無效行政行為的認(rèn)定分析
——以“沒有依據(jù)”為切入點

郭 政

（河南檢察職業(yè)學(xué)院，河南 鄭州451191）

在討論行政行為無效理論之前，對于行政行為無效的內(nèi)涵這個基本問題應(yīng)當(dāng)予以闡述，“無效”一詞在人們正常認(rèn)知里通常是指沒有效力，沒有效果。在我國，行政行為的“無效”根據(jù)內(nèi)容的差異區(qū)分為廣義說和狹義說。廣義說認(rèn)為，行政行為無效的原因包括行政行為被撤銷、變更或者廢止。狹義說則認(rèn)為行政行為只有存在重大且明顯違法情形時才使得無效。行政行為作為實體法概念，與之對應(yīng)的便是救濟法上的確認(rèn)無效之訴，行政行為的重大且明顯違法也因此留下永續(xù)否定之可能的空間。[1]確認(rèn)無效判決在2015年5月施行的《行政訴訟法》（以下稱新《行政訴訟法》）第75條中得以正式設(shè)立，該條將“重大且明顯違法”作為行政行為無效的判斷標(biāo)準(zhǔn)，并列舉出行政行為“實施主體不具有行政主體資格”“沒有依據(jù)”等法定無效情形。作為法定無效情形之一的“行政行為沒有依據(jù)”也因此走入司法實踐。2018年施行的《最高人民法院關(guān)于適用〈中華人民共和國行政訴訟法〉的解釋》（以下稱新司法解釋）第99條第1款第2項將其細(xì)化為“減損權(quán)利或者增加義務(wù)的行政行為沒有法律規(guī)范依據(jù)”。但是行政行為“沒有依據(jù)”的內(nèi)涵到底是什么？司法實踐中行政行為“沒有依據(jù)”又是如何認(rèn)定的？法官在審理相關(guān)案件時該如何領(lǐng)會該條的立法原意？針對這些問題，本文將從行政行為“沒有依據(jù)”的背景知識、司法實踐中行政行為“沒有依據(jù)”的判定情況以及對行政行為“沒有依據(jù)”的正解三個方面入手，以期回應(yīng)司法實踐中較為普遍存在的判定問題。

一、重大且明顯違法：行政行為無效的根本識別標(biāo)準(zhǔn)

較之于新《行政訴訟法》施行前司法實踐中寥寥無幾的確認(rèn)無效判決，自其施行五年以來，適用確認(rèn)無效判決的案件數(shù)量逐年遞增。作為法定無效情形之一的行政行為“沒有依據(jù)”也有廣泛適用。但是“行政行為沒有依據(jù)”這一法律條款給各級法院對其內(nèi)涵的理解帶來了困惑，導(dǎo)致司法實踐中適用該條的確認(rèn)無效判決問題凸出。究其原因，主要是各級法院在確認(rèn)無效判決和撤銷判決區(qū)分上的困惑，未能準(zhǔn)確認(rèn)識二者之間的適用界限。因此，闡釋行政行為無效的根本識別標(biāo)準(zhǔn)這一背景知識有助于對行政行為“沒有依據(jù)”立法原意的準(zhǔn)確把握。

（一）重大且明顯違法的根本識別標(biāo)準(zhǔn)

理論上關(guān)于行政行為無效的根本識別標(biāo)準(zhǔn)主要存在兩種學(xué)說:一種是重大瑕疵說，該學(xué)說以法律秩序的保障為理論基礎(chǔ)，將瑕疵是否重大作為行政行為無效的識別標(biāo)準(zhǔn)。一種是明顯瑕疵說，該學(xué)說的理論基礎(chǔ)是具有明顯瑕疵的行政行為已經(jīng)不再具備法安定性的適用基礎(chǔ)，應(yīng)被認(rèn)定無效。上述兩種學(xué)說幾乎不存在差異，明顯瑕疵說被德國所采納，經(jīng)過發(fā)展，該學(xué)說也吸收了瑕疵的嚴(yán)重性。[2]這一學(xué)說亦被我國新《行政訴訟法》第75條所采用，“重大且明顯違法”的標(biāo)準(zhǔn)得以確立。

