環(huán)境行政代履行制度的適用問(wèn)題
——以安徽省為例

張 慧

（青海民族大學(xué)，青海 西寧810007）

在環(huán)境遭到直接破壞或者已然遭到破壞時(shí)，首先要考慮的應(yīng)當(dāng)是快速進(jìn)行環(huán)境修復(fù)而不是具體追責(zé)。代履行制度的設(shè)立本意是符合這一目的的，但其當(dāng)前適用結(jié)果顯示代履行制度并沒(méi)有被準(zhǔn)確高效地適用，在解決環(huán)境污染問(wèn)題上顯得力不從心，為了探究代履行制度究竟遇到了那些阻礙，也為了給代履行制度提出有效建議，筆者展開(kāi)實(shí)地調(diào)研并作出調(diào)研報(bào)告。

一、調(diào)研過(guò)程及數(shù)據(jù)分析

（一）調(diào)研目的

環(huán)境行政代履行制度也即代履行制度，是在社會(huì)實(shí)踐中產(chǎn)生的針對(duì)環(huán)境治理的新方式。[1]但是目前其適用狀態(tài)尚沒(méi)有達(dá)到最初想要實(shí)現(xiàn)的法律效果和環(huán)境治理效果。在代履行制度的適用中出現(xiàn)了怎樣的阻礙?出現(xiàn)阻礙的原因是什么？如何解決這些阻礙？有什么新思路可以改善這一制度?為促進(jìn)代履行制度的發(fā)展，更好地為環(huán)境治理提供長(zhǎng)足有效的法律制度保障而展開(kāi)本次調(diào)研。

（二）調(diào)研內(nèi)容及方法

本次調(diào)研以安徽省為例。首先對(duì)安徽省代履行制度的適用量、適用效果評(píng)價(jià)以及適用阻礙進(jìn)行問(wèn)卷設(shè)計(jì)，并在各訪談對(duì)象所在區(qū)域內(nèi)進(jìn)行問(wèn)卷發(fā)放、數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)，再對(duì)具體經(jīng)辦過(guò)環(huán)境行政案件的行政工作人員、代履行的第三方以及案件相對(duì)人、相關(guān)人進(jìn)行訪問(wèn)，通過(guò)以上資料總結(jié)出代履行制度的具體問(wèn)題，并找出代履行制度在適用中更為有效、更易被接受的方式。

（三)調(diào)研結(jié)果

1.問(wèn)卷調(diào)查結(jié)果

基于問(wèn)卷數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)筆者得出的結(jié)論有：代履行制度在適用過(guò)程中最大的阻礙是實(shí)行代履行所需代價(jià)過(guò)高，其比例達(dá)到44.5%；義務(wù)人積極配合率僅為2%；代履行制度在適用中能達(dá)到合格以上效果的比例僅占32%；有43.5%的人認(rèn)為環(huán)境行政代履行制度的最佳適用時(shí)間節(jié)點(diǎn)是在發(fā)現(xiàn)環(huán)境污染問(wèn)題時(shí)；74.5%的被調(diào)研對(duì)象對(duì)當(dāng)前代履行制度的適用效果并不滿(mǎn)意并認(rèn)為該制度的相關(guān)規(guī)定應(yīng)當(dāng)進(jìn)行修改。

2.訪談筆錄整合

在社會(huì)實(shí)踐中，代履行制度的實(shí)施往往面臨很多阻礙，且最終實(shí)施的效果也會(huì)不盡如人意。一方面是因?yàn)閺陌l(fā)現(xiàn)行政相對(duì)人給生態(tài)環(huán)境造成損害開(kāi)始到代履行行為的正式實(shí)施為止會(huì)耗費(fèi)很長(zhǎng)時(shí)間，這會(huì)讓已經(jīng)被破壞的生態(tài)環(huán)境的不良狀態(tài)加劇，且該部分環(huán)境損害無(wú)法準(zhǔn)確追責(zé)，更會(huì)增加環(huán)境修復(fù)的代價(jià)。另一方面是因?yàn)樾枰男械牧x務(wù)專(zhuān)業(yè)性較強(qiáng)，行政機(jī)關(guān)難以自為代履行，需要引入無(wú)利害關(guān)系的第三方實(shí)施。但第三方的信息審核以及代履行費(fèi)用的審查確定要消耗較多時(shí)間，不利于環(huán)境問(wèn)題的快速解決，同時(shí)代履行第三方在義務(wù)人處清算代履行費(fèi)用不力更將會(huì)造成不必要的糾紛，降低行政效率。

