完善行政爭(zhēng)議多元化糾紛解決機(jī)制的思考

劉向鵬

（許昌市中級(jí)人民法院，河南 許昌461000）

隨著全面依法治國的不斷深入推進(jìn)，如何建設(shè)法治政府、實(shí)質(zhì)性解決行政爭(zhēng)議成為各級(jí)黨委政府亟需解決的重點(diǎn)工作，而行政審判是解決上述問題、增進(jìn)社會(huì)和諧的重要途徑。多元化糾紛解決機(jī)制有其獨(dú)特優(yōu)勢(shì)，能達(dá)到實(shí)質(zhì)性解決行政爭(zhēng)議，更好發(fā)揮行政審判服務(wù)社會(huì)治理和建設(shè)的作用。為了適應(yīng)社會(huì)和當(dāng)事人糾紛解決的多元化需求，在維護(hù)司法權(quán)威和發(fā)揮訴訟功能的同時(shí)，還需要注重行政訴訟的多元化糾紛解決機(jī)制。①本文擬從行政審判實(shí)務(wù)出發(fā)，總結(jié)行政爭(zhēng)議多元化糾紛的原因，以期不斷完善行政爭(zhēng)議多元化糾紛解決機(jī)制，使行政審判能從根本上解決行政爭(zhēng)議。

一、行政爭(zhēng)議多元化糾紛解決機(jī)制概述

（一）多元化糾紛解決機(jī)制的由來

西方國家對(duì)多元化糾紛解決機(jī)制的研究起步較早，西方國家的司法制度因?yàn)樗痉ㄐ袨槿諠u僵化，法學(xué)家們希望探索出其他更為靈活的矛盾解決機(jī)制。世界各國為了保證非訴程序的正常運(yùn)行和健康發(fā)展，均致力于推動(dòng)替代性糾紛解決機(jī)制（ADR）的法制化和規(guī)范化。②國家職能從管制角色向服務(wù)角色轉(zhuǎn)變，為建立訴訟替代解決機(jī)制夯實(shí)了基礎(chǔ)。隨著學(xué)者們對(duì)以ADR為核心的社會(huì)矛盾糾紛解決機(jī)制的研究，逐漸形成了社會(huì)學(xué)、行政法學(xué)、訴訟法學(xué)等多學(xué)科交叉的法學(xué)研究主題。西方國家中以美英德為代表，亞洲以日本、新加坡為典型代表。隨著我國依法治國理念的不斷深入，案件數(shù)激增、司法資源缺乏、惡意訴訟、虛假訴訟、濫用訴權(quán)等對(duì)我國的訴訟機(jī)制尤其是行政審判工作帶來極大考驗(yàn)，為解決面前的一系列難題，國家提出探索完善多元化糾紛解決機(jī)制，從而建立多元化糾紛解決機(jī)制為補(bǔ)充，訴訟為最后一道屏障的有機(jī)結(jié)合體制。

（二）建立行政爭(zhēng)議多元化糾紛解決機(jī)制的必要性

訴訟是為了定紛止?fàn)?，行政訴訟一方面是監(jiān)督行政執(zhí)法，但其根本目的應(yīng)當(dāng)以實(shí)質(zhì)性解決行政爭(zhēng)議為中心。社會(huì)矛盾本身是常量，關(guān)鍵是要解決社會(huì)矛盾，在人民群眾生產(chǎn)和生活中打造社會(huì)治理的鏈條。③中國傳統(tǒng)文化“以和為貴”，大多數(shù)百姓對(duì)政府普遍具有敬畏之心。依據(jù)行政糾紛解決中的ADR（Alternative Dispute Resolution，即替代性糾紛解決機(jī)制）構(gòu)建具有中國特色的行政爭(zhēng)議多元化糾紛解決機(jī)制，符合中國國情和文化傳統(tǒng)，有利于促進(jìn)政府與公眾的溝通與理解，緩解案多人少的矛盾，與中國特色社會(huì)主義法治的價(jià)值追求相契合。

據(jù)統(tǒng)計(jì)，近三年來各地法院受理行政案件數(shù)迅猛增長，普通中級(jí)法院行政審判庭年均結(jié)收案近千件，并且在數(shù)量、類型、復(fù)雜程度上每年呈快速遞增趨勢(shì)。行政糾紛大多涉及群眾切身利益、訴求強(qiáng)烈、社會(huì)影響范圍較廣，單靠人民法院“單打獨(dú)斗”肯定力不從心。針對(duì)迅速增長的行政訴訟需求，行政審判應(yīng)積極從改變機(jī)制上找出路，通過有效整合資源、聚合力量，探索建立公正高效、有機(jī)協(xié)作的行政爭(zhēng)議解決機(jī)制，為實(shí)質(zhì)性解決行政爭(zhēng)議探索一條有效路徑。

