當(dāng)前生態(tài)環(huán)境執(zhí)法存在的問題及對策研究
——以東營市為例

李 麗 張 靜 張彥麗

( 1) 東營市生態(tài)環(huán)境局 ，257091， 山東東營; 2) 中共山東省委黨校(山東行政學(xué)院)，250103，濟南 )

保護生態(tài)環(huán)境，建設(shè)生態(tài)文明，事關(guān)人民群眾切身利益，事關(guān)經(jīng)濟社會發(fā)展全局.黨中央、國務(wù)院對生態(tài)環(huán)境保護工作高度重視，人民群眾對美好生活環(huán)境的向往日益強烈.生態(tài)環(huán)境質(zhì)量的改善迫在眉睫，生態(tài)環(huán)境質(zhì)量持續(xù)改善離不開環(huán)境監(jiān)管執(zhí)法.近年來,環(huán)境監(jiān)管執(zhí)法工作取得顯著發(fā)展成效,有力支撐了總量減排、質(zhì)量改善等環(huán)境保護工作的開展[1].但面臨新的環(huán)境執(zhí)法要求，基層環(huán)境執(zhí)法工作還存在著一些問題和差距.本文對東營市環(huán)境執(zhí)法工作存在的問題進行了調(diào)研和分析，并對基層環(huán)境執(zhí)法工作的改善提出了建議.

1 東營市生態(tài)環(huán)境執(zhí)法存在的問題

1.1生態(tài)環(huán)境執(zhí)法任務(wù)重，執(zhí)法力量不足環(huán)境執(zhí)法人員數(shù)量少與環(huán)境執(zhí)法任務(wù)重之間的矛盾較為突出.執(zhí)法人員除了依法做好對轄區(qū)內(nèi)污染源企業(yè)的現(xiàn)場監(jiān)督檢查和重點檢查之外，還要處理好群眾關(guān)注的環(huán)境信訪問題.執(zhí)法人員數(shù)量和精力的有限性導(dǎo)致監(jiān)管不足.實際從事執(zhí)法工作的人員數(shù)量與監(jiān)管對象的數(shù)量以及繁重的執(zhí)法任務(wù)不匹配.特別是2019年以來，國內(nèi)、省內(nèi)交叉執(zhí)法、異地幫扶逐步常態(tài)化，國家生態(tài)環(huán)境部和山東省生態(tài)環(huán)境廳抽調(diào)基層執(zhí)法人員異地執(zhí)法非常頻繁.這使得本轄區(qū)內(nèi)環(huán)境執(zhí)法人員數(shù)量更少、直接影響了正常執(zhí)法工作的開展，日常執(zhí)法的質(zhì)量和效率也得不到保障.

1.2生態(tài)環(huán)境執(zhí)法人員素質(zhì)參差不齊，執(zhí)法水平偏低執(zhí)法人員的專業(yè)素質(zhì)參差不齊，執(zhí)法隊伍的整體素質(zhì)不能適應(yīng)環(huán)境保護形勢和任務(wù)的要求.環(huán)境執(zhí)法工作專業(yè)性、業(yè)務(wù)性要求都很強，要求執(zhí)法人員既要熟悉專業(yè)技術(shù)知識，又要具備相當(dāng)?shù)姆伤仞B(yǎng).各級生態(tài)環(huán)境執(zhí)法機構(gòu)普遍存在著年齡結(jié)構(gòu)、知識結(jié)構(gòu)、執(zhí)法裝備老化的現(xiàn)象，缺少能夠比較全面地掌握專業(yè)知識和法律知識的年輕干部，缺乏能為現(xiàn)場執(zhí)法提供技術(shù)支撐的先進儀器設(shè)備.特別是縣區(qū)“局隊合一”的體制機制尚未建成[2]，“全員執(zhí)法”實行起來還有難度.部分執(zhí)法人員對違法行為證據(jù)的調(diào)取及執(zhí)法文書的規(guī)范使用、制作仍很生疏.隨著依法行政的推進和法制工作的不斷完善，執(zhí)法能力不強、執(zhí)法水平不高的矛盾越來越突出，這在一定程度上制約了環(huán)境執(zhí)法工作的進一步開展.

