糾紛發(fā)生后，行政相對(duì)人尋求司法機(jī)關(guān)的救濟(jì)途徑已基本沒有阻礙。但形式靈活的行政允諾亟需多元化的糾紛解決機(jī)制為其保駕護(hù)航。除可以訴諸于行政訴訟外，還應(yīng)賦予行政相對(duì)人更多的的救濟(jì)選擇：1.行政復(fù)議。行政復(fù)議側(cè)重于糾紛的內(nèi)部解決，具有簡(jiǎn)便、快捷、費(fèi)用低等優(yōu)勢(shì)，相對(duì)而言，作為被申請(qǐng)人的上級(jí)機(jī)關(guān)，行政復(fù)議案件的審理機(jī)關(guān)更熟知允諾的運(yùn)作過程，由其對(duì)允諾內(nèi)容的正當(dāng)性進(jìn)行內(nèi)部審查，有助于盡快化解行政糾紛。2.行政賠償與補(bǔ)償。如上文所述，行政允諾可能因內(nèi)容違法存在無效的風(fēng)險(xiǎn)，為充分保護(hù)相對(duì)人的合法利益，當(dāng)行政機(jī)關(guān)因主觀原因未能兌現(xiàn)允諾，相對(duì)人和利害關(guān)系人可要求其給予行政賠償；若因政策調(diào)整或客觀條件發(fā)生變化，行政機(jī)關(guān)應(yīng)依法給予一定的補(bǔ)償。3.調(diào)解。行政允諾是政府基于行政管理需要自愿讓渡部分權(quán)利給相對(duì)人，相對(duì)人基于自愿作出相應(yīng)的活動(dòng)，其更多體現(xiàn)的是管理與服務(wù)的融合。行政訴訟與復(fù)議固然能及時(shí)解決糾紛，但實(shí)現(xiàn)各方利益最大化、緩和雙方矛盾才應(yīng)是行政允諾糾紛解決的價(jià)值所在，故應(yīng)秉承能調(diào)則調(diào)的原則，將調(diào)解置于糾紛解決的全過程。

優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境是一項(xiàng)沒有休止符的工程，在此背景之下的行政機(jī)關(guān)更應(yīng)審慎允諾，充分發(fā)揮政府在營(yíng)造良好營(yíng)商環(huán)境中的主體作用。行政機(jī)關(guān)唯有有諾必踐，讓政府的允諾擲地有聲，方能為各市場(chǎng)主體的發(fā)展形成良好的格局，不斷培育社會(huì)力量、企業(yè)主體參與營(yíng)商環(huán)境建設(shè)的動(dòng)力，共同促進(jìn)營(yíng)商環(huán)境的建設(shè)。

【注釋】

① 閆爾寶.行政允諾行為詳論[J].山東審判(2):25-28.

② 章劍生.行政法與行政訴訟法[M].2014.

③ 李玉敏,陳志力,蔡靖.行政承諾案件的性質(zhì)及審理對(duì)象[J].法律適用,2003(12).

④ 王芳.行政優(yōu)益權(quán)行使的正當(dāng)性及限制[J].廣西政法管理干部學(xué)院學(xué)報(bào),2013(05):109-111.

⑤ 陳易飛.行政允諾制度的構(gòu)建——以“黃銀友、張希明訴大冶市政府、保安鎮(zhèn)政府”案為視角[D].2016.

⑥ 關(guān)保英.行政承諾不反悔論[J].河南財(cái)經(jīng)政法大學(xué)學(xué)報(bào),2013,28(5):1-12.