淺析長三角地區(qū)跨區(qū)域治水管理機(jī)制

沈偉晨

（浙江農(nóng)林大學(xué)，浙江 杭州311300）

長三角區(qū)域一體化的目標(biāo)是極大增強(qiáng)區(qū)域一體化的新紅利，驅(qū)動(dòng)新一輪貿(mào)易發(fā)展和中國主動(dòng)對(duì)接國際市場，提升長三角地區(qū)整體競爭力。為了實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)與環(huán)境的可持續(xù)發(fā)展，長三角地區(qū)共同認(rèn)識(shí)到水資源在經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展中愈漸擔(dān)當(dāng)?shù)闹匾巧Ｄ壳?，我國在治水方面推行河長制，上海、浙江、江蘇也針對(duì)水的治理分別制定了各省市相應(yīng)的措施和規(guī)定，如《關(guān)于上海本市全面推行河長制的實(shí)施方案》《浙江省河長制規(guī)定》《江蘇省河長湖長履職辦法》。河長制為合理利用水資源發(fā)揮了積極作用，如何協(xié)調(diào)跨區(qū)域的治水管理有待深入研究。

一、國內(nèi)外治水管理機(jī)制分析

（一）美國的治水管理機(jī)制

美國的環(huán)境問題由Environmental Protection Agency（以下簡稱：EPA）管理。EPA管理的內(nèi)容包括空氣、化學(xué)品、有毒物質(zhì)、環(huán)境信息位置、綠色生活、健康、土地、廢物、清理、科學(xué)、水，并針對(duì)上述各個(gè)內(nèi)容，分別由11個(gè)部門進(jìn)行管理。美國EPA分為四級(jí)：聯(lián)邦EPA、州EPA、縣EPA、市EPA，其相應(yīng)的水部門也分為四級(jí)。[1]各級(jí)EPA之間不是行政隸屬關(guān)系，聯(lián)邦EPA制定水環(huán)境保護(hù)政策法規(guī)，負(fù)責(zé)管理，而州EPA負(fù)責(zé)監(jiān)督管理，做好本行政區(qū)域內(nèi)的防治污染規(guī)劃，并根據(jù)各州的實(shí)際情況，制定符合本州的具體的政策和標(biāo)準(zhǔn)。縣EPA、市EPA又稱地方環(huán)保機(jī)構(gòu)，主要負(fù)責(zé)廢物處理、建設(shè)運(yùn)營污水處理廠、固體廢物處理站等具體處理污染措施的實(shí)施。[2]

美國各級(jí)EPA主要起監(jiān)督作用。美國清潔水法規(guī)定，水環(huán)境質(zhì)量由指定用途、水質(zhì)基準(zhǔn)和反降級(jí)政策三部分組成。[3]由此，美國跨界水環(huán)境管理在處理上下游的水質(zhì)管理責(zé)任方有三條非常重要的原則：所有河段按照水的用途確定水質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)；水的用途一旦確定就具有法律效力；上游的水質(zhì)控制必須滿足下游的用途需要。①三項(xiàng)原則在美國跨界水資源管理中發(fā)揮著根本作用。

（二）我國的治水管理機(jī)制

2007年，在“摩羯”“溫比亞”臺(tái)風(fēng)影響下，由于通過開閘放水將雨水匯入洪澤湖，造成當(dāng)?shù)卮罅眶~蟹死亡。經(jīng)蘇皖兩省的調(diào)查，雙方認(rèn)為本次異常事件，是由于上游泄洪夾帶污水造成。經(jīng)此一事，江蘇省無錫市首創(chuàng)了河長制。河長制，即由我國各級(jí)黨政主要負(fù)責(zé)人擔(dān)任“河長”，負(fù)責(zé)組織領(lǐng)導(dǎo)相應(yīng)河湖的管理和保護(hù)工作。[4]具體來說是要求各省、市、縣、鎮(zhèn)四級(jí)行政單位負(fù)責(zé)人直接掛“河長”頭銜，具體負(fù)責(zé)轄區(qū)內(nèi)水環(huán)境、洪水治理，負(fù)責(zé)轄區(qū)內(nèi)水體監(jiān)測等工作，并將所轄區(qū)內(nèi)水環(huán)境狀況納入其年度績效考核的制度。