1.3生態(tài)環(huán)境執(zhí)法力度偏弱，起不到應(yīng)有的懲戒作用大部分執(zhí)法單位和執(zhí)法人員能夠依法行政，但仍有部分執(zhí)法機構(gòu)存在重“執(zhí)法檢查”，輕“執(zhí)法處罰”現(xiàn)象，甚至還有部分執(zhí)法人員存在著避重就輕的思想觀念.上級沒有直接要求的不愿查，看得見但管不了的不想查，對大部分違法行為的處理均為“責(zé)令改正”，對涉及“五類”案件的行政刑事處罰有畏難情緒.這種偏軟的執(zhí)法力度，對于違法行為責(zé)任人來說，無異于“隔靴搔癢”，起不到應(yīng)有的懲戒作用.如果群眾反映強烈的污染問題長期得不到解決，不僅會影響生態(tài)環(huán)境部門的聲譽，也會影響黨和政府的形象.

1.4生態(tài)環(huán)境執(zhí)法服務(wù)意識淡薄，環(huán)境執(zhí)法剛性有余而柔性不足增強服務(wù)意識、轉(zhuǎn)變政府職能，是建設(shè)人民滿意的服務(wù)型政府的重要途徑.從企業(yè)工作人員的反饋來看，環(huán)境執(zhí)法工作距離“執(zhí)法既要有力度，又要有溫度”的要求還有不小差距，環(huán)境執(zhí)法剛性有余而柔性不足[3].大部分執(zhí)法人員對“嚴(yán)格執(zhí)法、熱情服務(wù)”的認(rèn)識還停留在口頭上，在實際工作中，仍然認(rèn)為嚴(yán)格執(zhí)法就是鐵面無私、不留情面，熱情服務(wù)就是執(zhí)法不嚴(yán)、履職不公，在一定程度上還存在執(zhí)法程序不規(guī)范、執(zhí)法態(tài)度生硬的情況.同時，在企業(yè)整改的過程中仍然存在見困難就退，見問題就推，見矛盾就回避的行為.有些執(zhí)法人員自身存在業(yè)務(wù)不精通、法律不熟悉的短板，不具備為企業(yè)提供專業(yè)幫助的能力.

2 東營市生態(tài)環(huán)境執(zhí)法工作存在問題的原因剖析

2.1執(zhí)法崗位編制不足，人員缺失補給困難隨著環(huán)境保護工作的深入開展和人民群眾對環(huán)境質(zhì)量的要求越來越高，環(huán)境監(jiān)察工作的范圍越來越廣，工作任務(wù)越來越重.現(xiàn)有執(zhí)法人員已經(jīng)不能滿足工作需求，由于執(zhí)法崗位編制不足，越是基層執(zhí)法機構(gòu)，執(zhí)法人員越少，使得很多工作無法正常開展.2008年，東營市規(guī)?；陨瞎I(yè)企業(yè)有791家[4]；東營市環(huán)境監(jiān)察支隊核定編制36人，實際在崗執(zhí)法人員26人.2018年，東營市規(guī)?；陨瞎I(yè)企業(yè)有987家[5]；東營市環(huán)境監(jiān)察支隊核定編制41人，實際在崗執(zhí)法人員27人.環(huán)境執(zhí)法人員面對的工業(yè)企業(yè)數(shù)量和規(guī)模不斷增加，執(zhí)法內(nèi)容不斷擴大，執(zhí)法任務(wù)也不斷加重，但實際從事環(huán)境執(zhí)法的人員數(shù)量基本沒有變化.

