我國分布式光伏發(fā)電發(fā)展面臨的挑戰(zhàn)與法律建議

(中國石油大學(xué)(華東) 山東 青島 266580)

國家能源局強調(diào)，應(yīng)優(yōu)先發(fā)展分散分布的可再生能源。近年來，我國光伏發(fā)電穩(wěn)步推進(jìn)，技術(shù)水平提高，成本顯著降低，開發(fā)建設(shè)質(zhì)量、消費和利用水平顯著提高。為建設(shè)清潔低碳、安全高效能源體系發(fā)揮了重要作用。我國電力需求仍處于平穩(wěn)增長態(tài)勢，發(fā)展好、利用好分布式光伏發(fā)點有利于促進(jìn)清潔能源發(fā)電。

一、光伏產(chǎn)業(yè)發(fā)展現(xiàn)狀

(一)光伏發(fā)展背景——潛力巨大。為了人類共同美好的未來，以及遵循可持續(xù)發(fā)展的原則，開發(fā)和利用清潔能源是重要工作，其中太陽能發(fā)電是能源轉(zhuǎn)型的關(guān)鍵因素之一。科技的創(chuàng)新發(fā)展，再加上相應(yīng)的配套設(shè)施加以完善，太陽能發(fā)電技術(shù)逐漸提高，為光伏產(chǎn)業(yè)發(fā)展提供了良好的土壤。隨著清潔能源概念的提出，傳統(tǒng)的工業(yè)能源為環(huán)境帶來許多不可逆的破壞，逐漸將會被新型能源所替代。太陽能發(fā)電將成會為未來世界電力的供應(yīng)的重要來源，基于此，光伏產(chǎn)業(yè)的發(fā)展形勢將會十分可觀。搭配相應(yīng)的法律政策，將分布式光伏產(chǎn)業(yè)投入市場，既可以減少對環(huán)境的破壞，還可以成為減小貧富差距，實現(xiàn)共同富裕精準(zhǔn)扶貧的偉大目標(biāo)。

(二)國際發(fā)展現(xiàn)狀——勢如破竹。人類社會的不斷發(fā)展，對于自然界能源的需求與日俱增，電能則是眾多能源種類中我們不可或缺的一種。產(chǎn)生電能的方式多種多樣，有火力發(fā)電，水力發(fā)電，核能發(fā)電，但是這些方式都會給生態(tài)環(huán)境造成破壞，因此尋找新型能源來以更清潔綠色的方式產(chǎn)生電能，滿足人類要求的同時，做到人與自然和諧相處。光伏發(fā)電的方式應(yīng)運而生，為電能的產(chǎn)生提供了新的路徑。過去幾年光伏發(fā)電從2013年的135.76GW，逐步增長到2017年的386.11GW，再飛躍到2018年的480.36GW，在五年時間內(nèi)，達(dá)到了成倍的增長。從數(shù)據(jù)中可以看出，光伏產(chǎn)業(yè)在國際社會中發(fā)展勢不可擋。

(三)國內(nèi)發(fā)展現(xiàn)狀——穩(wěn)中求進(jìn)。我國光伏發(fā)電行業(yè)在國家政策支持下突飛猛進(jìn)，其中分布式光伏發(fā)電更是狂飆突進(jìn)。數(shù)據(jù)顯示，中國太陽電池的生產(chǎn)量約占到世界產(chǎn)量的33.1%，可以說硬件設(shè)備很完善，但光伏市場的應(yīng)用仍指向國外。我國光伏市場應(yīng)用份額不足1%，即光伏產(chǎn)業(yè)主要面向出口發(fā)達(dá)國家。光伏產(chǎn)品的出口與國內(nèi)的實際應(yīng)用不成比例，導(dǎo)致其實質(zhì)發(fā)展陷入瓶頸。