（二）守護實質(zhì)正義：救濟形態(tài)的例外

行政行為作為法律秩序重要組成部分，理應(yīng)受到法安定性原則之拘束，即行政行為一經(jīng)作出，效力便伴隨其存在，但如果行政行為存在重大且明顯違法，則自始不產(chǎn)生效力，行政相對人可以不履行該義務(wù)，并可直接主張該行為違法，且不受訴訟時效約束。由于無效行政行為違背了法實質(zhì)正義的內(nèi)在要求，可認(rèn)為其已喪失正義價值的基本品格，自始不產(chǎn)生效力。易言之，法安定性基于無效行政行為的重大明顯違法需向法實質(zhì)正義作出讓步。但這種讓步需存在明確界限，不能隨意否定行政行為的效力，即只有在行政行為具有重大且明顯違法時，才能打破業(yè)已構(gòu)建的法律秩序。確認(rèn)無效判決雖然打破了法安定性原則的束縛，但無法成為常態(tài)的救濟方式，也只能是一種例外抗?fàn)?。行政行為“沒有依據(jù)”作為法定無效情形，也應(yīng)遵循上述例外特性。因此，當(dāng)法院在面對界限模糊的行政行為“沒有依據(jù)”的無效情形和其他可撤銷情形時，應(yīng)將撤銷判決作為優(yōu)先考慮的判決形式，而非徑直認(rèn)定行政行為“沒有依據(jù)”，進(jìn)而避免將上述例外救濟形態(tài)常態(tài)化。

二、司法實踐中行政行為“沒有依據(jù)”的判定現(xiàn)狀

文章以新《行政訴訟法》第75條為切入點，分析司法實踐中行政行為“沒有依據(jù)”的判定現(xiàn)狀。

（一）司法實踐中行政行為“沒有依據(jù)”的判定現(xiàn)狀

自確認(rèn)無效判決這一判決方式在2015年新《行政訴訟法》中正式確立以來，司法實踐中出現(xiàn)大批因行政行為“沒有依據(jù)”而確認(rèn)無效判決的案例，根據(jù)這些案例，筆者將司法實踐中經(jīng)常適用的幾種無效情形總結(jié)如下。

1.行政行為因沒有事實依據(jù)而無效

在郭某某與鄄城縣房地產(chǎn)管理局行政補償案中，[3]法院認(rèn)為，被告在征收過程中沒有核實被征收房屋的所有權(quán)人，即將邢某某確定為被征收人和補償對象，與其簽訂房屋征收貨幣補償協(xié)議，侵害了原告的合法權(quán)益，屬認(rèn)定事實不清，主要證據(jù)不足，于法無據(jù)，應(yīng)確認(rèn)無效。在孟某某與衛(wèi)輝市國土資源局資源行政管理案中，[4]法院認(rèn)為，本案所爭議的國有土地使用權(quán)已在1996年由衛(wèi)輝市人民政府收回，原告并非該土地的原使用人或?qū)嶋H使用人，不存在非法轉(zhuǎn)讓的事實，被告不能說明收取原告罰款30000元的依據(jù)，其罰款行為因缺乏事實及法律依據(jù)屬重大且明顯違法，應(yīng)認(rèn)定為無效。