根據(jù)國務(wù)院發(fā)布的《關(guān)于全面推行河長制的意見》，①我國建立省、市、縣、鄉(xiāng)四級(jí)河長體系，具體各省市又出臺(tái)有關(guān)的規(guī)定。上海市頒布的《關(guān)于上海本市全面推行河長制的實(shí)施方案》中規(guī)定，建立市、區(qū)、街道鄉(xiāng)鎮(zhèn)三級(jí)河長體系。市級(jí)河長負(fù)責(zé)流經(jīng)上海市的主要主干河道，各區(qū)、街道鄉(xiāng)鎮(zhèn)負(fù)責(zé)轄區(qū)內(nèi)的分段。②浙江省出臺(tái)了《浙江省河長制規(guī)定》，分為省、市、縣、鄉(xiāng)、村五級(jí)河長。省級(jí)河長負(fù)責(zé)區(qū)際重點(diǎn)水域，協(xié)調(diào)控制責(zé)任水管理與保護(hù)中涉及的重要問題，縣、市重點(diǎn)落實(shí)水管理與保護(hù)專項(xiàng)職責(zé)，鄉(xiāng)、村兩級(jí)基層河長主管對(duì)責(zé)任水域進(jìn)行日常巡查和發(fā)現(xiàn)問題報(bào)告，縣級(jí)以上河長還負(fù)責(zé)督促問題的解決。③在浙江省出臺(tái)的規(guī)定中，設(shè)立了跨市間的協(xié)調(diào)治水的河長，跨市間協(xié)調(diào)治水為我國長三角地區(qū)的跨區(qū)域治水提供了良好的借鑒。江蘇省出臺(tái)了《江蘇省河長湖長履職辦法》在河長制的同時(shí)也建立了湖長制，實(shí)行省、市、縣、鄉(xiāng)、村五級(jí)河長，省級(jí)實(shí)行雙總河長負(fù)責(zé)流域性重要河道和重點(diǎn)湖泊，各級(jí)河長湖長負(fù)責(zé)組織協(xié)調(diào)和落實(shí)河道的管理、保護(hù)、治理工作。④

根據(jù)上面各個(gè)省市出臺(tái)的規(guī)定來看，各省市依據(jù)本省市發(fā)展?fàn)顩r、經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)、歷史文化等方面制訂了相應(yīng)的河長制規(guī)定。為了更好地實(shí)現(xiàn)長三角一體化戰(zhàn)略，實(shí)現(xiàn)環(huán)境與經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展的要求，需要我們?cè)诮㈤L三角區(qū)域一體化的同時(shí)，實(shí)現(xiàn)跨區(qū)域治水。

二、我國治水管理機(jī)制存在的不足

河長制實(shí)行期間，一些省市在治水方面都取得了顯著的成績，各省市根據(jù)自身的特點(diǎn)制定最適合自身的治水政策，改善水環(huán)境，無論是大河流還是小溪流，黑臭現(xiàn)象基本被消除。但是隨著長三角區(qū)域一體化的發(fā)展，單純的省內(nèi)自治已經(jīng)不能滿足區(qū)域一體化的要求，如：河流上中下游地區(qū)對(duì)水環(huán)境質(zhì)量要求不一，上游地區(qū)過分取水不能滿足中下游地區(qū)的用水需求等問題。具體體現(xiàn)在三個(gè)方面：

（一）跨區(qū)域治水系統(tǒng)性有待增強(qiáng)

美國《清潔水法》中，水包括通航水域、地下水和海洋，同時(shí)涉及供水、農(nóng)業(yè)、工業(yè)等在技術(shù)條件下有利用價(jià)值的水資源，涉及水污染、海洋資源、工農(nóng)業(yè)生活用水等多個(gè)方面。歐盟《水框架指令》中，水體是指地下水和地表水兩部分，其中地表水又包含內(nèi)陸地表水、過渡性水體和沿海水體。[5]南非《1998年國家水法》中，水資源是指水道、地表水、河口和地下水層，該法還涉及其他一些內(nèi)容如井、流域、污染、廢棄物、水工程、濕地等。[6]在治水方面，我國主要制定了《水法》，除此之外，還制定了《河道管理?xiàng)l例》《取水許可和水資源費(fèi)征收管理?xiàng)l例》《防洪法》《航道法》《污染防治法》《排污許可管理辦法》《水土保持法》和《農(nóng)田灌溉水質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)》等一系列治水的法律法規(guī)。根據(jù)上述法律法規(guī)可以看出，我國的水法立法數(shù)目多，但是還未形成完整的體系。我國水法中將水分為地表水和地下水兩部分，排污、防洪、灌溉、水環(huán)境質(zhì)量等普遍意義上屬于水治理的內(nèi)容，都有自己專門的立法，而且各個(gè)法律不屬于同一法律體系之下。

涉及水資源的各個(gè)部分被分裂開來，如在水排污防治方面，我國不僅有《水污染防治法》的單行立法，還出臺(tái)了《排污許可管理辦法》，制定了環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)，未形成水資源的系統(tǒng)性和整體性。隨著長三角區(qū)域一體化的深入，對(duì)水治理整體性的要求越來越高，在我國現(xiàn)有的頂層制度設(shè)計(jì)之下，長三角地區(qū)跨區(qū)域治水仍然面臨諸多挑戰(zhàn)。

