PPP模式中公共部門職能轉(zhuǎn)變

(蘭州財(cái)經(jīng)大學(xué) 甘肅 蘭州 730020)

一、文獻(xiàn)綜述

對(duì)PPP定義的研究。呂漢陽認(rèn)為公共部門與社會(huì)資本為提供公共產(chǎn)品或服務(wù)而建立“全過程”的合作關(guān)系，以授予特許經(jīng)營(yíng)權(quán)為基礎(chǔ)，以利益共享和風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)為特征，通過引入市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)和激勵(lì)約束機(jī)制，發(fā)揮雙方優(yōu)勢(shì)，提高公共產(chǎn)品或服務(wù)的質(zhì)量和供給效率[1]。孫潔認(rèn)為，PPP是公共部門通過民營(yíng)部門(社會(huì)資本)或與民營(yíng)部門一起高效完成公共部門的工作，從而實(shí)現(xiàn)公共部門職能的一種模式[2]。

對(duì)PPP模式中公共部門角色及責(zé)任的研究。陳婉玲(2013)認(rèn)為公私合作制的本質(zhì)是公共部門采用市場(chǎng)的方式尋求合作伙伴，公共部門在此過程中的職責(zé)應(yīng)當(dāng)主要是掌舵，而不是劃槳[3]。目前，隨著PPP模式在中國(guó)的深入發(fā)展，國(guó)內(nèi)學(xué)者普遍認(rèn)為，促進(jìn)PPP模式的發(fā)展需要轉(zhuǎn)變公共部門職能。但是大多數(shù)文獻(xiàn)資料集中在如何完善PPP模式自身上，而少有通過借助PPP模式來推動(dòng)公共部門職能轉(zhuǎn)變的專題性研究。

二、PPP模式在我國(guó)的發(fā)展歷程與公共部門職能定位

(一)PPP模式在我國(guó)的發(fā)展歷程。1978-1992年為地方公共部門局部探索階段。PPP模式以公共部門與外資合作為主。在沒有規(guī)范的法規(guī)及審批流程的情況下，“管制型政府”負(fù)面影響顯而易見。1993-2002年是我國(guó)PPP模式的中央試點(diǎn)階段。PPP模式仍以公共部門與外資企業(yè)的合作投資為主，公共部門主導(dǎo)資源配置時(shí)審批事項(xiàng)過多，行政權(quán)力過大，職能“越位”現(xiàn)象阻礙了社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)競(jìng)爭(zhēng)性。2003-2012年期間相關(guān)政策框架逐步的建立，這一時(shí)期，PPP項(xiàng)目數(shù)量快速增長(zhǎng)，競(jìng)爭(zhēng)過程趨于規(guī)范透明，公共部門逐步從直接干預(yù)到間接調(diào)控轉(zhuǎn)變，從直接投資到合作投資轉(zhuǎn)變，從直接經(jīng)營(yíng)到特許經(jīng)營(yíng)轉(zhuǎn)變，由“全能型”向“有限型”過渡。2013年至今是我國(guó)PPP模式的普及階段。這一階段，相關(guān)部門規(guī)章及規(guī)范性文件密集出臺(tái)，公共部門已經(jīng)充分認(rèn)識(shí)到PPP模式在破解地方債務(wù)，緩解財(cái)政困境方面的重大作用，積極探索PPP模式發(fā)展方式，完善相關(guān)法規(guī)，努力為PPP模式營(yíng)造規(guī)范高效的環(huán)境。

(二)PPP中公共部門職能定位。公共部門是國(guó)家治理的基本政權(quán)組織，承擔(dān)著提高一個(gè)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和公共服務(wù)的責(zé)任。厘清PPP模式中公共部門職能的定位具有重要意義。公共部門在PPP模式中承擔(dān)著以下職能。第一，決策職能。公共部門應(yīng)在科學(xué)分析地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展情況及發(fā)展規(guī)劃情況下決策出適合采用PPP模式建設(shè)運(yùn)營(yíng)的基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目。第二，采購(gòu)職能。PPP項(xiàng)目中的公共部門采購(gòu)在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)大環(huán)境下具有獨(dú)特的含義，采購(gòu)的對(duì)象是社會(huì)資本，是公共部門選擇的合作伙伴。公共部門不僅要考察潛在合伙人的從業(yè)資質(zhì)、財(cái)務(wù)狀況等基本面，還要進(jìn)行PPP合同中具體事項(xiàng)的談判，最后簽訂PPP協(xié)議合同并公開招投標(biāo)結(jié)果，由公共部門授予企業(yè)特許經(jīng)營(yíng)權(quán)提供公共產(chǎn)品和服務(wù)。第三，組織職能。PPP模式下的公共部門組織能力是公共部門引導(dǎo)社會(huì)資本、行業(yè)組織積極參與，合作治理公共服務(wù)，使市場(chǎng)發(fā)揮決定性作用。第四，投融資職能。PPP模式下公共部門將社會(huì)資本引入到公共產(chǎn)品和服務(wù)的投資體系中，由公共部門的一元供給轉(zhuǎn)變?yōu)槎嘣黧w供給。第五，監(jiān)管職能。公共部門制定管制規(guī)則，根據(jù)工程質(zhì)量和工程考核結(jié)果決定對(duì)施工企業(yè)的獎(jiǎng)勵(lì)或者懲罰。第六，評(píng)估職能。公共部門績(jī)效評(píng)估是完善公共部門監(jiān)管的必要手段，有助于全面了解項(xiàng)目真實(shí)狀況，為進(jìn)一步的監(jiān)管工作指明方向，規(guī)范項(xiàng)目發(fā)展。

