環(huán)境污染責(zé)任保險(xiǎn)制度法律問(wèn)題研究

張紅麗

（黑龍江大學(xué)研究生院，黑龍江 哈爾濱150080）

一、環(huán)境污染責(zé)任保險(xiǎn)制度概述

（一）環(huán)境污染責(zé)任保險(xiǎn)制度概念

責(zé)任保險(xiǎn)，即由被保險(xiǎn)人向保險(xiǎn)人支付保險(xiǎn)費(fèi)，保險(xiǎn)人承諾在被保險(xiǎn)人向第三人償付時(shí)，按照保險(xiǎn)合同約定向被保險(xiǎn)人或者直接向第三人給付保險(xiǎn)金的保險(xiǎn)。而環(huán)境責(zé)任保險(xiǎn)在學(xué)術(shù)界的定義為：以被保險(xiǎn)人因污染環(huán)境而應(yīng)該承擔(dān)的環(huán)境賠償或治理責(zé)任為保險(xiǎn)標(biāo)的的責(zé)任風(fēng)險(xiǎn)，也被稱為“綠色保險(xiǎn)”。[1]強(qiáng)制責(zé)任保險(xiǎn)又稱法定環(huán)境責(zé)任保險(xiǎn)，是指為了貫徹環(huán)境保護(hù)的社會(huì)公共政策，國(guó)家通過(guò)專門的立法強(qiáng)制規(guī)定某些類型的投保人必須與保險(xiǎn)公司簽訂保險(xiǎn)合同的保險(xiǎn)。

（二）我國(guó)環(huán)境責(zé)任保險(xiǎn)制度發(fā)展現(xiàn)狀

事實(shí)上，我國(guó)目前為止還沒(méi)有完善的環(huán)境污染責(zé)任保險(xiǎn)法律。但是我國(guó)關(guān)于環(huán)境污染責(zé)任保險(xiǎn)問(wèn)題自2007年起就在深圳、南京等地開(kāi)展了試點(diǎn)工作。期間經(jīng)歷了2013年關(guān)于對(duì)環(huán)境污染責(zé)任保險(xiǎn)的征詢意見(jiàn)，政府也在努力嘗試引導(dǎo)相關(guān)企業(yè)從自愿投保責(zé)任險(xiǎn)向強(qiáng)制投保責(zé)任險(xiǎn)的模式轉(zhuǎn)變。政府在試點(diǎn)過(guò)程中一度遇到許多阻礙與波折，在監(jiān)督與執(zhí)行的過(guò)程中一度存在沒(méi)有法律依據(jù)等難題，直到2018年5月《環(huán)境污染強(qiáng)制責(zé)任保險(xiǎn)管理辦法（草案）》（下文稱《辦法（草案）》）通過(guò)審議。此草案規(guī)定了生產(chǎn)、經(jīng)營(yíng)、開(kāi)采等高污染物的各類企業(yè)，以及發(fā)生過(guò)重大污染事件的企業(yè)要進(jìn)行強(qiáng)制保險(xiǎn)。該草案的通過(guò)在我國(guó)法律上是一個(gè)進(jìn)步，意味著環(huán)境污染責(zé)任保險(xiǎn)制度在法律上初步得到了認(rèn)可與完善，但是縱觀我國(guó)目前的環(huán)境污染保險(xiǎn)問(wèn)題依然存在許多不足之處有待完善。

（三）環(huán)境責(zé)任保險(xiǎn)制度存在的問(wèn)題

1.環(huán)境污染責(zé)任保險(xiǎn)承保的范圍與期限問(wèn)題

盡管《辦法（草案）》在一定程度上彌補(bǔ)了環(huán)境污染責(zé)任強(qiáng)制保險(xiǎn)的缺失，但是此草案依然存在許多問(wèn)題。其中對(duì)于環(huán)境污染強(qiáng)制責(zé)任保險(xiǎn)承保范圍的界定依然不夠全面。承保的責(zé)任險(xiǎn)多是人身傷亡險(xiǎn)或者是直接財(cái)產(chǎn)損失，且只是承保約定區(qū)域內(nèi)所造成的損害。這樣的規(guī)定忽略了環(huán)境污染責(zé)任險(xiǎn)與一般保險(xiǎn)的特殊之處。環(huán)境污染所造成的損害很多時(shí)候不直接體現(xiàn)為直觀的財(cái)產(chǎn)損失，也不局限于約定的區(qū)域，通常呈現(xiàn)出的是損壞環(huán)境的間接損失，以及區(qū)域的連貫性與不確定性。

