自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)商事主體登記確認(rèn)制改革研究

(西南財(cái)經(jīng)大學(xué) 四川 成都 610074)

為了更好地對(duì)標(biāo)國(guó)際高水平投資貿(mào)易協(xié)定的開(kāi)放要求，更好地引領(lǐng)國(guó)際化，我國(guó)建設(shè)了18個(gè)自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)[1]。自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)成為了制度改革先行先試的試驗(yàn)田，現(xiàn)在很多好的政策最初都是在自貿(mào)區(qū)先行實(shí)施。同樣，為了滿足市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)高度發(fā)展的需要，有效解決現(xiàn)行的許可審批制度效率不高、標(biāo)準(zhǔn)執(zhí)行不統(tǒng)一，許可的透明度、預(yù)期性不高等問(wèn)題，幫助企業(yè)便捷、高效、快速進(jìn)入市場(chǎng)，部分自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)探索實(shí)施了商事主體登記確認(rèn)制，為實(shí)現(xiàn)企業(yè)核準(zhǔn)登記制度從行政許可向行政確認(rèn)轉(zhuǎn)變提供了大膽的嘗試。

一、商事主體登記確認(rèn)制創(chuàng)設(shè)現(xiàn)狀

2018年11月28日，四川自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)川南臨港片區(qū)在全國(guó)率先試行商事主體登記確認(rèn)制[2]。2019年3月20日，中國(guó)(廣東)自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)廣州南沙新區(qū)片區(qū)印發(fā)實(shí)施《中國(guó)(廣東)自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)廣州南沙新區(qū)片區(qū)商事登記確認(rèn)制管理辦法(試行)》，推行商事登記確認(rèn)制改革[3]。2019年8月23日，中國(guó)(上海)自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)臨港新片區(qū)出臺(tái)《中國(guó)(上海)自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)臨港新片區(qū)管理辦法》，試行商事主體登記確認(rèn)制[4]。各地探索推行商事登記確認(rèn)制，通過(guò)重構(gòu)企業(yè)核準(zhǔn)登記行為的法律屬性，為構(gòu)建良好的營(yíng)商環(huán)境和法治環(huán)境制度增添了創(chuàng)新舉措。

二、商事主體登記確認(rèn)制概念及功能

(一)概念。商事主體登記確認(rèn)制是由登記機(jī)關(guān)對(duì)申請(qǐng)人的市場(chǎng)主體資格和一般經(jīng)營(yíng)資格進(jìn)行甄別，給予確定、認(rèn)定并頒發(fā)營(yíng)業(yè)執(zhí)照，對(duì)外公示的具體行政行為。其性質(zhì)屬于行政確認(rèn)。

(二)功能。推動(dòng)“簡(jiǎn)政放權(quán)”縱深發(fā)展，“先照后證”的改革，使得企業(yè)設(shè)立不再是政府“賦權(quán)”行為，登記主管部門(mén)不再承擔(dān)行政許可職責(zé)，只履行形式審查義務(wù)，最大限度減少政府對(duì)市場(chǎng)資源的直接配置干預(yù)，把生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)和投資自主權(quán)還給企業(yè)。推動(dòng)“放管結(jié)合”縱深發(fā)展，創(chuàng)新和完善事中事后監(jiān)管，推進(jìn)社會(huì)信用體系建設(shè)和承諾制，建立完善市場(chǎng)準(zhǔn)入失信禁限制度，強(qiáng)化市場(chǎng)主體及申請(qǐng)人責(zé)任意識(shí)，以創(chuàng)新監(jiān)管管出公平和秩序。推動(dòng)“優(yōu)化服務(wù)”縱深發(fā)展，最大限度地降低市場(chǎng)主體在登記事項(xiàng)上的準(zhǔn)入門(mén)檻，簡(jiǎn)化審查登記程序，降低商事登記成本，借助全程電子化登記等手段，使企業(yè)登記變得更加快捷高效。

三、商事主體登記確認(rèn)制在法律層面上的分析

(一)登記主管部門(mén)管理行為屬于行政確認(rèn)職責(zé)，不再具有行政許可屬性。商事制度改革將工商登記從商事主體設(shè)立程序的最后環(huán)節(jié)轉(zhuǎn)變?yōu)榈谝画h(huán)節(jié)，這種程序性的變化使得登記主管部門(mén)的登記職責(zé)與許可部門(mén)的行政許可責(zé)任得以分離?！跋日蘸笞C”的改革，使得登記主管部門(mén)不再承擔(dān)《行政許可法》所規(guī)定的“企業(yè)或者其他組織的設(shè)立等”過(guò)程中的行政許可職責(zé)。商事主體登記確認(rèn)制要求登記主管部門(mén)嚴(yán)格履行形式審查義務(wù)，對(duì)申請(qǐng)人聲明獨(dú)立承擔(dān)法律責(zé)任后的申請(qǐng)行為必須予以確認(rèn)或認(rèn)可并頒發(fā)《營(yíng)業(yè)執(zhí)照》,從而形成“確認(rèn)是通例,禁止是例外”的管理方式，不再具備行政許可“許可是例外”的基本屬性了。