二、問(wèn)題分析

通過(guò)本次調(diào)研，筆者得出環(huán)境行政代履行制度在適用的過(guò)程中主要存在以下四個(gè)問(wèn)題：

（一）實(shí)施代履行制度的代價(jià)過(guò)高

代履行制度實(shí)施的主要障礙是執(zhí)行代價(jià)過(guò)高的占比達(dá)到44.5%，且訪問(wèn)對(duì)象也多次談到代履行的費(fèi)用收取問(wèn)題，可見(jiàn)這是實(shí)施代履行過(guò)程中的主要矛盾。[2]代履行制度在實(shí)施過(guò)程中，主要涉及的費(fèi)用涵蓋以下幾點(diǎn)：行政機(jī)關(guān)代履行所支出的必要性成本費(fèi)用；第三方代履行所支出的必要性成本費(fèi)用及營(yíng)利性收費(fèi)；義務(wù)人所支出的費(fèi)用。

關(guān)于代履行費(fèi)用問(wèn)題，除《行政強(qiáng)制法》第五十一條第二款外，現(xiàn)行的法律法規(guī)并沒(méi)有對(duì)代履行的費(fèi)用進(jìn)行具體規(guī)定。[3]代履行費(fèi)用偏高的原因，其一是環(huán)境修復(fù)所需要的成本偏高，這也是義務(wù)人拒不履行義務(wù)的主要原因；其二是行政機(jī)關(guān)實(shí)施代履行所產(chǎn)生的費(fèi)用高于義務(wù)人自行履行所需費(fèi)用，而負(fù)有營(yíng)利性目的的第三方在實(shí)施代履行時(shí)的花費(fèi)只會(huì)更高，這不會(huì)被義務(wù)人所接受。所以代履行代價(jià)過(guò)高便是讓各方對(duì)代履行制度望而卻步的因素之一。

（二）代履行程序的執(zhí)行期過(guò)長(zhǎng)

適用環(huán)境行政代履行制度進(jìn)行環(huán)境修復(fù)需要涉及的時(shí)間包括：從環(huán)境污染開(kāi)始到行政機(jī)關(guān)對(duì)行政相對(duì)人進(jìn)行查處并作出行政決定的時(shí)間；相對(duì)人在規(guī)定的履行期內(nèi)拒不履行所消耗掉的時(shí)間；行政機(jī)關(guān)作出代為履行決定書(shū)所需要的時(shí)間；代履行前送達(dá)決定書(shū)所需要的法定時(shí)間；代履行三日前催告當(dāng)事人履行所需要的催告期。

在以上時(shí)間基礎(chǔ)上，加上義務(wù)人對(duì)行政決定提出異議進(jìn)行復(fù)議再進(jìn)行訴訟后的時(shí)間，能夠落實(shí)環(huán)境行政代履行程序所需要的時(shí)間可達(dá)到9個(gè)月，而這些時(shí)間足以讓已經(jīng)被破壞的生態(tài)環(huán)境衍生出二次傷害，這完全違背環(huán)境行政代履行制度設(shè)立的最初目的。同時(shí)為了保障義務(wù)人各項(xiàng)權(quán)利，限制行政機(jī)關(guān)公權(quán)力，以至于行政機(jī)關(guān)短期內(nèi)對(duì)現(xiàn)存的環(huán)境污染問(wèn)題束手無(wú)策。[4]所以行政機(jī)關(guān)多會(huì)選擇直接強(qiáng)制執(zhí)行或直接給予行政處罰而排斥代履行制度的使用。這是代履行制度在適用中受到的阻礙，也是當(dāng)前我國(guó)環(huán)境行政治理所面臨的真實(shí)境遇。

