論我國(guó)替代性糾紛解決機(jī)制的問(wèn)題與完善

●李楠楠

（廣西大學(xué)法學(xué)院，廣西 南寧530004）

當(dāng)前，我國(guó)案件數(shù)量逐年增加，法院審判壓力日益加重。2019年中央政法委工作會(huì)議上提出要把非訴訟糾紛解決機(jī)制挺在前面，從源頭上減少訴訟增量。構(gòu)建替代性糾紛解決機(jī)制可以很好地彌補(bǔ)訴訟的不足，不僅能快速解決當(dāng)事人之間的矛盾，還能為法院訴訟做相當(dāng)程度的分流，對(duì)于緩解辦案壓力、提升人民群眾的獲得感等方面具有重要意義。

一、替代性糾紛解決機(jī)制的基本內(nèi)容和特點(diǎn)

（一）替代性糾紛解決機(jī)制的基本內(nèi)容

替代性糾紛解決機(jī)制，最早源于ADR概念，其全稱(chēng)為“Alternative Dispute Resolution”，是非訴訟解決爭(zhēng)議的各種方法的統(tǒng)稱(chēng)。有學(xué)者提出，一個(gè)較為合理的ADR應(yīng)包含替代、合法替代、自主、選擇四個(gè)要素，故ADR是各種不違背強(qiáng)行法規(guī)定，由糾紛雙方當(dāng)事人自主選擇并控制的，替代訴訟程序解決民事糾紛方式方法的總稱(chēng)。①有觀點(diǎn)認(rèn)為，ADR是一種純粹自愿的程序，不具有強(qiáng)制性，沒(méi)有約束力，因而不包括仲裁。②也有觀點(diǎn)認(rèn)為，ADR是指在法庭審理之外通過(guò)仲裁或調(diào)停的形式由第三人參加自主解決糾紛的方法。③

ADR是一個(gè)開(kāi)放的概念，故其種類(lèi)不勝枚舉。常見(jiàn)的ADR主要有調(diào)解、契約指定的調(diào)解、微型審理、“高級(jí)行政長(zhǎng)官評(píng)估”程序、律師或中立專(zhuān)家聯(lián)合磋商、仲裁—調(diào)解、“棒球仲裁”、法院指定調(diào)解或仲裁、簡(jiǎn)易陪審團(tuán)審判、租借法官等。

（二）替代性糾紛解決機(jī)制的特點(diǎn)

從主體上看，ADR雙方當(dāng)事人以非對(duì)抗的形式，在自愿的基礎(chǔ)上協(xié)商決定ADR程序的組成和規(guī)則，因而具有很大的自主性。從程序適用上看，可供選擇的ADR種類(lèi)繁多，當(dāng)事人可根據(jù)不同的情況來(lái)選擇不同的方案解決問(wèn)題；同時(shí)ADR適用快捷、成本低廉，可為當(dāng)事人大大縮短爭(zhēng)議解決時(shí)間并降低相關(guān)費(fèi)用。從法律效力上看，除仲裁裁決外，其他形式的ADR協(xié)議沒(méi)有強(qiáng)制執(zhí)行力，只要當(dāng)事人對(duì)此反悔，就可以要求轉(zhuǎn)入訴訟程序重新解決。

二、我國(guó)構(gòu)建替代性糾紛解決機(jī)制的背景和價(jià)值

（一）我國(guó)構(gòu)建替代性糾紛解決機(jī)制的背景

當(dāng)前，中央明確提出建立適應(yīng)我國(guó)社會(huì)結(jié)構(gòu)和利益格局發(fā)展變化的矛盾調(diào)處機(jī)制，綜合運(yùn)用人民調(diào)解、行政調(diào)解、司法調(diào)解等調(diào)解方法，把矛盾遏制在萌芽狀態(tài)。自改革開(kāi)放以來(lái)，隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，各類(lèi)案件數(shù)量亦呈現(xiàn)井噴式增長(zhǎng)，導(dǎo)致大量糾紛涌入法院。在案多人少的壓力下，矛盾糾紛與司法資源之間的關(guān)系日趨緊張。即使經(jīng)過(guò)法院判決，一些案件裁判仍可能遭遇執(zhí)行難問(wèn)題而導(dǎo)致矛盾激化，引發(fā)后續(xù)的上訪(fǎng)、信訪(fǎng)，進(jìn)而削弱法院在人們心中的公信力和權(quán)威性。以上種種因素均要求法院積極投身于替代性糾紛解決機(jī)制的建設(shè)之中。

