無縫隙政府理論的借鑒價(jià)值評(píng)析

(武漢大學(xué)政治與公共管理學(xué)院 湖北 武漢 430072)

一、無縫隙政府理論產(chǎn)生的時(shí)代背景

(一)傳統(tǒng)官僚機(jī)構(gòu)的弊端

正如拉塞爾·林登在其著作《無縫隙組織：公共部門再造指南》里所指出，在19世紀(jì)中后期，隨著生產(chǎn)力的發(fā)展，生產(chǎn)方式發(fā)生了巨大變化，傳統(tǒng)的工匠生產(chǎn)方式演變?yōu)榱俗非笮实拇笠?guī)模生產(chǎn)和市場(chǎng)高速運(yùn)轉(zhuǎn)的專業(yè)化勞動(dòng)分工，個(gè)人聯(lián)系逐步讓位于非個(gè)人聯(lián)系，整體的、全盤的工作設(shè)想和實(shí)施演變成為了勞動(dòng)力的分工和零碎分割的最細(xì)化的勞動(dòng)[1]。工業(yè)革命導(dǎo)致了生產(chǎn)者和顧客、企業(yè)者所有者和管理者彼此之間的分離，現(xiàn)有的組織層級(jí)使人們歸屬于不同的部門和科室。

伴隨著私營(yíng)部門中組織結(jié)構(gòu)的變化，政府部門中也出現(xiàn)了官僚層次。特別是隨著國(guó)家疆域的拓展和政府管理事務(wù)的增加，以及政府中的欺詐和腐敗現(xiàn)象增多，這些合力作用的結(jié)果是要求政府通過改變組織結(jié)構(gòu)實(shí)現(xiàn)制約和平衡，從而也就出現(xiàn)了更加嚴(yán)密的等級(jí)制以及更多的管理層次。但權(quán)力和功能分割的代價(jià)是巨大的。盡管勞動(dòng)力的劃分和專業(yè)化的確可以使政府機(jī)構(gòu)有能力管理更加復(fù)雜的問題，但與此同時(shí)，也導(dǎo)致了政府職能的四分五裂、職責(zé)重復(fù)和無效勞動(dòng)、機(jī)構(gòu)臃腫、規(guī)章制度限制、難以圍繞共同利益結(jié)成聯(lián)盟關(guān)系、權(quán)力斗爭(zhēng)、責(zé)任推諉等問題。[1]

(二)新公共管理的局限性

20世紀(jì)70年代以來，西方國(guó)家推行了以新公共管理改革為主要內(nèi)容的政府再造。新公共管理運(yùn)動(dòng)主要是將工商管理中的管理思想、方法和技術(shù)應(yīng)用到政府部門的管理之中，以提高效率、追求績(jī)效為導(dǎo)向，以滿足顧客需求為目標(biāo)[2]。新公共管理運(yùn)動(dòng)提出要對(duì)于傳統(tǒng)的官僚制組織結(jié)構(gòu)進(jìn)行改造，推行分權(quán)化的組織結(jié)構(gòu)模式，減少管理層級(jí)，使組織結(jié)構(gòu)扁平化。新公共管理運(yùn)動(dòng)所推行的這些措施在提高組織效率、增強(qiáng)組織靈活性的同時(shí)，其強(qiáng)調(diào)的專業(yè)分工和功能分化卻忽視了部門之間的協(xié)調(diào)與合作，導(dǎo)致了碎片化的制度結(jié)構(gòu)，政府內(nèi)部出現(xiàn)了相互隔離、缺乏協(xié)調(diào)與合作的狀態(tài)，對(duì)政府實(shí)現(xiàn)整體性政策目標(biāo)造成了阻礙[2]。因而無縫隙政府理論的提出正是為了應(yīng)對(duì)新公共管理運(yùn)動(dòng)后期所出現(xiàn)的碎片化難題。