從我們的實地考察中也可以發(fā)現(xiàn)，雖然中國目前具有創(chuàng)造太陽能電池的實力，但是在國內(nèi)市場的投入應(yīng)用比例甚微，即使投入市場，在農(nóng)村，街道辦這些基層組織間，由于該產(chǎn)業(yè)需要高成本的投入，因而造成的實際使用率不高。因此，光伏產(chǎn)業(yè)在我國的實際應(yīng)用發(fā)展，還處于一個摸索期，需要更多的政策法規(guī)出臺予以鼓勵支持，除此之外，與光伏產(chǎn)業(yè)相關(guān)的配套發(fā)展設(shè)施也需一并發(fā)展。

二、光伏困境

(一)上網(wǎng)難題依舊存在。國家頒布各種政策促進(jìn)新能源發(fā)展的目的從長遠(yuǎn)看不僅僅在于保護環(huán)境、保障能源供給安全，更重要的是讓人們可以公平合理的價格使用電力資源。廣受政策補貼的分布式光伏發(fā)電著實存在間歇性、可調(diào)度性低的不穩(wěn)定特點，但新能源的發(fā)展與傳統(tǒng)能源不斷的發(fā)生摩擦。

目前，在傳統(tǒng)能源占主導(dǎo)地位的局勢下，有些地方采取各種阻礙措施限制光伏發(fā)展。比如光伏發(fā)電上網(wǎng)程序復(fù)雜困難，對光伏企業(yè)利益不予重視，對電網(wǎng)并軌配置系統(tǒng)不積極更新優(yōu)化。

(二)光伏發(fā)電消納危機。在13年推進(jìn)光伏發(fā)電發(fā)展之后，光伏裝機量不斷增高，直到18年5月31日，531政策落實，對光伏發(fā)展速度進(jìn)行限制，但在大好前景之下，每年的裝機量都突破滿額。如此龐大的電力供應(yīng)量，對電力消納提出了挑戰(zhàn)。

在發(fā)電模式的多樣性下，傳統(tǒng)的火力發(fā)電、水力發(fā)電，新興的風(fēng)能、潮汐能發(fā)電等等并存的情況下，光伏發(fā)電產(chǎn)業(yè)的消納空間必然會壓縮。電力送不出去，無疑會成為鉗制光伏發(fā)電產(chǎn)業(yè)發(fā)展的關(guān)鍵因素。

(三)國家補貼困局。在國家大力補貼的政策之下，光伏產(chǎn)業(yè)迅猛發(fā)展，一些企業(yè)對裝機規(guī)模速度的單純追求使得補貼資金缺口越來越大，當(dāng)然補貼對產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新的促成也是至關(guān)重要。

截至2018年底，光伏補貼缺口已達(dá)600億。此外，5.31政策的各項措施使光伏產(chǎn)業(yè)進(jìn)入寒冬期。諸多舉措如分布式光伏規(guī)模受到限制、調(diào)低上網(wǎng)電價、補貼標(biāo)準(zhǔn)降低等對勢頭正猛的光伏產(chǎn)業(yè)當(dāng)頭一棒。雖然政策出臺之后，光伏產(chǎn)業(yè)向良好方向轉(zhuǎn)向，但對于長周期、投資大、低回報的光伏產(chǎn)業(yè)，在補貼資金拖欠的情況下，往往面臨較大的壓力，資金流可能隨時斷裂。

(四)光伏綠證。2017年1月國家發(fā)改委、財政部、能源局三部委聯(lián)合發(fā)布了《關(guān)于試行可再生能源綠色電力證書核發(fā)及自愿認(rèn)購交易制度的通知(發(fā)改能源[2017]132號)》，標(biāo)志著我國綠色電力證書制度正式試行?，F(xiàn)階段綠證不同地區(qū)定價差異較大，使得市場交易風(fēng)險因素增大，影響光伏綠證價格的因素過多，如光伏成本、并網(wǎng)花費時間等。

