云南人口較少民族扶貧政策及其實(shí)踐

(云南民族大學(xué) 云南 昆明 650504)

社會(huì)主義時(shí)期是各民族共同發(fā)展繁榮的階段，全面建設(shè)小康社會(huì)總體目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，使全體中國(guó)人民的小康，這其中也包含著我們各少數(shù)民族的兄弟姐妹，要求我們更加重視對(duì)人口較少民族發(fā)展問題的關(guān)注與研究。目前脫貧攻堅(jiān)，已經(jīng)到了全面沖刺階段，人口較少數(shù)民族貧困問題是中國(guó)構(gòu)建和諧社會(huì)和全面建成小康社會(huì)的難點(diǎn)和關(guān)鍵點(diǎn)。云南8個(gè)人口較少民族扶貧政策的研究是是對(duì)建國(guó)以來所制定和實(shí)施的一系列扶貧開發(fā)政策特別是少數(shù)民族扶貧開發(fā)政策及其實(shí)施進(jìn)行研究、評(píng)價(jià)的最重要方面，這也是調(diào)查和研究中國(guó)人口較少民族社會(huì)發(fā)展與現(xiàn)實(shí)狀況的的出發(fā)點(diǎn)之一。因此，我們要更加重視對(duì)少數(shù)民族尤其是對(duì)人口較少民族的關(guān)注和研究。

一、云南人口較少民族及其扶貧發(fā)展政策

(一)云南人口較少民族及其分布

根據(jù)2011年6月國(guó)家制定出臺(tái)的《扶持人口較少民族發(fā)展規(guī)劃》(2011—2015年)的定義，人口較少民族是指全國(guó)總?cè)丝谠?0萬(wàn)人以下的28個(gè)民族，人口合計(jì)約189萬(wàn)人，主要分布在內(nèi)蒙古、遼寧、吉林、黑龍江、福建、江西、廣西、貴州、云南、西藏、甘肅、青海、新疆等13個(gè)省(區(qū))和新疆生產(chǎn)建設(shè)兵團(tuán)的2390個(gè)人口較少民族聚居行政村(人口較少民族人口比例不低于20%)，所轄人口相對(duì)集中的自然村落約1萬(wàn)個(gè)。①

云南省境內(nèi)有獨(dú)龍族、德昂族、基諾族、怒族、阿昌族、普米族、布朗族和景頗族8個(gè)民族屬于人口較少民族。據(jù)2010年數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)，8個(gè)人口較少民族總?cè)丝?2.1萬(wàn)人，主要聚居在10個(gè)州(市)35個(gè)縣(市、區(qū))138個(gè)鄉(xiāng)(鎮(zhèn))395個(gè)建制村3520個(gè)自然村，涉及17.9萬(wàn)戶75.9萬(wàn)人，其中，人口較少民族38.3萬(wàn)人，占全省人口較少民族總?cè)丝诘?1%。②

(二)云南人口較少民族發(fā)展現(xiàn)狀

自2005年國(guó)家提出了人口較少民族發(fā)展的政策，云南省委、省政府認(rèn)真貫徹“推進(jìn)西部大開發(fā)”、“強(qiáng)化人口較少民族經(jīng)濟(jì)發(fā)展”、“扶持人口較少民族發(fā)展規(guī)劃”、云南省扶持人口較少民族發(fā)展規(guī)劃(2011年—2015年)等政策，這些政策的落實(shí)、貫徹對(duì)云南人口較少民族地區(qū)的發(fā)展起到了積極的推動(dòng)作用和影響。人口較少民族和直過民族深度貧困地區(qū)是云南脫貧攻堅(jiān)的重中之重，云南圍繞“兩不愁、三保障”目標(biāo)，探索出了“一個(gè)民族一個(gè)行動(dòng)計(jì)劃”“一個(gè)民族一個(gè)集團(tuán)幫扶”的特色脫貧之路。