(三)顧客導(dǎo)向型社會(huì)的興起

新公共管理運(yùn)動(dòng)的興起和發(fā)展也帶來了公共管理中“顧客導(dǎo)向”的基本價(jià)值觀。新公共管理認(rèn)為市場(chǎng)不僅在企業(yè)中存在，也在公共部門之中存在。公民不是政府的管制對(duì)象，而是公共部門的服務(wù)對(duì)象，即“顧客”。一個(gè)負(fù)有責(zé)任的企業(yè)家政府就應(yīng)該以顧客需求為導(dǎo)向，為公民提供讓其滿意的公共服務(wù)。政府應(yīng)該樹立起顧客意識(shí)和服務(wù)意識(shí)，建立一種由顧客需求驅(qū)使的公共產(chǎn)品和服務(wù)供給機(jī)制，提供具有回應(yīng)性的服務(wù)。

無論是此前新公共行政中的公民導(dǎo)向，還是后來新公共管理中的顧客導(dǎo)向，實(shí)質(zhì)上都提倡構(gòu)建一種對(duì)公民需求進(jìn)行回應(yīng)的政府。正如拉塞爾·林登在書中所說，顧客導(dǎo)向社會(huì)的興起是伴隨著選擇機(jī)會(huì)的日益增長(zhǎng)。在信息爆炸時(shí)代下，快速、方便且暢通地接觸信息的渠道增加了顧客的選擇余地和權(quán)力，使他們能夠表達(dá)自身傾向和偏好，而顧客選擇機(jī)會(huì)的日益增長(zhǎng)對(duì)政府機(jī)構(gòu)運(yùn)行產(chǎn)生了巨大影響。無縫隙政府正是以滿足顧客的需求為目標(biāo)，顧客導(dǎo)向型社會(huì)的興起是無縫隙政府產(chǎn)生的重要推動(dòng)力。

(四)科技進(jìn)步與信息技術(shù)發(fā)展

無縫隙政府理論是現(xiàn)代科學(xué)技術(shù)、通訊技術(shù)和信息技術(shù)發(fā)展的產(chǎn)物。拉塞爾提出了公共組織再造的七條原則：一是圍繞結(jié)果(顧客、產(chǎn)品、過程)而不是圍繞職能來進(jìn)行組織，二是將若干過程并舉取代順序操作，三是把后階段的信息反饋到前階段，四是在源頭一次捕捉信息以確保信息準(zhǔn)確性，五是最大限度地給予顧客和供應(yīng)商單獨(dú)接觸的機(jī)會(huì)，六是保證“主要序列”的持續(xù)流動(dòng)，七是不要為田間小徑鋪路：首先再造，然后自動(dòng)化。[1]現(xiàn)代科學(xué)技術(shù)尤其是自動(dòng)化技術(shù)的發(fā)展為組織再造提供了技術(shù)支撐，而信息技術(shù)和通訊技術(shù)則為捕捉信息源、及時(shí)進(jìn)行信息反饋、加強(qiáng)與顧客之間的交流提供了支持。

二、無縫隙政府理論的內(nèi)涵

(一)無縫隙政府的含義

20世紀(jì)90年代，通用電氣公司前總裁杰克·韋爾奇提出了“無邊界組織”——“讓通用電氣成為一個(gè)沒有界限的公司”，提出“拆毀所有阻礙內(nèi)部信息上下溝通的各個(gè)部門，以及我們和顧客之間的高聳圍墻”。[3]

在“無邊界組織”概念的基礎(chǔ)上，拉塞爾·林登提出了“無縫隙政府”。無縫隙政府是指政府對(duì)所有部門、人員以及其它資源進(jìn)行整合，為公眾提供優(yōu)質(zhì)高效的服務(wù)。無縫隙政府將其工作人員的注意力集中至顧客的結(jié)果，而不是組織本身的內(nèi)部活動(dòng)之上，其圍繞過程而非依據(jù)職能展開工作，它們計(jì)算出冗長(zhǎng)、單調(diào)的過程所支付的成本。無縫隙政府工作人員從全局出發(fā)進(jìn)行整合，直接與最終用戶進(jìn)行接觸，進(jìn)而完成整個(gè)工作任務(wù)。[1]