（二）我國(guó)構(gòu)建替代性糾紛解決機(jī)制的價(jià)值

我國(guó)自古崇尚以和為貴，主張息訟、止訟，故而非訟糾紛解決機(jī)制在我國(guó)有著深厚的基礎(chǔ)。進(jìn)入現(xiàn)代社會(huì)后，人們?nèi)允軅鹘y(tǒng)文化的影響，在紛爭(zhēng)面前傾向于選擇平和的方式協(xié)商解決。即使從當(dāng)事人主義的角度出發(fā)，對(duì)于各種人身財(cái)產(chǎn)關(guān)系之爭(zhēng)，非對(duì)抗協(xié)商解決方式更能體現(xiàn)當(dāng)事人自由處分權(quán)利的意志。從立法來(lái)看，由于法律具有滯后性，立法者制定法律時(shí)不可能考慮到問(wèn)題的方方面面，這就意味著新矛盾、新糾紛不可能都能根據(jù)過(guò)去的法律進(jìn)行裁判，而非訟機(jī)制的靈活自由則可以很好地解決這個(gè)問(wèn)題。從最高人民法院工作報(bào)告來(lái)看，近十年間，法院年審理各類(lèi)一審民商事案件均突破百萬(wàn)件，2019年審理的民商事案件總量更是高達(dá)1393萬(wàn)件，可見(jiàn)法官辦案壓力之大。構(gòu)建替代性糾紛解決機(jī)制，可以降低大量人力物力和時(shí)間成本，緩解訴訟壓力，甚至將許多糾紛止于法院門(mén)前。

三、我國(guó)替代性糾紛解決機(jī)制的運(yùn)行狀況及存在的問(wèn)題

（一）替代性糾紛解決機(jī)制在我國(guó)的運(yùn)行現(xiàn)狀

我國(guó)現(xiàn)行法律法規(guī)關(guān)于替代性糾紛解決機(jī)制的規(guī)定主要集中在調(diào)解和仲裁，但現(xiàn)有關(guān)于調(diào)解、仲裁的規(guī)定過(guò)于簡(jiǎn)單。為鼓勵(lì)全國(guó)各地法院積極探索替代性糾紛解決機(jī)制，近年來(lái)最高人民法院先后出臺(tái)了眾多加強(qiáng)調(diào)解工作的司法解釋和規(guī)范性文件。實(shí)務(wù)中，各級(jí)人民法院響應(yīng)號(hào)召，展開(kāi)了大批替代性糾紛解決機(jī)制的改革工作，主要做法有建立法院與訴訟外糾紛解決的對(duì)接機(jī)制，完善與拓展法院內(nèi)部糾紛解決機(jī)制，如民事案件的審前調(diào)解、行政案件的協(xié)調(diào)處理、刑事案件的調(diào)解與和解等，一定程度完成了有效化解矛盾糾紛、減輕法院訴訟壓力等目標(biāo)。④

當(dāng)前，我國(guó)形成的替代性糾紛解決機(jī)制主要包括法院調(diào)解、人民調(diào)解、勞動(dòng)爭(zhēng)議仲裁制度、商事仲裁制度等各種形式，對(duì)于構(gòu)建和諧社會(huì)發(fā)揮了重要作用。但也有學(xué)者認(rèn)為，我國(guó)替代性糾紛解決機(jī)制發(fā)展已進(jìn)入瓶頸期，雖然非訟糾紛解決方式有傳統(tǒng)優(yōu)勢(shì)，但其功能發(fā)揮有所衰退。⑤

（二）替代性糾紛解決機(jī)制存在的問(wèn)題

1.替代性糾紛解決機(jī)制達(dá)成的協(xié)議缺乏公信力

當(dāng)事人發(fā)生糾紛后，雖然有協(xié)商、磋商、和解、調(diào)解、仲裁等多種解決方式可供選擇，但許多非訴訟機(jī)制本身具有相當(dāng)程度的隨意性，所達(dá)成的協(xié)議也沒(méi)有強(qiáng)制執(zhí)行的效力，而仲裁裁決雖然可以成為執(zhí)行的依據(jù)，但其強(qiáng)制執(zhí)行仍有賴(lài)于法院的操作。因此，盡管在解決糾紛過(guò)程中有眾多替代訴訟的方式，但雙方有不能達(dá)成協(xié)議的可能，或者達(dá)成了協(xié)議卻因種種原因?qū)е聟f(xié)議不能履行。這樣一來(lái)，替代性糾紛解決機(jī)制可能會(huì)因得不到信任而為糾紛當(dāng)事人所放棄，這也是替代性糾紛解決機(jī)制最大的不足。