2005年—2010年，實(shí)施第一輪國(guó)家和省的扶持人口較少民族發(fā)展規(guī)劃，云南累計(jì)投入27億余元扶持人口較少民族發(fā)展，扶持工作取得成效，基礎(chǔ)設(shè)施不斷改善。人口較少民族鄉(xiāng)鎮(zhèn)通路率達(dá)95%，175個(gè)建制村修路到家；解決了村落通電問題；重點(diǎn)解決飲水安全問題；175個(gè)村全部通電話、通郵政、通廣播電視。群眾生活水平得到顯著提高。到2016年底，11個(gè)直過民族和人口較少民族聚居行政村的建檔立卡貧困人口已減少到50.43萬(wàn)人。③

2018年云南省把改善“直過民族”、人口較少民族和沿邊地區(qū)群眾生產(chǎn)生活條件作為工作重點(diǎn)，為特困群體購(gòu)買保險(xiǎn)保障服務(wù)、人口較少民族綜合保險(xiǎn)和學(xué)生助學(xué)補(bǔ)助等。④

(三)云南人口較少民族扶貧政策

根據(jù)黨中央、國(guó)務(wù)院重要指示，云南省制定《云南省全面打贏“直過民族”脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)行動(dòng)計(jì)劃(2016—2020年)》，全力保障直過民族和人口較少民族脫貧攻堅(jiān)，針對(duì)11個(gè)直過民族和人口較少民族特殊困難，因地制宜，因族施策，圍繞提升能力素質(zhì)、安居工程、改善基礎(chǔ)設(shè)施、生態(tài)環(huán)境保護(hù)等工程，推動(dòng)直過民族和人口較少民族脫貧攻堅(jiān)。到2016年底，11個(gè)直過民族和人口較少民族聚居區(qū)貧困人口由70.27萬(wàn)減少到50.43萬(wàn)人，貧困發(fā)生率為17.6%。其中，9個(gè)直過民族聚居區(qū)建檔立卡貧困人口由2014年的18.73萬(wàn)戶66.75萬(wàn)人減少到13.02萬(wàn)戶45.92萬(wàn)人，貧困發(fā)生率由28.6%下降到20%。⑤

為充分發(fā)揮保險(xiǎn)的風(fēng)險(xiǎn)分散和轉(zhuǎn)移功能，為人口較少民族群眾的財(cái)產(chǎn)、安全提供綜合保障，防止“因?yàn)?zāi)致貧，因?yàn)?zāi)返貧”，云南省出臺(tái)《云南省人口較少民族綜合保險(xiǎn)和人口較少民族學(xué)生助學(xué)補(bǔ)助工作專項(xiàng)方案》、《云南省人口較少民族綜合保險(xiǎn)財(cái)政保費(fèi)補(bǔ)貼資金和學(xué)生助學(xué)補(bǔ)助資金管理辦法》，從2014年起，在云南省人口較少民族地區(qū)原有保險(xiǎn)基礎(chǔ)上，新增了人口較少民族人身意外傷害保險(xiǎn)、農(nóng)房保險(xiǎn)，以及人口較少民族高中和大學(xué)在讀學(xué)生的助學(xué)補(bǔ)助。⑥

自2000年起，中央財(cái)政和省級(jí)財(cái)政專門制定了民族地區(qū)轉(zhuǎn)移支付政策，充分考慮各民族特有支出因素，加大轉(zhuǎn)移支付補(bǔ)助力度，除綜合考慮各民族地方財(cái)政標(biāo)準(zhǔn)收支缺口外，重點(diǎn)以財(cái)力情況、少數(shù)民族人口占比、人口較少民族占比、少數(shù)民族人口聚居度等體現(xiàn)民族地區(qū)特性的指標(biāo)，調(diào)整了轉(zhuǎn)移支付補(bǔ)助額，轉(zhuǎn)移支付向少數(shù)民族和民族地區(qū)傾斜，補(bǔ)助資金由接受補(bǔ)助的民族地區(qū)統(tǒng)籌使用。⑦