2.2環(huán)保執(zhí)法業(yè)務(wù)培訓(xùn)少，環(huán)境法律知識培訓(xùn)不及時東營是石油之城，橡膠輪胎、石油化工等企業(yè)占相當(dāng)大比例.化工企業(yè)在環(huán)境監(jiān)管過程中內(nèi)容雜、環(huán)節(jié)多、監(jiān)管難度大，對執(zhí)法人員的要求高.近年來，山東省生態(tài)環(huán)境廳開展重點行業(yè)污染源現(xiàn)場執(zhí)法觀摩活動，對提高現(xiàn)場執(zhí)法水平起到了一定的推動作用.但是觀摩活動涉及的行業(yè)范圍有限，很多行業(yè)的工藝流程、設(shè)備還需要執(zhí)法人員自學(xué)，各種培訓(xùn)人員范圍一般到市級，縣區(qū)級執(zhí)法人員很難有機會參加培訓(xùn)學(xué)習(xí).近年來，新出臺、修訂了多部環(huán)境保護方面的法律，但法律培訓(xùn)卻不及時，執(zhí)法人員對于法律的適用條件、實施要點和實際運用掌握不透徹，在具體執(zhí)法中難以熟練運用.

2.3現(xiàn)行環(huán)境立法不完善，行政執(zhí)法追責(zé)壓力大2015年，新修訂的《中華人民共和國環(huán)境保護法》頒布實施，為我國環(huán)境執(zhí)法工作的開展提供了重要的指導(dǎo)[6].但是，法律只賦予了環(huán)保部門間接強制權(quán)，導(dǎo)致環(huán)境執(zhí)法工作存在一定的被動性，執(zhí)法力度偏弱，執(zhí)法效率偏低.在各種污染集聚、生態(tài)危機相繼暴發(fā)的新形勢下，環(huán)境責(zé)任行政追責(zé)要求越來越嚴(yán)厲.環(huán)境執(zhí)法人員不僅要承擔(dān)日益繁重的環(huán)境執(zhí)法任務(wù)帶來的工作壓力，而且要承受日益嚴(yán)厲的環(huán)境責(zé)任行政追責(zé)帶來的心理壓力.

2.4地方政府過分看重經(jīng)濟發(fā)展，基層執(zhí)法人員服務(wù)意識不強現(xiàn)階段，對于縣級城市來說，保障經(jīng)濟發(fā)展，提高人民生活水平仍然是重中之重，為了達到一定的績效以及經(jīng)濟利益，往往忽視環(huán)境的可持續(xù)發(fā)展[7].環(huán)境執(zhí)法工作肩負(fù)著對環(huán)境污染案件的調(diào)查處理重任，需要經(jīng)常和企業(yè)當(dāng)事人進行溝通交流[8].只有具備良好的服務(wù)意識，才能跟企業(yè)當(dāng)事人拉近距離，更好地解決問題.但目前在一些基層環(huán)境執(zhí)法部門，執(zhí)法人員專業(yè)能力不足、服務(wù)意識不強、言語不規(guī)范的問題仍十分突出，這在一定程度上影響了執(zhí)法的效率.

3 東營市生態(tài)環(huán)境執(zhí)法工作改善提升的對策及建議

3.1積極爭取環(huán)境執(zhí)法人員編制，想方設(shè)法增加執(zhí)法力量環(huán)境執(zhí)法建設(shè)應(yīng)該適應(yīng)形勢，充實環(huán)境執(zhí)法隊伍，配齊配強環(huán)境執(zhí)法人員，積極爭取人員編制，提高執(zhí)法在崗人員比例，增強一線的執(zhí)法力量.加強基層環(huán)保執(zhí)法，設(shè)立鄉(xiāng)鎮(zhèn)環(huán)保所，是建立重心下移、力量下沉的工作機制的有效手段.該措施可以進一步整合基層生態(tài)環(huán)境保護職能，彌補基層末端環(huán)保監(jiān)管斷檔問題，消除環(huán)境監(jiān)管盲區(qū)，提高整體環(huán)境管理水平.