除此之外，對(duì)于環(huán)境污染責(zé)任強(qiáng)制保險(xiǎn)的承保期限也不盡合理。環(huán)境污染因?yàn)槠渥陨淼碾[秘性以及產(chǎn)生的損害顯現(xiàn)出周期長(zhǎng)等特點(diǎn)。在承保期限上《辦法（草案）》中所規(guī)定的期限過(guò)短，沒(méi)能結(jié)合環(huán)境污染自身的特點(diǎn)加以衡量。這將導(dǎo)致即使投保環(huán)境險(xiǎn)，在污染發(fā)生的短暫追溯期限內(nèi)，受侵害的第三人的合法權(quán)益無(wú)法得到全面保障。

2.政府的監(jiān)管與執(zhí)法問(wèn)題

環(huán)境監(jiān)管與執(zhí)法一直都是我國(guó)生態(tài)環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域的難點(diǎn)問(wèn)題，也被公認(rèn)為導(dǎo)致環(huán)境法實(shí)施不力的最主要原因所在。[2]在環(huán)境污染責(zé)任保險(xiǎn)制度的建立與實(shí)施中這個(gè)問(wèn)題依然存在。政府一直以來(lái)都承擔(dān)著對(duì)環(huán)境污染的監(jiān)管職責(zé)，但是根據(jù)《辦法（草案）》的規(guī)定，對(duì)于環(huán)境污染的強(qiáng)制保險(xiǎn)需要通過(guò)評(píng)估確定需要繳納的環(huán)境污染保險(xiǎn)費(fèi)率。但是作為承擔(dān)監(jiān)管職責(zé)的政府并沒(méi)有完善的評(píng)估機(jī)構(gòu)以及專業(yè)的評(píng)估團(tuán)隊(duì)。政府在評(píng)估方面的不成熟將直接導(dǎo)致最終確定的應(yīng)該繳納的保險(xiǎn)費(fèi)缺乏公信力，也間接影響政府監(jiān)督職能的實(shí)施。

無(wú)獨(dú)有偶，負(fù)責(zé)執(zhí)法的機(jī)關(guān)要做到公正執(zhí)法需要法律的依據(jù)與技術(shù)支持。從我國(guó)目前的立法現(xiàn)狀來(lái)看，對(duì)于環(huán)境污染強(qiáng)制責(zé)任保險(xiǎn)的執(zhí)法依據(jù)存在缺失，而且在政府無(wú)法準(zhǔn)確評(píng)估污染企業(yè)投保費(fèi)率的情況下，執(zhí)法部門也沒(méi)有具體的執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)。這就直接導(dǎo)致環(huán)境污染責(zé)任強(qiáng)制保險(xiǎn)在具體執(zhí)行中無(wú)法落到實(shí)處。

3.環(huán)境監(jiān)管公眾參與的缺失

由于環(huán)境問(wèn)題帶有普遍性以及公民權(quán)利意識(shí)的增強(qiáng)，公眾參與環(huán)境治理已經(jīng)成為目前環(huán)境治理模式轉(zhuǎn)變的重要力量，環(huán)境治理的成效很大程度上取決于公眾參與的力度。[3]但是我國(guó)一直以來(lái)的監(jiān)管都是由政府進(jìn)行，這樣單一的監(jiān)管模式難免出現(xiàn)監(jiān)管不力的局面。在環(huán)境監(jiān)管的公眾參與中雖然賦予了特定主體提起公益訴訟的權(quán)利，但是法律明確規(guī)定提起公益訴訟所要具有的主體資格是在設(shè)區(qū)的市級(jí)以上人民政府民政部門登記的、專門從事環(huán)境保護(hù)公益活動(dòng)連續(xù)五年以上且無(wú)違法記錄的社會(huì)組織。這樣主體的嚴(yán)格界定就使一般的公民難以行使公眾參與的權(quán)利。而縱觀我國(guó)目前機(jī)關(guān)立法缺失的現(xiàn)狀，增強(qiáng)環(huán)境監(jiān)管的公眾參與才更有利于彌補(bǔ)法律缺失所帶來(lái)的不足。