(二)無縫隙政府的特征

無縫隙組織與傳統(tǒng)的官僚組織主要有以下六大方面的區(qū)別：

第一，工作。在無縫隙組織里，人們的職責(zé)范圍非常廣泛，在工作中也有較大的權(quán)威。無縫隙組織的工作人員往往訓(xùn)練有素，并對(duì)更大范圍內(nèi)的任務(wù)和結(jié)果負(fù)責(zé)。

第二，測(cè)評(píng)。傳統(tǒng)官僚機(jī)構(gòu)里員工的預(yù)算多少和其直接管轄的人員多少往往被用來衡量他的責(zé)任大小和實(shí)際工資，導(dǎo)致了部門之間更多的斗爭(zhēng)。因此無縫隙組織試圖把測(cè)評(píng)制度建立在更加重要的標(biāo)準(zhǔn)基礎(chǔ)上，也就是“結(jié)果”。

第三，技術(shù)。傳統(tǒng)官僚機(jī)構(gòu)中的技術(shù)主要是用于控制，但在無縫隙組織中技術(shù)是為了提供便利。在計(jì)算機(jī)網(wǎng)絡(luò)時(shí)代，無縫隙組織可以同時(shí)享有集權(quán)和分權(quán)的益處。

第四，內(nèi)部組織。無縫隙組織主張建立“過程團(tuán)隊(duì)”，從而共同合作，而不是像官僚組織依據(jù)職能分工。

第五，時(shí)間敏感度。在無縫隙組織中，越來越少的人陷于信息傳輸、互相推諉、復(fù)核審批等問題。

第六，角色的明確性和清晰度。無縫隙組織嘗試去掉部門分工和專業(yè)分工，代之以小規(guī)模、多專多能的小組，此外信息技術(shù)代替了傳統(tǒng)的中層管理人員即信息經(jīng)紀(jì)人的作用。尤其是在自我管理的團(tuán)隊(duì)中，工作小組往往在盡量減少管理的情況下計(jì)劃、實(shí)施和評(píng)估他們自己的工作。這樣的工作團(tuán)隊(duì)往往共同承擔(dān)多種任務(wù)，能夠相互學(xué)習(xí)，與終極產(chǎn)品和服務(wù)保持直接聯(lián)系，他們更多考慮的是顧客對(duì)產(chǎn)品是否滿意。

(三)構(gòu)建無縫隙政府

關(guān)于如何構(gòu)建無縫隙政府，拉塞爾·林登提出了7-S構(gòu)架[4]。他提出的這七個(gè)組織變量是影響機(jī)構(gòu)整合的因素，能十分有效地引導(dǎo)管理者整合他們的機(jī)構(gòu)，具體而言包括3個(gè)硬性因素：策略、結(jié)構(gòu)、制度和4個(gè)軟性因素：?jiǎn)T工、共有的價(jià)值觀、象征性的行為、技能。策略主要是確定組織的方向感、建立以顧客為導(dǎo)向以團(tuán)隊(duì)為基礎(chǔ)的文化、無縫隙地為服務(wù)對(duì)象提供服務(wù)；結(jié)構(gòu)方面主要是構(gòu)建自我管理的任務(wù)團(tuán)隊(duì)、縮小機(jī)構(gòu)規(guī)模、劃分職權(quán)廣泛的小組和創(chuàng)建多技能團(tuán)隊(duì)；制度則是為了配合策略和結(jié)構(gòu)，涉及信息傳播、報(bào)酬體系、晉升制度、績(jī)效管理和評(píng)估、預(yù)算方式等各個(gè)方面的制度。