2.行政行為因超越職權(quán)而無效

在李某某與永州市房產(chǎn)局行政登記案中，[5]法院認(rèn)為，被告作出的撤銷登記屬于注銷登記范疇，但被告撤銷登記的職權(quán)已經(jīng)變更至永州市國土資源局，因此該撤銷登記的行為屬于超越事務(wù)管轄權(quán)，應(yīng)認(rèn)定行政行為無效。在張某某與民權(quán)縣野崗鄉(xiāng)人民政府土地登記案中，[6]法院認(rèn)為，依照《河南省土地管理法實施辦法》（1991年修訂）第十條第一款之規(guī)定，集體所有的土地，由縣級人民政府登記造冊，核發(fā)《集體土地所有證》和《集體土地建設(shè)用地使用證》，確認(rèn)土地所有權(quán)和使用權(quán)。本案中，第三人所持有的1996年集體土地建設(shè)用地使用證系被告頒發(fā)，該行為實施主體不具備頒發(fā)該證的資格，應(yīng)當(dāng)認(rèn)定該登記行為無效。

3.行政行為因沒有法律依據(jù)而無效

在李某東、李某球城鄉(xiāng)建設(shè)行政管理上訴案中，[7]二審法院認(rèn)為原審確認(rèn)協(xié)議中涉及唐某某房屋補償事項的內(nèi)容因明顯無法律依據(jù)而無效，并無不當(dāng)。在劉某、趙某等與濮陽縣國土資源局等資源行政管理案中，[8]被告濮陽縣房管局在辦理房產(chǎn)證過程中，沒有盡到審查義務(wù)，且未能提供為第三人朱某辦理在集體土地上的自建房屋頒證的法律依據(jù)，故其頒證行為于法無據(jù)，應(yīng)認(rèn)定為無效。

4.行政行為因一般違法而無效

行政處分的合法性如果喪失了法律保障的基礎(chǔ)，其效力必然要予以否定，對此可將該否定分為行政處分的無效和可撤銷。二者都屬于行政行為違法的結(jié)果，但上述違法之程度卻截然不同。行政行為無效必須是因為重大且明顯違法而無效，如果只是一般程度的違法，行政行為只需撤銷即可。司法實踐中將上述兩種情形混淆的判例也大量存在。在張某與東?？h民政局行政登記案中，[9]法院認(rèn)為，被告作出的結(jié)婚登記行為違法，因此該結(jié)婚登記依法不發(fā)生法律效力，應(yīng)認(rèn)定該登記行為無效。

（二）司法實踐中行政行為“沒有依據(jù)”的適用分析

由于新《行政訴訟法》對行政行為“沒有依據(jù)”這一條款的模糊規(guī)定，各地法院在適用行政行為“沒有依據(jù)”時呈現(xiàn)出諸多亂象，我們也能從上述判例中窺得其冰山一角，比如行政行為缺乏事實依據(jù)、行政行為的一般違法、行政行為超越職權(quán)本應(yīng)作出撤銷行政行為判決，法院卻未依法作出確認(rèn)無效判決。當(dāng)然司法實踐中也有正確適用的判例，比如行政行為沒有法律依據(jù)而無效就完全尊崇了立法原意。之所以司法實踐中出現(xiàn)上述分歧，主要是由于法院對行政行為“沒有依據(jù)”的真正內(nèi)涵把握不到位，導(dǎo)致司法實踐中在適用該條款時裁判不一，筆者認(rèn)為，明確行政行為“沒有依據(jù)”的真正內(nèi)涵，統(tǒng)一適用標(biāo)準(zhǔn)，有利于解決法院在適用該條款時出現(xiàn)的困惑。

三、行政行為“沒有依據(jù)”的理解

學(xué)者沈巋認(rèn)為，法官在面對法律條款時會出現(xiàn)兩種截然不同的情況，那就是，要么小心謹(jǐn)慎，可以做到幾乎不用，要么基于自己對于法條的理解，大膽適用。[10]行政行為“沒有依據(jù)”這一模糊的法律條款在司法實踐中的適用亂象幾乎完全符合這一觀點，從而導(dǎo)致司法實踐中出現(xiàn)混亂的法律適用狀況。盡管新司法解釋將這一條款細(xì)化為“減損權(quán)利或者增加義務(wù)的行政行為沒有法律規(guī)范依據(jù)”，但是司法實踐中對該條款的錯誤適用依舊存在，為此，筆者欲運用法釋義學(xué)方法來明晰該條款的真正內(nèi)涵。