綠證自愿購買，但綠證制度對企業(yè)吸引力明顯不足，大多數(shù)企業(yè)購買綠證意在宣傳。目前綠證不許進(jìn)行二次交易，無法參與更多回合的交易，也無法吸引更多的資金和企業(yè)進(jìn)入光伏產(chǎn)業(yè)，一定程度上降低了市場活力。

三、對我國光伏發(fā)電發(fā)展的法律建議

(一)完善相關(guān)政策，解決上網(wǎng)難題。綠水青山就是金山銀山，2019年，發(fā)改委、國家能源局發(fā)布的風(fēng)電、光伏無補貼平價上網(wǎng)政策中提及，不得將在本地投資建廠、要求或變相要求采購本地設(shè)備作為項目建設(shè)的捆綁條件。地方政府應(yīng)當(dāng)著力推動清潔能源相關(guān)產(chǎn)業(yè)發(fā)展，不能按照傳統(tǒng)思維著重于帶動地方就業(yè)的制造業(yè)發(fā)展。山東省發(fā)布的《2019年全省電力工作要點》即指出：推進(jìn)電網(wǎng)與互聯(lián)網(wǎng)融合發(fā)展，積極適應(yīng)新能源接入形勢，加快智能電網(wǎng)建設(shè)，提供電力資源配置能力。

除配套電網(wǎng)設(shè)施的建設(shè)更新，可在電力配送供給制度上，推進(jìn)化石能源給清潔能源調(diào)峰，實行精準(zhǔn)配電制度。在光伏發(fā)電產(chǎn)業(yè)發(fā)展較為發(fā)達(dá)地區(qū)，確定區(qū)域年用電量，在該區(qū)域內(nèi)匹配足量清潔能源裝置以保證該區(qū)域年用電量，在發(fā)電量供應(yīng)不足時，利用火電等傳統(tǒng)能源進(jìn)行調(diào)峰補給。當(dāng)?shù)卣嘘P(guān)部門要從長遠(yuǎn)角度出發(fā)，提供便利服務(wù)，簡化、規(guī)范光伏發(fā)電上網(wǎng)程序，引領(lǐng)好企業(yè)在政策支持下推進(jìn)光伏發(fā)電的發(fā)展，進(jìn)而促進(jìn)良性市場競爭，帶動地區(qū)經(jīng)濟的發(fā)展。

(二)把握市場趨勢，促進(jìn)電力消納。在光伏發(fā)電快速發(fā)展的當(dāng)下，需要更多關(guān)注的不僅僅是裝機規(guī)模，電力消納能力更是根本。沒有足以消納電力的市場，會出現(xiàn)發(fā)電量過剩被棄的情形。不能只謀求規(guī)模擴大，而不重視保障之策。如果僅追求光伏發(fā)電產(chǎn)業(yè)的發(fā)展速度，只求產(chǎn)業(yè)規(guī)模不斷擴大，而忽視對應(yīng)的電力消納，則可能會發(fā)生電力供應(yīng)大于市場需求，從而導(dǎo)致光伏發(fā)電被市場棄置的情況。新能源發(fā)展規(guī)模增速大于市場需求增速，應(yīng)做好太陽能光伏發(fā)電發(fā)展規(guī)劃，省級做好電力工作要點指導(dǎo)，推進(jìn)電力需求側(cè)管理，最大限度減少棄光電量。

此外，在如此競爭激烈的市場，需要拓展消費途徑，開拓新需求消納電力。例如，利用電力調(diào)度進(jìn)行異地可再生能源電力消納，對重污染地區(qū)增加環(huán)保能源供給，逐步改變能源結(jié)構(gòu)，達(dá)到降低大氣污染與電力消納一舉兩得；增加就地消納量，優(yōu)化電力供暖，創(chuàng)造電力供暖市場。