2.司法與調(diào)解關(guān)系異化

訴訟外調(diào)解的特點(diǎn)在于，當(dāng)事人不經(jīng)過(guò)公權(quán)力的作用而達(dá)到矛盾糾紛的自主自愿解決。法院司法與調(diào)解之間的關(guān)系應(yīng)為相輔相成、互為補(bǔ)充、共同發(fā)展，但實(shí)踐中訴外調(diào)解被司法化或公權(quán)力化，更多地依賴(lài)于行政權(quán)力和司法強(qiáng)制執(zhí)行力的支撐，呈現(xiàn)出司法替代調(diào)解的傾向，導(dǎo)致各種調(diào)解方式的優(yōu)勢(shì)無(wú)法有效發(fā)揮，司法與調(diào)解的關(guān)系界限模糊、功能混同甚至相互削弱。⑥

3.民間糾紛解決機(jī)制話(huà)語(yǔ)權(quán)較弱

民間糾紛解決機(jī)制是一種自發(fā)形成的、不依賴(lài)國(guó)家公權(quán)力的社會(huì)自治或行業(yè)自律機(jī)制。有調(diào)查發(fā)現(xiàn)，在民間私力調(diào)解中，群眾對(duì)各種調(diào)解委員會(huì)的調(diào)解效果不甚認(rèn)可，認(rèn)為民間自治力量還需要不斷提升；而行政調(diào)解或調(diào)處，群眾對(duì)此卻保持了較高滿(mǎn)意度。⑦這意味著，相較于權(quán)威性不強(qiáng)的民間自治組織，人們最終更愿意選擇具有權(quán)力色彩的行政調(diào)處，傾向于向政府或其他行政機(jī)關(guān)求助，人民調(diào)解等民間性糾紛解決機(jī)制對(duì)基層糾紛解決的效果并不理想。

四、替代性糾紛解決機(jī)制的完善路徑

（一）明確法院在糾紛解決中的功能和定位

在替代性糾紛解決機(jī)制中，法院不應(yīng)直接參與到當(dāng)事人的協(xié)商之中，而是主要發(fā)揮組織協(xié)調(diào)與監(jiān)督作用，對(duì)非訟糾紛解決主體給以必要的法律指導(dǎo)。具體而言，法院應(yīng)充分向當(dāng)事人履行釋明的義務(wù)，引導(dǎo)當(dāng)事人在程序中作出適當(dāng)?shù)男袨?，但不得過(guò)度干擾當(dāng)事人的意愿，除法律有強(qiáng)制性規(guī)定外，應(yīng)盡可能地尊重當(dāng)事人對(duì)自身合法權(quán)利的處分。⑧

（二）完善訴調(diào)對(duì)接機(jī)制，促進(jìn)審前分流

構(gòu)建替代性糾紛解決機(jī)制，并不表示以非訟取代訴訟，而是將二者有機(jī)結(jié)合，更好地滿(mǎn)足群眾的需求。加強(qiáng)法院審判與訴前調(diào)解的對(duì)接，在立案前將一部分案件通過(guò)調(diào)解徹底解決，可以快速分流民事案件，有效節(jié)約司法資源。完善訴調(diào)對(duì)接機(jī)制，可以在法院設(shè)置專(zhuān)門(mén)的平臺(tái)，聘請(qǐng)民間專(zhuān)業(yè)調(diào)解組織人員或退休法官擔(dān)任調(diào)解員，對(duì)于各種不同類(lèi)型的矛盾糾紛，如當(dāng)事人均表示同意，則在立案前就可以適當(dāng)?shù)剡M(jìn)行調(diào)解，調(diào)解不成的，再轉(zhuǎn)入訴訟程序，由法院進(jìn)行判決。需要注意而是，訴前調(diào)解工作應(yīng)與審判工作分開(kāi)，這意味著案件承辦法官不得是參與過(guò)訴前調(diào)解工作的人員，以免形成先入為主的印象。