（一）“依據(jù)”專指法律規(guī)范依據(jù)

學(xué)界對于行政行為“沒有依據(jù)”中的“依據(jù)”真正的內(nèi)涵存在分歧，有學(xué)者認(rèn)為該“依據(jù)”指的是事實依據(jù)，[11]這種觀點只是少數(shù)，另有學(xué)者認(rèn)為基于確認(rèn)無效判決的獨立性，應(yīng)認(rèn)為“依據(jù)”的真正內(nèi)涵就是法律規(guī)范依據(jù)，通常情況下，規(guī)范和“依據(jù)”相關(guān)，“根據(jù)”往往和事實相對。[12]我們也可以由此得出“依據(jù)”和“根據(jù)”分別對應(yīng)的是規(guī)范問題和事實問題的判斷。同時，我國實體法和司法解釋也驗證了這一判斷，比如，《中華人民共和國行政強制法》第58條第1款，[13]2018年《最高人民法院關(guān)于適用<中華人民共和國行政訴訟法>的解釋》第99條第2款[14]明確規(guī)定“依據(jù)”為法律規(guī)范依據(jù)，據(jù)此，筆者認(rèn)為，“依據(jù)”的內(nèi)涵存在唯一性，也即到底是事實依據(jù)還是法律規(guī)范依據(jù)，二者只能選其一，筆者贊成法律規(guī)范依據(jù)，也就是行政行為只有在沒有法律規(guī)范依據(jù)的情況下才能被認(rèn)定為無效。

（二）“沒有”專指不存在

“沒有”一詞可理解為兩種含義；一是未明示，即行政機關(guān)在作出行政行為時適用了法律規(guī)范，只是未明示具體法律名稱和條款。二是不存在，即行政機關(guān)作出的行政行為在現(xiàn)行法律規(guī)范中無法找到法律依據(jù)。未明示可認(rèn)為行政行為的程序存在瑕疵，[15]但此種程序瑕疵無法達(dá)到致使行政行為無效的程度，因此將“沒有”等同于未明示有擴大行政行為無效范圍的風(fēng)險。那么再論證“沒有”等于不存在是否正確，行政機關(guān)作出的行政行為要遵循法律保留原則，需要得到法律的授權(quán)，如果行政機關(guān)在法律授權(quán)缺失的情況下作出行政行為，此時我們可以認(rèn)為該行政行為不存在法律規(guī)范依據(jù)，達(dá)到重大且明顯違法的程度，可被認(rèn)定為無效。據(jù)此，可以得出“沒有”專指不存在的結(jié)論。

總之，法院在適用“行政行為沒有依據(jù)”這一條款時，需要兩步即可認(rèn)定行政行為是否無效，第一，行政行為有無缺乏法律規(guī)范依據(jù)；第二，是何種原因?qū)е氯狈Ψ梢?guī)范依據(jù)。行政行為只有在同時滿足“不存在”和缺乏“法律規(guī)范依據(jù)”的條件時，法院才能認(rèn)定該行政行為為無效。

四、結(jié)語

作為法定無效情形的“行政行為沒有依據(jù)”，其存在的價值之一就是通過對行政行為效力的否定，從而實現(xiàn)法實質(zhì)正義之目的。司法實踐中因法院對該條款的錯誤認(rèn)識而導(dǎo)致的判決亂象問題應(yīng)予以糾正。因此，法院一方面只有在行政行為同時滿足“不存在”和缺乏“法律規(guī)范依據(jù)”的條件時才能認(rèn)定行政行為無效。另一方面，“行政行為沒有依據(jù)”應(yīng)在滿足“重大且明顯違法”標(biāo)準(zhǔn)的前提下，法院才可以認(rèn)定行政行為“沒有依據(jù)”。