（三）行政爭(zhēng)議多元化糾紛解決機(jī)制的基本原則

化解行政案件必須在法律、行政法規(guī)的強(qiáng)制性規(guī)定的范圍內(nèi)進(jìn)行。首先，自愿是化解工作首先要遵守的基本原則。不能為了調(diào)解而調(diào)解，也不能為了延緩訴訟而調(diào)解。當(dāng)事人自愿參與調(diào)解才能營造平和、公正的化解氛圍，更能提升當(dāng)事人在具體事項(xiàng)中的參與度及最終的滿意度。其次，在化解過程中不得有損國家利益、公共利益和第三人合法權(quán)益。這是化解工作過程中需要特別注意的方面，不能為了個(gè)案的利益而不顧或犧牲國家、社會(huì)的正義。最后，要尊重當(dāng)事人意思自治和程序選擇權(quán)，依法保障訴權(quán)，堅(jiān)持預(yù)防為主，防止矛盾糾紛激化。

二、行政訴訟面臨的問題

行政訴訟是依法行政、解決行政爭(zhēng)議的主要形式，為社會(huì)治理提供高質(zhì)量的司法服務(wù)。但隨著民眾法律意識(shí)的增強(qiáng)，行政爭(zhēng)議增長迅猛，范圍和種類也逐漸擴(kuò)展，通過行政訴訟并不能實(shí)質(zhì)性解決行政爭(zhēng)議，行政審判面臨較大的現(xiàn)實(shí)挑戰(zhàn)。

（一）專業(yè)化水平與現(xiàn)實(shí)需求相矛盾

1989年我國第一部《行政訴訟法》制定并實(shí)施，2015年又對(duì)該法進(jìn)行重新修訂。修訂后的《行政訴訟法》在實(shí)際司法實(shí)踐中最明顯的影響是行政案件數(shù)量大幅增加，但與此不相適應(yīng)的是并未提高的行政審判服務(wù)水平，甚至一些基層法院的行政法官是民事審判法官來兼顧，沒有比較專業(yè)化的行政審判法官，面對(duì)新型行政案件不知所措，更無法深入分析并從根本上解決行政爭(zhēng)議。尤其是目前政府機(jī)構(gòu)改革較大矛盾易發(fā)、多發(fā)的領(lǐng)域，比如行政協(xié)議、征收、不動(dòng)產(chǎn)登記等，尚沒有建立起能滿足群眾需要的專業(yè)性的行政爭(zhēng)議解決機(jī)制。在法院的三大訴訟中行政訴訟的上訴率、申請(qǐng)?jiān)賹徛示^高，表明行政審判并非對(duì)所有的行政爭(zhēng)議起到定紛止?fàn)幍淖饔?，行政訴訟面臨司法不能困境。

（二）行政法律規(guī)定滯后

行政訴訟法經(jīng)過修訂，對(duì)審理范圍、起訴期限、附帶性審查等做了進(jìn)一步規(guī)定，但并沒有建立起完整的法律體系，許多法律規(guī)定存在空白時(shí)，仍要參考民事訴訟的相關(guān)規(guī)定。比如對(duì)行政調(diào)解、行政和解、行政協(xié)議等規(guī)定存在滯后和局限性，不能適應(yīng)目前的司法需求，導(dǎo)致對(duì)一些行政爭(zhēng)議判決的依據(jù)上法律支持的缺失。④

（三）行政審判的思想困境

“民告官”是行政訴訟的突出特點(diǎn)，也是行政審判制度面臨的困境。不信任使部分審判功能失靈。個(gè)人起訴政府，對(duì)民眾來說自己處于弱勢(shì)，在各方面無法與政府機(jī)關(guān)對(duì)抗，表現(xiàn)在訴訟中的行為就是“鬧”，情緒容易激化，不按正常的思維解決問題，把訴訟中的政府行為都視為不懷好意，一種對(duì)抗情緒將油然而生，即使沒有看到而僅僅是感覺到行政官員不夠友善，也將牽怒在行政審判法官身上，并對(duì)官員的行為產(chǎn)生強(qiáng)烈的抵觸心理，這種心理傾向的陰影將會(huì)籠罩在以后的行政裁決或行政調(diào)解中。行政審判是這種對(duì)抗最激烈的時(shí)刻，而這種對(duì)抗的激化有時(shí)是一觸即發(fā)且互不相讓。這些現(xiàn)實(shí)問題給行政審判造成無法逾越的障礙。

三、行政訴訟中多元化糾紛解決機(jī)制的基本架構(gòu)