二、云南省人口較少民族扶貧發(fā)展中的主要問題

(一)扶貧政策及其內(nèi)容的不完善

政府對(duì)人口較少民族地區(qū)采取了許多優(yōu)惠政策，對(duì)貧困地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展起到了一定的作用，帶動(dòng)地區(qū)人民一起脫貧。但隨著一系列產(chǎn)業(yè)、金融和市場(chǎng)機(jī)制，稅收政策的變化，這一社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的調(diào)整，一些為民族貧困地區(qū)所制定的優(yōu)惠政策被弱化，這給他們帶來了一定的影響。有的扶貧措施，在信貸扶貧政策上存在漏洞，如扶貧貸款資金主要用于項(xiàng)目開發(fā)，并集中建設(shè)地區(qū)或村的基礎(chǔ)設(shè)施和發(fā)展條件較好的地區(qū)。盡管項(xiàng)目開發(fā)的要求是盡快發(fā)展項(xiàng)目幫助民眾解決溫飽問題，但在實(shí)施和落實(shí)的過程中，由于還款和經(jīng)濟(jì)效益的影響，項(xiàng)目發(fā)展重點(diǎn)和扶貧資金，仍然難以落實(shí)到最基本的項(xiàng)目中；地區(qū)內(nèi)開發(fā)扶貧項(xiàng)目主要針對(duì)的是基礎(chǔ)設(shè)施各方面較為健全的地方，因?yàn)檫@些地方能夠更快、更好的落實(shí)，并能取得一定的成效。對(duì)于那些社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、基礎(chǔ)設(shè)施落后的地區(qū)，扶貧開發(fā)項(xiàng)目很難適應(yīng)當(dāng)?shù)氐陌l(fā)展模式，很少或者根本沒有項(xiàng)目。有些地區(qū)會(huì)把其他地區(qū)的扶貧政策照搬過來，也不對(duì)內(nèi)容的可操作性進(jìn)行評(píng)估，就對(duì)該地區(qū)進(jìn)行強(qiáng)制性實(shí)施，但其扶貧內(nèi)容和模式與該地區(qū)背道相馳。這些項(xiàng)目的開發(fā)可以體現(xiàn)出，扶貧政策及其內(nèi)容存在漏洞，并未結(jié)合當(dāng)?shù)氐膶?shí)際情況進(jìn)行考察并制定適合地區(qū)開展和開發(fā)的項(xiàng)目。

(二)扶貧政策執(zhí)行組織的協(xié)調(diào)配合不完善

扶貧發(fā)展成功的關(guān)鍵在于政策執(zhí)行機(jī)構(gòu)是否在協(xié)調(diào)與配合。這是國(guó)家扶貧新階段的新任務(wù)和新要求。因此，扶貧執(zhí)行小組必須以有計(jì)劃的方式組織和實(shí)施扶貧工作。云南省位于偏遠(yuǎn)地區(qū)，是多民族聚集的一個(gè)省份。由于政府事務(wù)眾多，許多事情對(duì)于基層執(zhí)行政府執(zhí)行來說是不合理的，任務(wù)也不明確。因此，可能有多個(gè)部門參與脫貧與發(fā)展的管理，這可能導(dǎo)致領(lǐng)導(dǎo)、團(tuán)隊(duì)之間的協(xié)調(diào)與合作不完美。領(lǐng)導(dǎo)成員分配的任務(wù)不平衡，責(zé)任劃分不明確，項(xiàng)目缺乏統(tǒng)一的組織計(jì)劃。因此，將會(huì)存在多重控制，權(quán)力和責(zé)任不明確。同時(shí)，這也導(dǎo)致扶貧資金分配不合理。該項(xiàng)目受多個(gè)部門的管轄，重復(fù)投資不僅浪費(fèi)資金，而且導(dǎo)致扶貧開發(fā)效率低下。資金和審批管理機(jī)構(gòu)也可能過于分散，因此會(huì)造成各實(shí)施部門的扶貧資金未使用到“刀刃處”，資金的審批和監(jiān)督缺乏時(shí)有發(fā)生。