二、與國(guó)外關(guān)于環(huán)境污染責(zé)任保險(xiǎn)制度的比較

（一）美國(guó)

美國(guó)是最早開(kāi)始實(shí)行環(huán)境污染責(zé)任保險(xiǎn)制度的國(guó)家，而且與其他國(guó)家經(jīng)歷一系列演變的過(guò)程不同，美國(guó)的環(huán)境污染責(zé)任強(qiáng)制保險(xiǎn)制度在建立初期就具有了法律保障，這與美國(guó)一直對(duì)環(huán)境法的重視息息相關(guān)。美國(guó)的《國(guó)家環(huán)境政策法》從立法的主體看，是最接近憲法級(jí)別的環(huán)境保護(hù)法。隨著工業(yè)化進(jìn)程的加快，各國(guó)對(duì)環(huán)境保護(hù)意識(shí)的不斷加強(qiáng)，這種將環(huán)境法作為基本法的做法不斷被各個(gè)國(guó)家所接受并效仿。

除此之外，美國(guó)對(duì)于保險(xiǎn)公司賠付的范圍和限額進(jìn)行了嚴(yán)格的規(guī)定。這就意味著在保險(xiǎn)事故發(fā)生的時(shí)候，保險(xiǎn)公司不會(huì)無(wú)條件、無(wú)限制地接受賠付金額，而是在事先定好的條件內(nèi)完成賠付，同時(shí)也不會(huì)傷害被保險(xiǎn)人的利益。[4]美國(guó)對(duì)于環(huán)境污染索賠時(shí)效進(jìn)行了“日落條款”的規(guī)定，即被保險(xiǎn)人向保險(xiǎn)人通知索賠的最長(zhǎng)時(shí)限為自保單失效之日起不能超過(guò)最長(zhǎng)30年的時(shí)限，以此來(lái)降低風(fēng)險(xiǎn)、限制責(zé)任。[5]美國(guó)對(duì)于環(huán)境污染責(zé)任保險(xiǎn)規(guī)定的具體詳盡，除體現(xiàn)出美國(guó)環(huán)境法的成熟之外，也為具體的執(zhí)行提供了衡量標(biāo)準(zhǔn)與法律依據(jù)。這正是我國(guó)目前環(huán)境法所要借鑒之處。

（二）德國(guó)

德國(guó)是環(huán)境污染強(qiáng)制責(zé)任保險(xiǎn)的典型代表國(guó)家。但不同的是德國(guó)的環(huán)境污染強(qiáng)制保險(xiǎn)分為兩個(gè)部分，分別是環(huán)境責(zé)任保險(xiǎn)與環(huán)境治理保險(xiǎn)。德國(guó)的保險(xiǎn)方式是以資金為保障，不僅強(qiáng)制要求對(duì)部分設(shè)施承保，還要求法律所列明的企業(yè)承擔(dān)擔(dān)保風(fēng)險(xiǎn)。強(qiáng)制要求企業(yè)的營(yíng)運(yùn)人為設(shè)備承保，在規(guī)定的期限內(nèi)不進(jìn)行承保的企業(yè)將面臨停產(chǎn)的危險(xiǎn)。在德國(guó)的《環(huán)境污染責(zé)任法》中規(guī)定了化工、采礦、農(nóng)業(yè)、旅游、航空等十大類九十六種設(shè)備名單，強(qiáng)制要求規(guī)定的行業(yè)必須買環(huán)境責(zé)任保險(xiǎn)或者提供相應(yīng)擔(dān)保。[6]

除此之外，德國(guó)的《環(huán)境污染責(zé)任法》還規(guī)定了具體責(zé)任的賠償限額，在保證受損害第三人合法利益的同時(shí)也約束保險(xiǎn)公司賠償?shù)南薅?，體現(xiàn)了公平原則在法律中的應(yīng)用。同時(shí)，秉承特殊問(wèn)題特殊對(duì)待的原則，規(guī)定了10年的追溯期限。相較于我國(guó)現(xiàn)有相關(guān)規(guī)定的模糊性與沒(méi)有考慮環(huán)境污染侵權(quán)的特殊性，德國(guó)的規(guī)定更加成熟合理，值得我國(guó)借鑒。