（一）訴前適時(shí)介入，建立訴源解決機(jī)制

訴訟服務(wù)中心應(yīng)有熟悉行政訴訟業(yè)務(wù)的法官，對(duì)行政訴訟加強(qiáng)前期引導(dǎo)和釋明，把不必要成訴的行政案件化解在萌芽階段。構(gòu)建行政審判與行政立案窗口靈活、機(jī)動(dòng)的聯(lián)絡(luò)機(jī)制。首先由行政立案窗口作好來咨詢當(dāng)事人的來訪記錄，根據(jù)案情分類處理。對(duì)咨詢類案件，由立案窗口的行政業(yè)務(wù)法官和值班律師向當(dāng)事人提供全面的訴訟引導(dǎo)和服務(wù)；對(duì)易激化矛盾類案件，由行政庭法官及時(shí)聯(lián)絡(luò)立案庭同志啟動(dòng)協(xié)商研判機(jī)制，找準(zhǔn)當(dāng)事人最焦慮問題，向當(dāng)事人解釋溝通，告知訴訟風(fēng)險(xiǎn)，講明訴訟需注意的問題。讓有理的當(dāng)事人更信賴法院，讓不符合法律規(guī)定的訴訟回歸正常的請(qǐng)求程序或打消纏訴的念頭。通過行政立案窗口的法官對(duì)當(dāng)事人非常專業(yè)和有針對(duì)性的引導(dǎo)，能第一時(shí)間與政府相關(guān)負(fù)責(zé)人溝通，讓原來情緒非常激烈的當(dāng)事人緩和情緒，減輕焦慮，讓當(dāng)事人能更加理性地看待自己的訴求。

工作端口前移，加強(qiáng)訴源治理。群眾的普遍認(rèn)知是“有事找政府”，告政府對(duì)于普通群眾來說不是首要選擇，來立案時(shí)內(nèi)心也很矛盾。這個(gè)時(shí)機(jī)是行政糾紛化解的黃金時(shí)期，應(yīng)把行政化解工作端口主動(dòng)前移，將矛盾化解在咨詢、立案階段。我國的行政訴訟起步較晚，對(duì)于“民告官”的訴訟，群眾大多存在畏難心理，部分群眾是來咨詢或者尋求關(guān)注。他們從心理上還是愿意與政府坐在一起說一說來解決，只是自己對(duì)相關(guān)法律了解甚少，在與政府協(xié)商過程中總是“公說公有理、婆說婆有理”，沒有一個(gè)讓自己信服的人來主持公理，只好借助于法律和法官。一些行政爭(zhēng)議在法官的主持下依照法律規(guī)定談，群眾感覺更公正，心里也更清楚明白，更容易達(dá)到一致。在法官主持下的協(xié)商也是一種法制宣傳，群眾對(duì)相關(guān)規(guī)定了解得更為透徹，回到群眾中能以群眾聽得懂的語言去給其他準(zhǔn)備起訴的群眾講清楚利弊及相關(guān)法律規(guī)定，從而在源頭上減少了行政案件數(shù)量，節(jié)約了司法資源，使行政訴訟切實(shí)步入良性循環(huán)的發(fā)展軌道。

（二）訴中找準(zhǔn)問題癥結(jié)，強(qiáng)化多方解決合力

在訴前摸清當(dāng)事人真實(shí)訴求的基礎(chǔ)上，積極尋求社會(huì)力量的配合。有的當(dāng)事人就是因?yàn)檎ぷ魅藛T在處理自己的事情時(shí)語言粗魯或者推、卡、橫等不規(guī)范行為“氣不過”而起訴。在訴訟中，法官選擇合適的環(huán)境，要求被告選派溝通能力較強(qiáng)的工作人員與原告真誠溝通，當(dāng)事人心里“賭”的這口氣順了，有的原告當(dāng)庭自愿申請(qǐng)撤訴，一些即將激化且長期纏訴訪的矛盾就此徹底結(jié)束了。

多元化糾紛解決機(jī)制能為當(dāng)事人打開另一扇門，在化解過程中不僅減少了其解決糾紛的成本，而且維護(hù)了他們之間的社會(huì)關(guān)系，讓當(dāng)事人實(shí)實(shí)在在感受到了司法的溫度。大多數(shù)群眾不愿意通過起訴政府來解決爭(zhēng)議，在他溝通能力范圍之內(nèi)實(shí)在是沒有了辦法才起訴政府。他們感覺就是和政府機(jī)關(guān)“撕破了臉”，沒有了回頭路，其實(shí)這種思想帶有很多無奈同時(shí)也寄予行政訴訟很大希望。多元化糾紛解決機(jī)制能讓群眾從即將走入“死胡同”的思想及時(shí)回歸，在平和的環(huán)境中與政府機(jī)關(guān)心平氣和地坐下來共同解決問題。通過多元化糾紛解決機(jī)制，不但能讓群眾見到管事的人，還能面對(duì)面地把爭(zhēng)議的問題給解決了。行政審判應(yīng)借助成熟、有效的行政爭(zhēng)議化解機(jī)制，把這些矛盾突出點(diǎn)一個(gè)個(gè)化解在萌芽中，或者是幫助當(dāng)事人打開心結(jié)，重新回歸理性。