(三)扶貧政策執(zhí)行效果不平衡性

一項(xiàng)政策的完整實(shí)施過程是從制定到執(zhí)行再到反饋執(zhí)行效果的過程。云南人口較少民族扶貧措施缺乏導(dǎo)致扶貧成效不好，扶貧率的提高使得扶貧效果反復(fù)出現(xiàn)。項(xiàng)目的后續(xù)管理跟不上；民族工作部門的工作人員少，監(jiān)督調(diào)查不到位?？h民族宗教委員會(huì)從事“整村推進(jìn)”工作的人員較少，只能忙于日常工作。項(xiàng)目檢查和研究指導(dǎo)還不夠，無(wú)法及時(shí)糾正項(xiàng)目建設(shè)中的一些問題。此外，如果由于資金不足和技術(shù)落后而導(dǎo)致后續(xù)管理工作延誤和受阻，無(wú)疑將影響整體項(xiàng)目的有效性。⑧因此，應(yīng)有效利用扶貧資金，并保留足夠的人員流動(dòng)性。需要強(qiáng)調(diào)的是必須提高技術(shù)和信息服務(wù)的質(zhì)量，培養(yǎng)這一領(lǐng)域的高水平人才，使其服務(wù)于大眾，幫助大家解決相應(yīng)的技術(shù)問題，并及時(shí)提供有效的信息。同時(shí)，有必要安排相關(guān)部門和相關(guān)工作人員的工作安排，并且有可能實(shí)施輪班制或由多個(gè)人員共同負(fù)責(zé)項(xiàng)目的方法，這樣可以避免下班后無(wú)專人負(fù)責(zé)相關(guān)項(xiàng)目。每個(gè)項(xiàng)目的實(shí)施從開始到結(jié)束都要隨時(shí)監(jiān)視工作進(jìn)度，進(jìn)行定期實(shí)地調(diào)查，并調(diào)整工作細(xì)節(jié)以到達(dá)最大化期望的目標(biāo)。

(四)扶貧政策執(zhí)行環(huán)節(jié)存在差異

首先，各地區(qū)扶貧辦公室人員和成立時(shí)間較晚，對(duì)于職能部門本身的長(zhǎng)期性、智能型的了解還不充分，在政策執(zhí)行中表現(xiàn)出專業(yè)水平較低?，F(xiàn)階段，幫扶辦僅是具備了整合資源的功能，尚未具備聚合資源的能力。有些幫扶辦是將五年計(jì)劃作為指導(dǎo)，工作過程中會(huì)存在時(shí)間短，工作連續(xù)性短以及在人員對(duì)接工作是事項(xiàng)上出現(xiàn)斷層等問題。⑨其次，幫扶辦工作人員流動(dòng)性大，缺乏穩(wěn)定性，加上不是長(zhǎng)期的幫扶機(jī)制和工作變更等問題，很難形成定點(diǎn)、頂人的專項(xiàng)長(zhǎng)期扶持機(jī)制和模式。由于沒有穩(wěn)定成熟的機(jī)制和模式，扶持過程中很難形成整體協(xié)作、統(tǒng)一調(diào)度、一體化運(yùn)作。最后，在政策的執(zhí)行過程中，會(huì)根據(jù)該地區(qū)的現(xiàn)實(shí)情況進(jìn)行改變，政策的執(zhí)行路徑和方法不同地區(qū)會(huì)有差異，最終政策實(shí)施的結(jié)果與效果會(huì)存在一定的差異。