（三）被代履行的行政相對(duì)人配合度偏低

在訪問(wèn)行政機(jī)關(guān)工作人員時(shí)，有近六成的工作人員認(rèn)為義務(wù)人對(duì)待代履行態(tài)度消極，且對(duì)環(huán)境污染歸責(zé)持否認(rèn)態(tài)度。80%以上的義務(wù)人不會(huì)主動(dòng)履行代履行所消費(fèi)資金的給付義務(wù)，甚至?xí)脤?duì)行政機(jī)關(guān)執(zhí)行代履行的行為提出復(fù)議或者訴訟的方式來(lái)逃避這一義務(wù)，而行政機(jī)關(guān)在當(dāng)前情況下并沒(méi)有具體的法律依據(jù)可以對(duì)該部分資金進(jìn)行強(qiáng)制征收。義務(wù)人對(duì)第三方的履行行為亦持否定態(tài)度，對(duì)代履行的結(jié)果不予認(rèn)同、不予接收，并通過(guò)不合理的途徑對(duì)代履行行為進(jìn)行阻撓。

（四）代履行制度的適用效果不佳

代履行制度的適用效果會(huì)直觀地反映出制度本身的不足之處。筆者通過(guò)實(shí)地調(diào)研發(fā)現(xiàn)：在工業(yè)工廠集中區(qū)，仍有環(huán)境修復(fù)項(xiàng)目工程被擱置的現(xiàn)象，相關(guān)負(fù)責(zé)人表示，導(dǎo)致該片區(qū)污染的各方當(dāng)事人都處在訴訟期內(nèi)，行政執(zhí)法部門(mén)因不能準(zhǔn)確定位真正義務(wù)人而無(wú)法啟動(dòng)強(qiáng)制執(zhí)行程序，也導(dǎo)致行政機(jī)關(guān)在啟動(dòng)代履行程序時(shí)受到了限制。一些工廠小作坊區(qū)域內(nèi)出現(xiàn)被委托代為履行的第三方與義務(wù)人共謀，應(yīng)付進(jìn)行代履行結(jié)果驗(yàn)收的行政機(jī)關(guān)工作人員，導(dǎo)致環(huán)境污染的現(xiàn)狀不能夠得到有效解決。又因?yàn)閷?shí)行代履行程序所牽涉的行政部門(mén)較多，而各部門(mén)又以行政法沒(méi)有明文規(guī)定法律責(zé)任為由而推脫，這使得環(huán)境行政執(zhí)法部門(mén)在實(shí)施代履行時(shí)也面臨著行政系統(tǒng)內(nèi)部的阻礙。

環(huán)境修復(fù)工程的拖延，代履行各方主體易產(chǎn)生沖突，代為履行的結(jié)果不能夠達(dá)到環(huán)境修復(fù)工程的基本標(biāo)準(zhǔn)，這一系列問(wèn)題都是代履行制度發(fā)展和深入推廣適用的阻礙，同時(shí)會(huì)讓社會(huì)對(duì)代履行制度產(chǎn)生負(fù)面的印象，降低該制度的社會(huì)接受度和法律發(fā)展空間。

三、完善代履行制度的建議

代履行屬于間接行政強(qiáng)制執(zhí)行而行政機(jī)關(guān)卻沒(méi)有強(qiáng)制實(shí)施代履行的權(quán)利，對(duì)由此所產(chǎn)生的費(fèi)用也沒(méi)有強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)；它屬于行政行為的范疇而第三方實(shí)施的代履行行為卻不是行政行為?；诖碎g種種問(wèn)題，筆者擬對(duì)環(huán)境行政代履行制度的適用提出以下建議：

（一）建立代履行第三方智能庫(kù)

在行政機(jī)關(guān)委托第三方代為履行時(shí)，為快速篩選出適格的代履行第三方，節(jié)省實(shí)施代履行的整體時(shí)間，可在市一級(jí)行政區(qū)劃內(nèi)建立第三方數(shù)據(jù)庫(kù)，優(yōu)化代履行第三方資質(zhì)資格審查程序，通過(guò)關(guān)鍵詞快速篩查，準(zhǔn)確定位適格的第三方，縮短代履行的實(shí)施周期，為修復(fù)環(huán)境節(jié)省時(shí)間。[5]