總的來說，構(gòu)建無縫隙政府就是要按照既定的目標(biāo)組織起來，通過避免層層傳遞信息的自我管理團(tuán)隊(duì)，從顧客那里搜集信息并把信息匯總，重新設(shè)計(jì)機(jī)構(gòu)并采用先進(jìn)的科學(xué)技術(shù)，按照簡(jiǎn)捷和提供無縫隙的服務(wù)兩個(gè)原則進(jìn)行整合。拉塞爾指出，整合不僅僅是圍繞以上七個(gè)要素進(jìn)行的一種模式，更重要的是意識(shí)的具備，也就是所謂的整合感，只有具有整合感的組織才能激發(fā)組織成員的潛能。

三、無縫隙政府理論的借鑒意義

(一)推動(dòng)職能轉(zhuǎn)變，構(gòu)建服務(wù)型政府

無縫隙政府理論中體現(xiàn)了三種導(dǎo)向。首先是顧客導(dǎo)向，即將公民視為顧客，根據(jù)顧客需求提供公共產(chǎn)品和公共服務(wù)；其次是競(jìng)爭(zhēng)導(dǎo)向，無縫隙政府理論主張打破政府提供公共產(chǎn)品和服務(wù)的壟斷地位，以公民需要為中心，實(shí)現(xiàn)公共產(chǎn)品和服務(wù)的多元化、競(jìng)爭(zhēng)性供給，增大顧客的選擇；最后是結(jié)果導(dǎo)向，無縫隙政府理論強(qiáng)調(diào)了要以結(jié)果和績(jī)效為評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)。[5]由此可見，無縫隙政府理論所蘊(yùn)含的理念與服務(wù)型政府的理念存在許多契合之處。

首先，服務(wù)型政府是一種顧客導(dǎo)向型政府，是在社會(huì)本位和公民本位指導(dǎo)下的以為公眾服務(wù)為宗旨的政府。其以為公民服務(wù)為根本目標(biāo)，也就意味著政府和公民的關(guān)系從傳統(tǒng)的“管制”與“被管制”演變成“服務(wù)”與“被服務(wù)”，政府是服務(wù)的供給者，而公民則是享受服務(wù)的顧客。其次，服務(wù)型政府是與傳統(tǒng)的管制型政府相區(qū)別的。服務(wù)型政府的主要職責(zé)是提供公共服務(wù)，其主張?jiān)谑袌?chǎng)和社會(huì)能做好的領(lǐng)域，政府應(yīng)當(dāng)適度放權(quán)于市場(chǎng)以及社會(huì)，因此服務(wù)型政府是有限政府，要求政府對(duì)其職能進(jìn)行轉(zhuǎn)變。最后，服務(wù)型政府還是一種結(jié)果導(dǎo)向的政府。服務(wù)型政府要求提高服務(wù)的效率和質(zhì)量，提倡政府擁有完備的服務(wù)質(zhì)量評(píng)估體系，因此服務(wù)型政府是一種強(qiáng)調(diào)結(jié)果的責(zé)任政府、績(jī)效政府。

綜上所述，無縫隙政府中的顧客導(dǎo)向、競(jìng)爭(zhēng)導(dǎo)向和結(jié)果導(dǎo)向啟示我國(guó)政府應(yīng)轉(zhuǎn)變傳統(tǒng)的權(quán)力本位和官本位思想，貫徹“小政府大社會(huì)”的改革理念，積極轉(zhuǎn)變政府職能，提高政府服務(wù)的效率和水平，努力推進(jìn)服務(wù)型政府、有效政府、責(zé)任政府和績(jī)效政府建設(shè)。

(二)完善行政問責(zé)制度

無縫隙政府理論是顧客導(dǎo)向和績(jī)效導(dǎo)向的，主張政府對(duì)公民負(fù)責(zé)，政府必須注重結(jié)果，也就是要求構(gòu)建責(zé)任政府和績(jī)效政府，因此就要建立健全績(jī)效評(píng)估和責(zé)任追究機(jī)制。