(三)明確法律規(guī)定，推動光電發(fā)展。能源供給側(cè)改革的核心是實現(xiàn)能源結(jié)構(gòu)的優(yōu)化調(diào)整和資源的重新配置。能源作為最重要的資源要素，離不開法律的支持。

環(huán)境友好型的光伏發(fā)電不同于傳統(tǒng)火電，無需進(jìn)行燃料燃燒，有利于環(huán)境保護。但是對于分布式能源來說，本身處于弱勢地位，缺少法律的支撐，不易實現(xiàn)綠色發(fā)展?！赌茉捶ā番F(xiàn)已頒布草案，其中第四十五條、第四十七條分別就可再生能源消納保障制度、可再生能源開發(fā)做出了規(guī)定，并要求市場主體完成消納可再生能源發(fā)電量。財政部、國家發(fā)改委、國家能源局發(fā)布的《促進(jìn)非水可再生能源發(fā)電健康發(fā)展若干》中，建議全面實施綠色電力證書交易，引導(dǎo)企業(yè)通過綠色證書交易獲得相應(yīng)的替代性財政補貼。

這一系列舉措著實有利于大力推動光伏發(fā)電躋身電力供應(yīng)，不斷提高經(jīng)濟效益。但是就切實保障能源供給的穩(wěn)定性和價格公平合理性，仍需法律及有關(guān)政策的繼續(xù)推動。例如：對光伏發(fā)電企業(yè)，補貼鼓勵建設(shè)蓄電站，配合電網(wǎng)完成變壓并網(wǎng)，降低電網(wǎng)企業(yè)配電壓力；對具有壟斷能力的電網(wǎng)企業(yè)，督促其實行電網(wǎng)開放，收購光伏發(fā)電量。

四、未來展望

我國用電量需求十分巨大，結(jié)合我國于巴黎協(xié)定的承諾及可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略，從長遠(yuǎn)來看，光伏發(fā)電，以及包括海上風(fēng)電、陸上風(fēng)電、光熱發(fā)電、生物質(zhì)發(fā)電等可再生能源發(fā)電項目都有好的發(fā)展前途。因此，國家已制定的相關(guān)法律必須貫徹落實，并在已有法律基礎(chǔ)上廣泛調(diào)研，不斷發(fā)現(xiàn)光伏扶貧中的法律問題。針對現(xiàn)階段光伏發(fā)電中存在的問題，及時分析原因并予以解決，逐步擴大消費市場，開拓新需求，使已裝機的發(fā)電站所發(fā)電量得到充分利用。

此外，調(diào)動光伏發(fā)電承包者積極性，運用市場來調(diào)節(jié)供需，以使電力能夠融入市場體系，讓市場和收益成為光伏發(fā)電繼續(xù)實施的動力，使光伏發(fā)電除個人使用之外能夠成為企業(yè)的穩(wěn)定收入來源。同時對市場進(jìn)行必要的調(diào)節(jié)，既不能讓企業(yè)吃虧，也不能擾亂破壞市場秩序。國家補貼政策執(zhí)行結(jié)束后，地方政府也要時刻關(guān)注光伏發(fā)電問題的后續(xù)，為其提供政策支持。

光伏發(fā)電作為清潔能源，對于我國可持續(xù)發(fā)展具有重要意義。多方主體要共同持續(xù)探索新模式，在本階段收效良好的情況下可以適當(dāng)考慮進(jìn)行更大范圍的推廣，鼓勵企業(yè)帶動和幫扶。各地也要根據(jù)地方實行情況進(jìn)行考察，做好下一步規(guī)劃，因地制宜。

全球光伏發(fā)電都在不斷發(fā)展，其他國家的光伏市場也在不斷成熟，中國光伏發(fā)電發(fā)展過程中的經(jīng)驗和問題都要與國際進(jìn)行交流，多了解新模式，新技術(shù)，及時引進(jìn)和推行。不斷將中國經(jīng)驗介紹到有需求的國家，展現(xiàn)大國擔(dān)當(dāng)。