（二）跨區(qū)域治水信息不夠暢通

美國采取集中治理的模式，即是由國家設(shè)置或指定專門機(jī)構(gòu)進(jìn)行整體流域治理。[7]美國1933 年成立的田納西河流域管理局( TVA) 是最早的流域整體化治理機(jī)構(gòu)。如今，美國環(huán)保署（EPA）是最主要的涉水機(jī)構(gòu)統(tǒng)一進(jìn)行管理，此外還設(shè)有專門的流域治理機(jī)構(gòu)，如美國水土保持局、地質(zhì)調(diào)查局等。各州成立流域委員會(huì)，負(fù)責(zé)跨區(qū)域治水。美國采用STORET-COGENT水質(zhì)管理信息系統(tǒng)，是國際上最早的大型水環(huán)境質(zhì)量管理類信息系統(tǒng)，也是美國現(xiàn)行的水質(zhì)管理信息系統(tǒng)，STORET-COGENT水質(zhì)管理信息系統(tǒng)分別有STORET和COGENT兩部分組成。[8]STORET的全稱是Storet and Retrieval data basic System，水質(zhì)存儲(chǔ)和檢索數(shù)據(jù)基本系統(tǒng)，是美國存儲(chǔ)數(shù)據(jù)的系統(tǒng)。COGENT則是Construction Grants Evaluation and Network Tracking System，即許可性評(píng)估和網(wǎng)絡(luò)示蹤系統(tǒng)，屬于管理分析的數(shù)據(jù)庫系統(tǒng)。STORET數(shù)據(jù)庫主要有三個(gè)功能：一是收集數(shù)據(jù)的程序，二是集中數(shù)據(jù)的貯存庫，三是數(shù)據(jù)分析軟件。COGENT數(shù)據(jù)庫與STORET相對(duì)應(yīng)的也有三個(gè)功能，分別是評(píng)價(jià)水用途損益、模擬規(guī)劃方案的水質(zhì)、同化容量計(jì)算和污染負(fù)荷計(jì)算。美國STORET-COGENT管理信息系統(tǒng)，包含全國河流多方面的信息，具體有河流基礎(chǔ)數(shù)據(jù)、河流最大容許量、水的用途等方面，方便各州及聯(lián)邦在面臨跨區(qū)域治水的問題時(shí)，可以更好地了解相關(guān)各州的水環(huán)境質(zhì)量，協(xié)調(diào)治理跨區(qū)域水流，平衡各方需求，實(shí)現(xiàn)利益最大化，為跨區(qū)域治水奠定基礎(chǔ)。

我國采用河長制的治理方式，各省市分別治理本省的水環(huán)境，尚未確立一個(gè)系統(tǒng)性的，完整的跨區(qū)域治理機(jī)構(gòu)。各省市依據(jù)本省的經(jīng)濟(jì)、歷史、地理狀況，制定了相應(yīng)的水質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)和取水制度等水環(huán)境治理規(guī)則。但是各省市的規(guī)則僅僅適用于本省的經(jīng)濟(jì)發(fā)展和環(huán)境狀況，往往不能兼顧其他省市的發(fā)展和生態(tài)。長三角地區(qū)是我國水網(wǎng)最繁密的地區(qū)之一，包括江蘇、浙江和上海三個(gè)省市地區(qū)。江蘇省出臺(tái)的《江蘇省河長湖長履職辦法》、浙江省出臺(tái)的《浙江省河長制規(guī)定》以及上海市出臺(tái)的《關(guān)于上海本市全面推行河長制的實(shí)施方案》。雖然都是依據(jù)國務(wù)院辦公廳印發(fā)的《關(guān)于全面推行河長制的意見》，但在跨區(qū)域治水中容易出現(xiàn)由于信息不暢通而產(chǎn)生過量排污，取水過度等水污染的問題。

（三）公眾參與程度有待提高

公眾參與可以分為三個(gè)層面，一是立法層面的公眾參與，二是公共決策層面的公眾參與，三是公共治理層面的公眾參與。[9]隨著公民的法治意識(shí)逐漸增強(qiáng)，越來越多的人意識(shí)到法律在生活中發(fā)揮著越來越重要的作用。但是在環(huán)境治理方面，群眾參與的積極性還有待提高，目前還停留在公共治理層面，發(fā)揮社會(huì)監(jiān)督的作用，甚至有的公民在沒有涉及自身確切利益時(shí)，往往會(huì)忽略周圍的環(huán)境問題。

水是流動(dòng)的，隨之而來的污染也具有流動(dòng)性和不可控性，會(huì)在短時(shí)間造成大區(qū)域不可估量的后果，公眾是最有效的防治群體，應(yīng)充分發(fā)揮公眾的作用，以便及時(shí)發(fā)現(xiàn)跨區(qū)域治水問題，把損害控制到最低。