一方面，無縫隙政府理論啟發(fā)我們要加強(qiáng)績(jī)效問責(zé)。目前我國(guó)績(jī)效問責(zé)仍然較為空缺，對(duì)于政府工作人員的評(píng)估仍較多地停留在投入和行為過程之上，缺乏產(chǎn)生實(shí)質(zhì)激勵(lì)作用的結(jié)果導(dǎo)向型績(jī)效問責(zé)。因此，我們還應(yīng)該建立健全基于結(jié)果評(píng)估的績(jī)效問責(zé)制度，使績(jī)效責(zé)任成為政府及公務(wù)人員的驅(qū)動(dòng)力。另一方面，無縫隙政府理論是能夠幫助指導(dǎo)我國(guó)行政問責(zé)工作、完善行政問責(zé)制度的一種有利工具，啟發(fā)我們構(gòu)建無縫隙行政問責(zé)制度。我國(guó)尚處于行政體制改革的過程之中，存在著政府工作人員權(quán)責(zé)邊界不清的問題，因此會(huì)出現(xiàn)有權(quán)無責(zé)或者有責(zé)無權(quán)的現(xiàn)象，這就導(dǎo)致進(jìn)行行政問責(zé)時(shí)，相關(guān)部門互相推脫責(zé)任，出現(xiàn)問責(zé)客體模糊不清的結(jié)果。因此應(yīng)該加快行政體制改革的同時(shí)推進(jìn)行政問責(zé)的法律化和制度化，明確各行政主體和客體的權(quán)利義務(wù)范圍，使得在對(duì)行政客體進(jìn)行問責(zé)時(shí)真正做到有法可依。[6]

(三)推進(jìn)電子政務(wù)建設(shè)，打造電子政府

電子政府是指政府在使用電子化和自動(dòng)化技術(shù)的基礎(chǔ)之上，運(yùn)用現(xiàn)代信息和網(wǎng)絡(luò)技術(shù)，創(chuàng)建起網(wǎng)絡(luò)化的政府信息系統(tǒng)，以便為公民提供更高效便捷的政府服務(wù)和政務(wù)信息。電子政府有三大特點(diǎn)：一是受到信息、通訊技術(shù)的支持，可以實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)公開和信息共享，打破傳統(tǒng)政府部門之間的信息隔閡，以及減少存在于政府與社會(huì)公眾之間的信息不對(duì)稱，促進(jìn)政府部門之間、政府與社會(huì)之間的交流，加強(qiáng)公民參與；二是政府利用現(xiàn)代科學(xué)技術(shù)，例如辦公自動(dòng)化等，降低政府工作成本、提高政府工作效率和績(jī)效，更好地為公民進(jìn)行服務(wù)[7]；三是利用先進(jìn)的技術(shù)對(duì)組織結(jié)構(gòu)和業(yè)務(wù)流程進(jìn)行再造，從而實(shí)現(xiàn)組織機(jī)構(gòu)的精簡(jiǎn)、優(yōu)化和重組，促進(jìn)組織分權(quán)和公眾參與，進(jìn)而能夠?qū)崿F(xiàn)政府職能的轉(zhuǎn)變。

而無縫隙政府與電子政府的目標(biāo)存在相同之處。無縫隙政府理論批判了傳統(tǒng)官僚組織結(jié)構(gòu)所帶來的政府內(nèi)部信息溝通不暢、政府內(nèi)部碎片化，以及政府與外部信息不對(duì)稱的情況，希望打破政府內(nèi)部、以及政府與社會(huì)之間的“柏林墻”，從而構(gòu)建一個(gè)整合性、回應(yīng)性的政府。無縫隙政府理論主張采用自動(dòng)化技術(shù)對(duì)政府進(jìn)行再造，利用信息技術(shù)來促進(jìn)信息共享，利用科學(xué)技術(shù)提高政府部門的工作效率。因此我們應(yīng)在無縫隙政府理論的指導(dǎo)下，積極推進(jìn)電子政務(wù)發(fā)展與電子政府建設(shè)，推動(dòng)國(guó)家治理現(xiàn)代化。