（三）提高和解協(xié)議和人民調(diào)解協(xié)議的法律效力

就現(xiàn)實(shí)情況而言，提高調(diào)解協(xié)議效力的方法主要是賦予調(diào)解協(xié)議強(qiáng)制執(zhí)行力。張衛(wèi)平教授提出了賦予調(diào)解協(xié)議強(qiáng)制執(zhí)行力的兩種思路，一是將調(diào)解協(xié)議視為合同，雙方當(dāng)事人一旦達(dá)成協(xié)議，若其中一方當(dāng)事人不主動(dòng)履行義務(wù)，則另一方當(dāng)事人可以合同不履行為由向人民法院提起訴訟，要求對(duì)方履行調(diào)解協(xié)議；二是將直接賦予調(diào)解協(xié)議以拘束力和執(zhí)行力，當(dāng)一方當(dāng)事人不履行調(diào)解協(xié)議時(shí)，另一方當(dāng)事人可以依據(jù)調(diào)解協(xié)議向法院申請(qǐng)強(qiáng)制執(zhí)行。⑨還有學(xué)者認(rèn)為，應(yīng)通過(guò)立法明確，只要在和解、協(xié)商過(guò)程中不存在欺詐、脅迫，或不存在《合同法》所規(guī)定的合同無(wú)效的情形，當(dāng)事人通過(guò)自行協(xié)商或民間調(diào)解之后所達(dá)成的和解協(xié)議就具有法律上的效力。⑩

（四）加強(qiáng)民間糾紛解決機(jī)制的專(zhuān)業(yè)性和權(quán)威性

雖然我國(guó)對(duì)調(diào)解工作予以高度的重視，但除了以法院主導(dǎo)的司法調(diào)解外，民間糾紛解決機(jī)制的權(quán)威性向來(lái)不高，加之組織人員水平參差不齊，導(dǎo)致群眾的信賴(lài)感不強(qiáng)。對(duì)此，在民間糾紛解決機(jī)制的建設(shè)上，首先，要增強(qiáng)其構(gòu)成人員的業(yè)務(wù)水平，提高群眾對(duì)組織的認(rèn)可度；其次，要促進(jìn)民間糾紛解決機(jī)構(gòu)的專(zhuān)業(yè)化發(fā)展，加速各行各業(yè)專(zhuān)業(yè)仲裁機(jī)構(gòu)、調(diào)解委員會(huì)的建立，鼓勵(lì)當(dāng)事人通過(guò)民間糾紛解決機(jī)構(gòu)解決糾紛，將矛盾化解在基層。

五、結(jié)語(yǔ)

在以審判為中心的訴訟制度改革背景下，社會(huì)對(duì)法院案件審理質(zhì)量的要求愈來(lái)愈高。替代性糾紛解決機(jī)制的構(gòu)建和完善，可以令大量案件在審前就得到分流，一方面減緩了法院的辦案壓力，另一方面也能讓進(jìn)入審判程序的案件得到更為公正妥善的處理。因此，在訴訟不斷增長(zhǎng)的情況下，替代性糾紛解決機(jī)制是對(duì)訴訟制度的有力補(bǔ)充，一定程度上促進(jìn)了司法資源的優(yōu)化配置。

注釋

①杜聞.論ADR 對(duì)重塑我國(guó)非訴訟糾紛解決體系的意義[J].政法論壇，2003（3）：152。

②袁泉，郭玉軍.ADR——西方盛行的解決民商事?tīng)?zhēng)議的熱門(mén)制度[J].法學(xué)評(píng)論，1999（1）：89。

③陳攀，賈連杰.從美國(guó)的ADR看我國(guó)訴訟調(diào)解的困境與出路[J].河南省政法干部管理學(xué)院學(xué)報(bào)，2000（1）：88。

④左衛(wèi)民，胡建萍，肖仕衛(wèi).試點(diǎn)與改革：建立和完善法院多元化糾紛解決機(jī)制的實(shí)證研究——以S省C市8個(gè)基層法院的試點(diǎn)為切入點(diǎn)[J].法學(xué)論壇，2010，25（2）：135-137。

⑤孟亮.現(xiàn)代替代性糾紛解決機(jī)制的構(gòu)建[J].人民論壇，2013（17）：131。

⑥潘劍鋒.論民事司法與調(diào)解關(guān)系的定位[J].中外法學(xué)，2013，25（1）：191。

⑦梁平.多元化糾紛解決機(jī)制的制度構(gòu)建——基于公眾選擇偏好的實(shí)證考察[J].當(dāng)代法學(xué)，2011，25（3）：123-124。

⑧江偉.中國(guó)民事訴訟法專(zhuān)論[M].中國(guó)政法大學(xué)出版社，1998：310-311。

⑨張衛(wèi)平.我國(guó)替代性糾紛解決機(jī)制的重構(gòu)[J].法律適用，2005（2）：15-16。

⑩胡曉濤.替代性糾紛解決機(jī)制的價(jià)值及在中國(guó)的適用分析[J].江西財(cái)經(jīng)大學(xué)學(xué)報(bào)，2011（06）：126。