三、完善長三角地區(qū)跨區(qū)域治水管理機(jī)制的相應(yīng)對(duì)策

（一）完善頂層設(shè)計(jì)

無論是美國的《清潔水法》還是歐盟的《水框架指令》都明確規(guī)定了水的概念，在此基礎(chǔ)上還將水的排污、防洪、服務(wù)用水、排放限制等多個(gè)方面歸入同一部法律，實(shí)現(xiàn)法律上水治理的一體化。我國關(guān)于水的立法還不夠集中，位于不同的效力位階，暫時(shí)還沒有一部完整的關(guān)于水資源的開發(fā)利用和生態(tài)保護(hù)相結(jié)合的立法。同時(shí)，跨區(qū)域治水涉及部門眾多，部門之間的權(quán)利、職責(zé)、利益分配容易產(chǎn)生沖突，比如跨區(qū)域治水污染該由誰負(fù)責(zé)？由誰治理？向誰申訴？

盡管2002 年的水法中確定了區(qū)域規(guī)劃服從流域規(guī)劃的原則。但應(yīng)認(rèn)識(shí)到將區(qū)域規(guī)劃服從流域規(guī)劃落實(shí)到位，才是實(shí)現(xiàn)跨區(qū)域治水最有效的途徑之一。長三角區(qū)域一體化正是落實(shí)流域管理和行政區(qū)域相結(jié)合的流域管理制度的好時(shí)機(jī)，以長三角地區(qū)為模板，建立全國的流域管理制度，為跨區(qū)域治水提供一個(gè)契機(jī)。

（二）建立信息資源共享機(jī)制

美國采用的STORET-COGENT水質(zhì)管理信息系統(tǒng)，將全國的河流信息納入數(shù)據(jù)庫，建立了河流信息資源共享機(jī)制。英國在美國水質(zhì)系統(tǒng)（STORET）和加拿大的水質(zhì)統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)庫（NAQUADAT）系統(tǒng)的基礎(chǔ)上，吸收了兩者的優(yōu)點(diǎn)，建立了水質(zhì)檔案系統(tǒng)（WAPZ）?；谖覈F(xiàn)階段跨區(qū)域治水的國情來看，應(yīng)積極以“互聯(lián)網(wǎng)+”建立網(wǎng)絡(luò)信息資源共享系統(tǒng)。比如建立信息共享網(wǎng)站或者系統(tǒng)，定期發(fā)布新增或減少的排污量、取水量、蓄水量、水位變化、水生生物資源以及流域周邊的生態(tài)環(huán)境信息，建立區(qū)域內(nèi)河流信息共享、河流資源共享、河流治理共擔(dān)的跨區(qū)域治水機(jī)制。

（三）將公眾滿意度納入考核指標(biāo)

我國公眾還沒有樹立強(qiáng)烈的環(huán)境意識(shí)。目前我國公眾參與環(huán)境保護(hù)的途徑還局限于社會(huì)監(jiān)督，應(yīng)充分調(diào)動(dòng)公眾參與立法、決策和治理的積極性。

在我國現(xiàn)有的制度之下，有關(guān)部門除了可以通過新媒體加強(qiáng)公眾的環(huán)境意識(shí)，增強(qiáng)環(huán)境保護(hù)的責(zé)任感和使命感，還可以從政府本身入手，將公眾滿意度納入考核指標(biāo)。傳統(tǒng)的提升公民參與度主要方式有政府信息公開等，但是若從公眾最關(guān)心的地方入手，則可以收獲最大的效果。即從考核指標(biāo)入手，把公眾對(duì)環(huán)境的滿意程度、建議等納入政府的考核指標(biāo)，更有效地促進(jìn)實(shí)現(xiàn)生態(tài)文明建設(shè)的戰(zhàn)略目標(biāo)。

四、結(jié)語

一些國家的跨區(qū)域治水已經(jīng)形成了較為完整的以治水機(jī)構(gòu)為主，以法律法規(guī)為輔的治水模式。長三角地區(qū)作為我國重要的經(jīng)濟(jì)發(fā)展中心，一體化戰(zhàn)略實(shí)施的關(guān)鍵地區(qū)，也應(yīng)重視流域水環(huán)境管理，建立區(qū)域間治水機(jī)制。目前我國長三角地區(qū)跨區(qū)域治水除了存在治水系統(tǒng)性不足，信息不暢通和公眾參與不足的情況，在責(zé)任主體、監(jiān)督監(jiān)察等方面仍然存在需要完善的問題，需要進(jìn)一步研究和探討。

注釋

①2016年《關(guān)于全面推行河長制的意見》第三條。

②2017年《關(guān)于上海本市全面推行河長制的實(shí)施方案》。

③2017年《浙江省河長制規(guī)定》第4條至第11條。

④2018年《江蘇省河長湖長履職辦法》。