三、對(duì)我國(guó)建立環(huán)境污染保險(xiǎn)制度的建議

（一）完善環(huán)境責(zé)任保險(xiǎn)制度關(guān)于承保范圍與承保期限的立法

盡管在環(huán)境污染責(zé)任保險(xiǎn)的《辦法（草案）》已經(jīng)初步提供了法律依據(jù)，但是并沒(méi)有完善的相關(guān)法律配套規(guī)定以及執(zhí)行措施輔助執(zhí)行。其中有關(guān)承保范圍的規(guī)定就存在模糊性與狹窄性的特點(diǎn)，建議應(yīng)該在立法的過(guò)程中適當(dāng)擴(kuò)大環(huán)境污染保險(xiǎn)的責(zé)任范圍，不僅僅局限于環(huán)境污染直接產(chǎn)生的財(cái)產(chǎn)損失，也應(yīng)該加強(qiáng)間接損失方向的立法。而且考慮到環(huán)境污染造成損失的隱蔽性與不確定性，也應(yīng)該適當(dāng)延長(zhǎng)環(huán)境污染責(zé)任保險(xiǎn)立法的承保期限。

（二）加快環(huán)境污染責(zé)任保險(xiǎn)專業(yè)化評(píng)估隊(duì)伍多元化建設(shè)

在傳統(tǒng)的環(huán)境污染監(jiān)管與評(píng)估上，一直是政府承擔(dān)著主要的職責(zé)。但是上文中提到過(guò)因?yàn)橥晟骗h(huán)境污染責(zé)任保險(xiǎn)制度涉及保險(xiǎn)費(fèi)率的評(píng)估等相關(guān)問(wèn)題，而政府目前還不具備專業(yè)的團(tuán)隊(duì)和專業(yè)的評(píng)估機(jī)構(gòu)。所以在加強(qiáng)政府監(jiān)督的同時(shí)，政府還應(yīng)該加大對(duì)第三方評(píng)估機(jī)構(gòu)的支持力度，加強(qiáng)與第三方評(píng)估機(jī)構(gòu)的溝通合作。在這個(gè)過(guò)程中，政府應(yīng)該積極轉(zhuǎn)變自身角色，把環(huán)境污染評(píng)估的職能轉(zhuǎn)移給專業(yè)機(jī)構(gòu)，更加明確自己監(jiān)督者的職責(zé)。這樣以確保環(huán)境污染責(zé)任保險(xiǎn)追責(zé)的執(zhí)行中更加具有專業(yè)性與說(shuō)服力。

（三）完善對(duì)環(huán)境監(jiān)督的公眾參與機(jī)制的建設(shè)

在環(huán)境污染責(zé)任保險(xiǎn)的立法還不夠完善，立法的等級(jí)還不夠高的現(xiàn)狀下，為了更好解決環(huán)境污染的治理問(wèn)題，最好的方式就是加強(qiáng)監(jiān)督機(jī)制的完善。而相較于政府自上而下的監(jiān)督，以環(huán)境監(jiān)督公眾參與機(jī)制為代表的社會(huì)監(jiān)督機(jī)制更具有廣泛性，是彌補(bǔ)立法不完善的最有利措施。因此當(dāng)務(wù)之急就是要加強(qiáng)公眾參與機(jī)制的建立。在訴訟上，可以適當(dāng)放寬環(huán)境公益訴訟提起主體的范圍，使更多的公民或者團(tuán)體參與到監(jiān)督機(jī)制中。

四、結(jié)語(yǔ)

目前我國(guó)的環(huán)境污染責(zé)任保險(xiǎn)制度正處在建立并逐漸走向完善的過(guò)程中，仍然存在許多不足之處。無(wú)論是立法上的缺失問(wèn)題，還是在具體執(zhí)行與監(jiān)督過(guò)程中制度不完善、主體單一的問(wèn)題，都需要在完善相關(guān)制度過(guò)程中不斷厘清政府職責(zé)，不斷擴(kuò)大公眾的參與機(jī)制。在已有的研究基礎(chǔ)上，通過(guò)不斷探索尋找出一條適合中國(guó)國(guó)情與制度特點(diǎn)的環(huán)境污染責(zé)任保險(xiǎn)追責(zé)之路。環(huán)境污染責(zé)任保險(xiǎn)機(jī)制的建立與完善無(wú)論對(duì)我國(guó)的法治事業(yè)還是保險(xiǎn)事業(yè)都將是一項(xiàng)里程碑式的進(jìn)步。