三、云南人口較少民族扶貧的未來之路

(一)扶貧政策的完善與可持續(xù)性實(shí)踐

發(fā)展是永恒的主題，要實(shí)現(xiàn)人口較少民族全面和諧的發(fā)展，就要不斷完善扶貧政策，實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展。扶貧政策的制定必須系統(tǒng)化、科學(xué)化。要實(shí)現(xiàn)政策制定的系統(tǒng)與科學(xué)化，必須基于當(dāng)?shù)氐恼{(diào)查，不能憑空遐想、想當(dāng)然。否則，就會(huì)造成政策效能的低效，甚至浪費(fèi)。例如，整體式扶貧中，未經(jīng)詳細(xì)論證就投入大量資金，推廣了沼氣池、公共大棚、公共洗澡間。由于某些地區(qū)的地理和氣候不符合沼氣池的修建條件，不得不放棄；由于單一、上規(guī)模的蔬菜種植，與多品種間作的傳統(tǒng)種植理念沖突，公共大棚基本也有一半被閑置。于此，當(dāng)前精準(zhǔn)扶貧強(qiáng)調(diào)的“精準(zhǔn)”二字，正是政策科學(xué)化的表現(xiàn)。習(xí)近平同志指出，“扶貧開發(fā)推進(jìn)到今天這樣的程度，貴在精準(zhǔn)，重在精準(zhǔn)，成敗之舉在于精準(zhǔn)”。堅(jiān)持精準(zhǔn)扶貧精準(zhǔn)脫貧，關(guān)鍵是實(shí)現(xiàn)“六個(gè)精準(zhǔn)”：扶持對(duì)象精準(zhǔn)、項(xiàng)目安排精準(zhǔn)、資金使用精準(zhǔn)、措施到戶精準(zhǔn)、因村派人精準(zhǔn)、脫貧成效精準(zhǔn)。為此，改進(jìn)扶貧方式和完善扶貧政策，從大水漫灌式的扶貧方式向更加注重“精準(zhǔn)滴灌、靶向治療”轉(zhuǎn)變?？傊?，頂層設(shè)計(jì)要精心構(gòu)建，具體實(shí)施要層層落實(shí)。

(二)強(qiáng)化扶貧政策實(shí)踐成果和經(jīng)驗(yàn)

要注意收集和總結(jié)扶貧政策在執(zhí)行過程中遇到的民族多樣性問題。由于云南人口較少民族人口不多，聚居區(qū)不同，民族宗教、信仰都存在著一定的差異性。因此，在前人對(duì)人口較少民族地區(qū)進(jìn)行扶貧工作的過程中將工作的過程全程記錄，并將工作中遇到的問題、瓶頸以及解決的方法進(jìn)行分享與記錄，在其扶貧工作結(jié)束后將其工作成效進(jìn)行評(píng)估與展示，將其成果與經(jīng)驗(yàn)進(jìn)行分享，有助于后人在對(duì)其進(jìn)行扶持過程中借鑒、使用。在制定不同地區(qū)的扶貧政策和工作之前，應(yīng)該及時(shí)對(duì)該地區(qū)的發(fā)展情況、發(fā)展模式并借鑒前人扶貧過程中有用的經(jīng)驗(yàn)與措施等問題進(jìn)行整理和收集。對(duì)扶貧政策實(shí)踐成果和經(jīng)驗(yàn)的收集、整理和分享，根據(jù)每個(gè)民族集聚區(qū)的實(shí)際情況出發(fā)，因地制宜的制定扶貧政策。以后不同的人口較少民族地區(qū)中遇到扶貧問題和解決方案都可以從其他地區(qū)的扶貧成果和寶貴經(jīng)驗(yàn)中借鑒和學(xué)習(xí)。