(二)登記主管部門(mén)對(duì)“市場(chǎng)主體資格和一般營(yíng)業(yè)能力’進(jìn)行確認(rèn)，不再具有行政許可賦權(quán)的性質(zhì)。商事主體登記確認(rèn)制申請(qǐng)人對(duì)信用承諾、申報(bào)信息、提交材料的真實(shí)性負(fù)責(zé)并獨(dú)立承擔(dān)法律責(zé)任，自主申報(bào)名稱、住址(經(jīng)營(yíng)場(chǎng)所)、經(jīng)營(yíng)范圍等，個(gè)體經(jīng)營(yíng)者從事無(wú)需取得許可的項(xiàng)目，允許其自愿選擇市場(chǎng)主體資格登記確認(rèn)，可不辦理營(yíng)業(yè)執(zhí)照等，都從形式上和實(shí)質(zhì)上對(duì)登記主管部門(mén)的職責(zé)進(jìn)行嚴(yán)格限定，僅限定于對(duì)設(shè)立商事主體法律關(guān)系的申請(qǐng)經(jīng)過(guò)嚴(yán)格形式審查后予以確認(rèn)并記載，通過(guò)頒發(fā)《營(yíng)業(yè)執(zhí)照》完成向社會(huì)公眾宣告和公示的行政確認(rèn)行為。登記主管部門(mén)的確認(rèn)行為在性質(zhì)上不再是形成性的而是確認(rèn)性或宣示性的具體行政行為，也不再是直接為當(dāng)事人設(shè)定權(quán)利或義務(wù)的授益性的具體行政行政行為。

(三)《營(yíng)業(yè)執(zhí)照》作為登記主管部門(mén)所確認(rèn)的商事主體設(shè)立信息的記載文件，不再是行政許可文件。改革后登記主管部門(mén)頒發(fā)《營(yíng)業(yè)執(zhí)照》和公示作用在于起到羈束作用，以穩(wěn)定法律關(guān)系、保障社會(huì)秩序，這與改革前《營(yíng)業(yè)執(zhí)照》作為行政許可文件的“授益性”完全不同。商事主體登記確認(rèn)制在實(shí)施過(guò)程中，放寬市場(chǎng)主體變更確認(rèn)的時(shí)限約束，市場(chǎng)主體將變更信息自行公示后可自愿擇期到登記機(jī)關(guān)辦理變更確認(rèn)。市場(chǎng)主體在向登記機(jī)關(guān)申請(qǐng)每一次變更確認(rèn)前，應(yīng)當(dāng)將本次申請(qǐng)變更確認(rèn)前已發(fā)生的各項(xiàng)變更信息履行自行公示義務(wù)并將上述各項(xiàng)變更信息一并提交登記機(jī)關(guān)予以確認(rèn)。對(duì)市場(chǎng)主體超過(guò)六個(gè)月未開(kāi)業(yè)或者開(kāi)業(yè)后自行停業(yè)連續(xù)六個(gè)月以上的情形，監(jiān)管部門(mén)不作出吊銷(xiāo)營(yíng)業(yè)執(zhí)照的行政處罰，要求市場(chǎng)主體依據(jù)《企業(yè)信息公示暫行條例》在報(bào)送年度報(bào)告中予以說(shuō)明，并對(duì)外公示等。這些規(guī)定有效地實(shí)現(xiàn)了商事主體在設(shè)立、變更、注銷(xiāo)各環(huán)節(jié)對(duì)《營(yíng)業(yè)執(zhí)照》作為行政確認(rèn)法律文件屬性的統(tǒng)一。

四、商事主體登記確認(rèn)制創(chuàng)設(shè)后的建議和對(duì)策

(一)完善相關(guān)法律法規(guī)。從實(shí)體法上，明確規(guī)定商事主體登記確認(rèn)制改革中，行政機(jī)關(guān)與商事主體的權(quán)利、義務(wù)，對(duì)于國(guó)家立法或上位法沒(méi)有規(guī)定的，地方政府及行政法規(guī)或規(guī)定不得為商事主體減少權(quán)利、新增義務(wù)，增加成本。從程序法上，對(duì)于國(guó)家立法或上位法沒(méi)有規(guī)定的，地方政府及行政機(jī)關(guān)不得為商事主體創(chuàng)設(shè)程序，增加商事主體登記確認(rèn)制的手續(xù)。

(二)完善信用監(jiān)管制度。實(shí)行信用承諾制，申請(qǐng)人、提交人對(duì)材料真實(shí)性、有效性、合法性和完整性負(fù)責(zé)。實(shí)行事中監(jiān)管制，采取隨機(jī)抽查、專(zhuān)項(xiàng)檢查等方式實(shí)施日常監(jiān)督檢查，對(duì)商事主體違法行為依法查處、移送。

(三)完善違法懲戒制度。建立健全市場(chǎng)準(zhǔn)入信用管理、查處無(wú)證照及違法登記、失信準(zhǔn)入限制、企業(yè)除名及登記糾紛救濟(jì)等配套監(jiān)管制度，建立市場(chǎng)主體強(qiáng)制出清制度，加強(qiáng)失信行為的法律責(zé)任追究。