（三）訴后再釋法，確保案結(jié)事也了

法治的真諦，在于人民的真誠信仰和忠實(shí)踐行。人民的法治信仰和法治觀念，是依法治國的內(nèi)存動(dòng)力，更是法治中國的精神支撐。通過釋法說理，讓廣大民眾更加了解法律，理解法律，信賴法律。裁判文書是審判的核心，每一份行政判決應(yīng)是通俗易懂、入理又入心的，但要更加注重判后答疑工作，要不厭其煩，不錯(cuò)過任何溝通機(jī)會(huì)，爭(zhēng)取把法和理講到當(dāng)事人的心里，即便敗訴，也要讓當(dāng)事人心里明明白白。

（四）納入績(jī)效考核，提升運(yùn)用積極性

多元化糾紛解決機(jī)制橫跨面大，不在工作考核范圍內(nèi)無法最大激發(fā)該機(jī)制的運(yùn)用，應(yīng)通過考核獎(jiǎng)勵(lì)制度的建立，加強(qiáng)多元化糾紛解決機(jī)制在行政執(zhí)法領(lǐng)域的深度應(yīng)用。⑤建立健全在行政訴訟中多元化糾紛解決機(jī)制運(yùn)用的獎(jiǎng)懲考核機(jī)制，并把這一機(jī)制納入地方政府綜治考核的范圍，能避免該機(jī)制的運(yùn)行流于形式，最大化激發(fā)其機(jī)制的潛力。對(duì)行政機(jī)關(guān)參與過程中表現(xiàn)積極、工作扎實(shí)、成效顯著的，給予通報(bào)表揚(yáng)、工資激勵(lì)等，對(duì)消極、不積極配合的，也應(yīng)給予相應(yīng)的懲治。通過考核獎(jiǎng)懲，積極促進(jìn)政府、法院在實(shí)質(zhì)性化解行政爭(zhēng)議方面形成合力，積極運(yùn)用多元化糾紛解決機(jī)制化解行政爭(zhēng)議中的“硬骨頭”。

四、結(jié)語

“法安天下，德潤人心”，行政爭(zhēng)議多元化糾紛解決機(jī)制能把法治和德治的優(yōu)勢(shì)在司法實(shí)踐中有效融合。行政爭(zhēng)議大多涉及群眾極大關(guān)注的拆遷、征收類矛盾，這些行政案件的教育、引導(dǎo)、示范的意義較大，社會(huì)關(guān)注度較高。隨著該機(jī)制在行政審判實(shí)踐中不斷完善，必將為實(shí)質(zhì)性化解行政爭(zhēng)議提供極大便利。借助多元化糾紛解決機(jī)制實(shí)質(zhì)性化解行政爭(zhēng)議，引導(dǎo)人們積極參與鄉(xiāng)村、社區(qū)、企業(yè)等基層依法治理，積極參與公共管理，依法維護(hù)自身權(quán)益，能切實(shí)提升人民群眾的司法滿意度，讓當(dāng)事人在訴訟中既能看到法的力度，又能感受到法理交融的溫度，讓法治的種子在人們心里落地生根，在全社會(huì)開花結(jié)果。⑥行政爭(zhēng)議的實(shí)質(zhì)性化解意味著一直困擾當(dāng)?shù)攸h委政府的訴訪問題得到徹底解決，對(duì)社會(huì)穩(wěn)定發(fā)展具有重要意義。

注釋

①范愉，李浩.糾紛解決——理論、制度與技能[M].北京：清華大學(xué)出版社，2010（5）：11。

②龍飛.多元化糾紛解決機(jī)制立法的定位與路徑思考——以四個(gè)地方條例的比較為視角[J].華東政法大學(xué)學(xué)報(bào)，2018（3）：109。

③四川省成都市中級(jí)人民法院課題組.探索訴源治理新路徑構(gòu)建社會(huì)治理新格局[N].人民法院報(bào)，2019-11-07(08)。

④劉艷云.行政爭(zhēng)議多元化糾紛解決機(jī)制的構(gòu)建——以行政訴訟案件多元化糾紛解決為視角[J].社會(huì)科學(xué)，2018（8）：340。

⑤劉艷云.行政爭(zhēng)議多元化糾紛解決機(jī)制的構(gòu)建——以行政訴訟案件多元化糾紛解決為視角[J].社會(huì)科學(xué)，2018（8）：341。

⑥法安天下德潤人心——怎樣理解堅(jiān)持依法治國和以德治國相結(jié)合[N].人民日?qǐng)?bào)，2015-02-12(09)。