3.2提升環(huán)境執(zhí)法人員素質(zhì)，創(chuàng)新環(huán)境執(zhí)法方式轉(zhuǎn)變執(zhí)法監(jiān)管職能、提高執(zhí)法監(jiān)管效能，關(guān)鍵在于有一支精干的環(huán)境執(zhí)法隊伍[9].生態(tài)環(huán)境保護綜合執(zhí)法工作要增速、提效，人員素質(zhì)是基礎(chǔ)，能力水平是關(guān)鍵.在盡量擴充編制、充實隊伍力量的基礎(chǔ)上，要選拔政治強、作風(fēng)正、業(yè)務(wù)精的干部充實到執(zhí)法工作隊伍中來，使執(zhí)法機構(gòu)的設(shè)置和人員配備同本轄區(qū)內(nèi)執(zhí)法工作任務(wù)相適應(yīng).市、縣生態(tài)環(huán)境部門應(yīng)該結(jié)合各自區(qū)域執(zhí)法特點，定期組織業(yè)務(wù)、法律培訓(xùn)，使執(zhí)法人員熟練掌握相關(guān)環(huán)境法律法規(guī)、企業(yè)生產(chǎn)工藝、污染治理流程、科技監(jiān)管手段等，以適應(yīng)不斷變化的執(zhí)法工作需要[10]，從而不斷提高行政執(zhí)法隊伍的整體素質(zhì)，打造一支特別能吃苦、特別能戰(zhàn)斗、特別能奉獻的生態(tài)環(huán)境保護鐵軍.

繼續(xù)深入推進環(huán)境執(zhí)法網(wǎng)格化、精細化管理，努力做到關(guān)口前移、服務(wù)前移和重心下移.通過網(wǎng)格化監(jiān)管、精細化服務(wù)，提高環(huán)境執(zhí)法、應(yīng)急和信訪調(diào)處的水平和效率[11].改變過去單純靠“人盯人”的辦法，大力推進非現(xiàn)場執(zhí)法，加強智能監(jiān)控和大數(shù)據(jù)監(jiān)控，強化對污染源自動監(jiān)控系統(tǒng)的管理.加強監(jiān)管平臺建設(shè)，發(fā)揮智慧環(huán)保平臺作用，構(gòu)建市、縣、鄉(xiāng)三級綜合監(jiān)管縱向貫通、行業(yè)監(jiān)管橫向覆蓋的統(tǒng)一監(jiān)管平臺，實現(xiàn)現(xiàn)場執(zhí)法、網(wǎng)格監(jiān)管、平臺指揮三位一體的監(jiān)管全覆蓋.

3.3進一步完善相關(guān)法律法規(guī)，加強職能部門合作進一步完善生態(tài)環(huán)境保護的基本法律、法規(guī)及配套制度，以便為環(huán)境執(zhí)法提供法律文本和執(zhí)法依據(jù)[12].對存在滯后、沖突和有缺陷的環(huán)境保護法律法規(guī)進行修改和清理，及時填補環(huán)境保護法律法規(guī)的立法空白.制定環(huán)境保護的地方法規(guī)和地方規(guī)章以及相應(yīng)的實施細則，減少環(huán)境保護執(zhí)法工作的原則性規(guī)定，增強環(huán)境保護執(zhí)法工作的可操作性[13].要繼續(xù)完善職能部門間聯(lián)合執(zhí)法機制,提升環(huán)境執(zhí)法效能，進一步加強與公檢法等部門的協(xié)作，完善環(huán)保與檢察機關(guān)案件移交程序，健全環(huán)境司法程序鏈；充分運用好聯(lián)勤聯(lián)動機制，落實好與公安部門的聯(lián)會制度，主動作為、嚴(yán)肅打擊各類環(huán)境違法行為.加強執(zhí)法監(jiān)督力度，全面落實行政執(zhí)法責(zé)任制.通過走訪服務(wù)對象、召開座談會、公布舉報電話等形式，嚴(yán)肅治理不作為、慢作為、亂作為甚至故意刁難的不正之風(fēng).