(三)創(chuàng)新扶貧政策執(zhí)行路徑

扶貧政策應(yīng)該不斷進(jìn)行創(chuàng)新和改進(jìn)，扶貧方式也應(yīng)該進(jìn)行轉(zhuǎn)變，在開展一對(duì)一，一對(duì)多或多對(duì)一幫的幫助下，對(duì)人口較少民族和民族地區(qū)的群眾應(yīng)該采取直接的財(cái)政支持，如專項(xiàng)資金、對(duì)基礎(chǔ)教育事業(yè)、人才計(jì)劃、專項(xiàng)技術(shù)等相關(guān)方面的結(jié)合⑩來扶持和解決人口較少民族中存在的突出問題，人口驅(qū)動(dòng)發(fā)展比采取一些扶持性的項(xiàng)目和政策更有成效，堅(jiān)持以發(fā)展為導(dǎo)向的扶貧政策，創(chuàng)新政策的內(nèi)容可以延長(zhǎng)政策的使用壽命，提高政策體系建設(shè)，大力推進(jìn)特殊扶貧，貿(mào)易扶貧，社會(huì)扶貧。這是繼續(xù)執(zhí)行國(guó)家發(fā)展政策以支持云南人口較少民族長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展的必然要求。

(四)規(guī)范和完備政策執(zhí)行的要求與指導(dǎo)

加大基層政府的政策執(zhí)行力度。影響政策有效性的因素是多方面的，包括主觀原因，例如執(zhí)行機(jī)構(gòu)的態(tài)度，對(duì)意識(shí)形態(tài)理解，價(jià)值觀等，以及客觀方面，例如政策本身，政策資源，政策實(shí)施環(huán)境，組織結(jié)構(gòu)，職責(zé)分工等?；谡芰Φ恼邎?zhí)行是政策有效性的最關(guān)鍵組成部分，它決定了政策實(shí)施的程度。政府的政策執(zhí)行能力不足，無(wú)法很好地整合政策資源，無(wú)法快速識(shí)別政策環(huán)境，無(wú)法有效協(xié)調(diào)執(zhí)行機(jī)構(gòu)和人員，也將無(wú)法實(shí)現(xiàn)政策效力。如果地方政府的政策執(zhí)行不力，即使政策本身是完美的，也不能發(fā)揮根本作用。扶貧政策的實(shí)施不僅取決于改善扶貧政策的設(shè)計(jì)，還取決于有效的執(zhí)行。

【注釋】

①中華人民共和國(guó)中央政府:“十三五”促進(jìn)民族地區(qū)和人口較少民族發(fā)展規(guī)劃,http://www.gov.cn/zhengce/content/2017-01/24/content_5162950.htm

②云南省扶持人口較少民族發(fā)展規(guī)劃(2011-2015).

③中華人民共和國(guó)中央人民政府,云南“十一五”期間扶持人口較少民族發(fā)展成效顯著,http://www.gov.cn/jrzg/2011-05/08/content_1859754.htm.

④中華人民共和國(guó)中央人民政府,云南省多舉措抓實(shí)民族地區(qū)脫貧攻堅(jiān),http://www.gov.cn/xinwen/2018-11/20/content_5341882.htm.

⑤中華人民共和國(guó)財(cái)政部,云南省凝眾志聚合力 全力推動(dòng)直過民族和人口較少民族脫貧攻堅(jiān),http://www.mof.gov.cn/xinwenlianbo/yunnancaizhengxinxilianbo/201708/t20170810_2670277.htm.

⑥中華人民共和國(guó)財(cái)政部,云南省凝眾志聚合力 全力推動(dòng)直過民族和人口較少民族脫貧攻堅(jiān),http://www.mof.gov.cn/xinwenlianbo/yunnancaizhengxinxilianbo/201708/t20170810_2670277.htm.

⑦中華人民共和國(guó)財(cái)政部,云南省凝眾志聚合力 全力推動(dòng)直過民族和人口較少民族脫貧攻堅(jiān),http://www.mof.gov.cn/xinwenlianbo/yunnancaizhengxinxilianbo/201708/t20170810_2670277.htm.

⑧陸曉鳳.廣西精準(zhǔn)脫貧政策執(zhí)行的困境及對(duì)策研究[D].廣西師范學(xué)院,2018.

⑨劉揚(yáng).云南人口較少民族扶貧問題研究[D].昆明理工大學(xué),2012.

⑩李娜.人口較少民族扶貧開發(fā)政策實(shí)施研究[D].中央民族大學(xué),2010.