三、PPP模式中公共部門職能定位存在的問題

(一)決策職能越位。各級(jí)公共部門雖根據(jù)項(xiàng)目出臺(tái)了確保決策民主化、法制化、科學(xué)化的規(guī)章制度，但有制度不執(zhí)行，制度就失去了生命力。重點(diǎn)項(xiàng)目的建設(shè)中公共部門萬事拍板后才在當(dāng)?shù)毓膊块T網(wǎng)上公示，遑論決策過程的透明。

(二)投融資職能缺位。很多市政項(xiàng)目?jī)H靠社會(huì)資本方難以完成銀行融資，公共部門在融資方面職能缺位，未創(chuàng)造良好的金融市場(chǎng)環(huán)境支持社會(huì)資本的發(fā)展，現(xiàn)行融資體系下監(jiān)管機(jī)構(gòu)加大對(duì)金融機(jī)構(gòu)資金發(fā)放力度審查，公共部門違約風(fēng)險(xiǎn)和社會(huì)資本違約風(fēng)險(xiǎn)超出金融機(jī)構(gòu)風(fēng)險(xiǎn)管控能力，金融機(jī)構(gòu)勢(shì)必提高融資利率，融資難，融資貴的問題擠占了社會(huì)資本的利潤(rùn)空間。

(三)組織職能定位不清晰，越位與缺位并存。轉(zhuǎn)變公共部門職能，首先公共部門之間的職責(zé)界限要清晰，依法分工，依法行政，公共部門職責(zé)的履行不應(yīng)該出現(xiàn)盲區(qū)，避免職能缺位。由于公共部門組織職能定位不清晰，市局越位同時(shí)區(qū)級(jí)缺位，難以協(xié)調(diào)推進(jìn)工作。

(四)監(jiān)管職能既缺位又錯(cuò)位，績(jī)效評(píng)價(jià)職能滯后。在PPP模式中公共部門既是參與者又是監(jiān)管者，使得公共部門對(duì)自己評(píng)價(jià)時(shí)會(huì)沒有統(tǒng)一客觀的標(biāo)準(zhǔn)衡量，雖然各級(jí)市公共部門出臺(tái)了很多文件促進(jìn)工程建設(shè)的工作，但對(duì)實(shí)際執(zhí)行情況卻疏于監(jiān)管，也缺乏“成本-效益”評(píng)估?！氨O(jiān)管俘虜”現(xiàn)象使得監(jiān)管過程中腐敗滋生，預(yù)算績(jī)效管理工作中隨意性及評(píng)估程序主觀性導(dǎo)致評(píng)估結(jié)果科學(xué)性不足。

四、PPP模式下公共部門職能轉(zhuǎn)變的實(shí)現(xiàn)途徑

基于PPP發(fā)展中公共部門職能存在的問題，本部分分別從PPP前期準(zhǔn)備階段、建設(shè)實(shí)施階段和運(yùn)營(yíng)維護(hù)階段提出相應(yīng)的公共部門職能轉(zhuǎn)變建議。

(一)PPP前期準(zhǔn)備階段。第一，在公共部門決策中應(yīng)堅(jiān)持公共服務(wù)意識(shí)和依法行政意識(shí)，職能轉(zhuǎn)變過程中始終堅(jiān)持公共利益的最高價(jià)值導(dǎo)向。健全重大行政決策事項(xiàng)，聽取人大、政協(xié)意見制度，推行重大行政決策草案社會(huì)公布制度，完善聽證會(huì)、網(wǎng)上征詢等公眾參與決策機(jī)制；第二，公共部門應(yīng)完善PPP制度體系保障項(xiàng)目規(guī)范，制定和完善與PPP模式相適應(yīng)的投資、價(jià)格、財(cái)政、稅收、金融、土地管理、國(guó)有資產(chǎn)管理等方面的政策措施，提高融資可得性，規(guī)范PPP市場(chǎng)發(fā)展。

(二)PPP建設(shè)實(shí)施階段。第一，各部門組織職能歸位，發(fā)揮執(zhí)行合力功效。公共部門需要優(yōu)化多部門之間的協(xié)調(diào)溝通效率，在組織的引導(dǎo)下形成有效治理局面，多方合力共同推進(jìn)工作落實(shí)，明確部門責(zé)任，列出權(quán)責(zé)清單，真正做好放管服改革，解決多頭管理的問題。探索“牽頭管理、多方配合”的部門合作機(jī)制，賦予牽頭管理單位一定的調(diào)配權(quán)和監(jiān)督權(quán)，提高行政效率；第二，推動(dòng)行政權(quán)利結(jié)構(gòu)的優(yōu)化，提升精細(xì)化管理能力。

(三)PPP運(yùn)營(yíng)維護(hù)階段。第一，完善信息共享平臺(tái)建設(shè)，提高公共服務(wù)效能。在推廣PPP模式中，需要降低信息不對(duì)稱造成的合作風(fēng)險(xiǎn)，保證項(xiàng)目的公開透明。公共部門應(yīng)充分利用現(xiàn)代信息和通信技術(shù)，推進(jìn)公共管理和服務(wù)的信息化；第二，注重監(jiān)管和服務(wù)的有機(jī)結(jié)合，創(chuàng)新監(jiān)管方式。堅(jiān)持監(jiān)管和服務(wù)的統(tǒng)一，防止監(jiān)管缺位，越位和錯(cuò)位；第三，加強(qiáng)政府績(jī)效管理，規(guī)范科學(xué)地進(jìn)行績(jī)效評(píng)估。統(tǒng)籌兼顧地完善考核評(píng)價(jià)體系，實(shí)地考察當(dāng)?shù)厍闆r，制定科學(xué)合理的績(jī)效評(píng)估體系。