（二）在代履行費(fèi)用核算后以招投標(biāo)方式選擇代履行第三方

第三方的選擇影響義務(wù)人對(duì)代履行行為的承認(rèn)，也影響被代履行義務(wù)的實(shí)際履行效果。費(fèi)用是控制代履行進(jìn)度以及履行結(jié)果的有利著手點(diǎn)，費(fèi)用結(jié)算出現(xiàn)問(wèn)題會(huì)使當(dāng)事人各方發(fā)生糾紛。[6]為了避免實(shí)施代履行程序過(guò)程中出現(xiàn)違法貪污現(xiàn)象；避免義務(wù)人以費(fèi)用過(guò)高為由拒絕承認(rèn)代履行結(jié)果，不支付代履行費(fèi)用；避免代履行第三方任意報(bào)價(jià)，損害義務(wù)人合法權(quán)益，在選擇代履行第三方之前可先估算代履行費(fèi)用，以招投標(biāo)的方式甄選代履行第三方。如此，可以緩解代履行中各方之間的矛盾，加快代履行程序的推進(jìn)，及時(shí)修復(fù)環(huán)境。

(三)前置代履行程序

代履行所耗費(fèi)的時(shí)間過(guò)長(zhǎng)不利于快速修復(fù)環(huán)境，但該制度又具備基礎(chǔ)優(yōu)勢(shì)，在合乎法學(xué)理論的范圍內(nèi)改善代履行制度的適用環(huán)境，前置代履行程序，在發(fā)現(xiàn)環(huán)境污染問(wèn)題時(shí)，一旦義務(wù)人出現(xiàn)遲延履行，行政機(jī)關(guān)可以直接提出代履行程序，先行解決環(huán)境污染問(wèn)題，再對(duì)義務(wù)人進(jìn)行追責(zé)。[7]

此時(shí)行政機(jī)關(guān)所依據(jù)的是憲法和環(huán)境法上的公民環(huán)境權(quán)而賦予義務(wù)人的維護(hù)生態(tài)環(huán)境安全的義務(wù)而非行政機(jī)關(guān)作出的行政決定所帶來(lái)的義務(wù)，并沒(méi)有侵犯行政相對(duì)人的合法權(quán)益。[8]第三方代履行所產(chǎn)生的費(fèi)用可以由行政機(jī)關(guān)申請(qǐng)專(zhuān)項(xiàng)款額先行墊付，因?yàn)榕c第三方簽訂代履行協(xié)議的是行政機(jī)關(guān)而非義務(wù)人，根據(jù)合同的相對(duì)性原則，第三方有向行政機(jī)關(guān)收取費(fèi)用的權(quán)利。再由行政機(jī)關(guān)基于行政執(zhí)法上的主體地位對(duì)義務(wù)人進(jìn)行收取，義務(wù)人基于公權(quán)力的壓力會(huì)降低對(duì)支付義務(wù)的抗拒力度。如此可以更加快速解決環(huán)境問(wèn)題，提高行政效率，更好地發(fā)展代履行這一制度。

四、結(jié)語(yǔ)

代履行制度的適用率在安徽省轄區(qū)內(nèi)偏低，基于各省的生態(tài)環(huán)境行政狀況并不相同，所以安徽省的代履行制度的實(shí)際適用現(xiàn)狀并不能代表其他地區(qū)的情況，但代履行制度的一些具體適用問(wèn)題是可以直接反映出該制度的普遍困境所在。所以筆者大膽推測(cè)，我國(guó)代履行制度的整體適用狀況均不容樂(lè)觀，其適用率和適用效果均不能達(dá)到設(shè)立這一制度的基本目標(biāo)。所以，為了生態(tài)環(huán)境修復(fù)體系的建設(shè)，我們必須加快推動(dòng)環(huán)境治理體系建設(shè)，提高環(huán)境行政治理能力，加快發(fā)展和完善一系列環(huán)境行政制度與政策，加快代履行制度的法律與理論體系建設(shè)，使代履行制度能夠合法有效地服務(wù)于整個(gè)環(huán)境治理體系，為我國(guó)生態(tài)環(huán)境治理體系提供長(zhǎng)足穩(wěn)定的法律支持。