3.4提高地方政府重視程度，樹立環(huán)境執(zhí)法服務(wù)意識要轉(zhuǎn)變基層政府傳統(tǒng)的“先污染后治理”的理念[14]，牢固樹立和自覺踐行“綠水青山就是金山銀山”的發(fā)展理念,堅定走綠色發(fā)展之路.對于生態(tài)環(huán)境執(zhí)法隊伍來說，應(yīng)該對“嚴(yán)格執(zhí)法、熱情服務(wù)”進行更清晰、更全面的定位，不能簡單地把嚴(yán)格執(zhí)法等同于加大對企業(yè)的執(zhí)法頻次或者加重處罰力度.對于環(huán)境執(zhí)法者來說，還要恪守為民服務(wù)原則，要堅持嚴(yán)格監(jiān)管與熱心幫助相結(jié)合，既要有嚴(yán)格執(zhí)法的“冷面孔”，也要有服務(wù)企業(yè)的“熱心腸”，要積極向企業(yè)宣傳最新的法律法規(guī)、技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)、行業(yè)規(guī)范，從源頭上增強企業(yè)守法的意識和能力.要在堅持鐵面執(zhí)法的同時，圍繞企業(yè)需求提供精準(zhǔn)化、具體化的幫辦服務(wù)，推動其合法生產(chǎn)、達標(biāo)排放，促進環(huán)保與經(jīng)濟效益雙贏，堅決杜絕“一刀切”式執(zhí)法和簡單粗暴執(zhí)法.

環(huán)境執(zhí)法既要有力度，也要有溫度，環(huán)境執(zhí)法的最終目的不是行政處罰，而是減少污染排放，改善環(huán)境質(zhì)量.有溫度的執(zhí)法是努力實踐“執(zhí)法為民”這一執(zhí)法理念的體現(xiàn)，在不違背法律規(guī)定的前提下，應(yīng)該最大限度地幫助企業(yè)解決問題.在執(zhí)法過程中要強化寓服務(wù)于執(zhí)法的意識，轉(zhuǎn)變觀念，改變以往重查處、輕糾正、弱指導(dǎo)的執(zhí)法模式，多做企業(yè)思想工作，加強雙方之間的互動溝通，盡最大努力解決企業(yè)環(huán)境管理中遇到的困難，讓企業(yè)感受到生態(tài)環(huán)境部門執(zhí)法為民的真誠服務(wù).要大力開展企業(yè)環(huán)保自律行動，倡導(dǎo)企業(yè)簽署和公布環(huán)境保護自律承諾書，鼓勵企業(yè)積極參加環(huán)保公益活動.

要切實解決企業(yè)“違法成本低、守法成本高”的問題，對于環(huán)境違法企業(yè)不能罰款了之，要綜合運用掛牌督辦、停產(chǎn)治理、刑事拘留、責(zé)令公開道歉等措施，強化執(zhí)法威懾力.要加大對企業(yè)環(huán)境守法服務(wù)的指導(dǎo)力度，積極幫助企業(yè)分析存在的問題、查堵違法漏洞，推進企業(yè)環(huán)境監(jiān)督員制度建設(shè)，讓企業(yè)環(huán)境監(jiān)督員真正成為企業(yè)環(huán)境管理的中堅力量.提高企業(yè)環(huán)境守法能力，真正實現(xiàn)從源頭上減少污染，推動企業(yè)走上良性發(fā)展之路[14].鼓勵公眾參與生態(tài)環(huán)境保護工作,加強社會監(jiān)督,出臺“環(huán)境違法有獎舉報辦法”，鼓勵群眾通過環(huán)境舉報熱線、網(wǎng)絡(luò)舉報平臺、環(huán)境違法行為舉報專用郵箱等方式舉報，使環(huán)境違法行為無處藏身.

4 結(jié) 語

綠水青山就是金山銀山，生態(tài)環(huán)境質(zhì)量的改善離不開環(huán)境保護工作，離不開生態(tài)環(huán)境執(zhí)法工作.只有環(huán)境執(zhí)法工作順利開展，才能維護廣大人民群眾的切身利益,確保生態(tài)環(huán)境保護工作有序進行，確保生態(tài)環(huán)境質(zhì)量持續(xù)改善.生態(tài)環(huán)境執(zhí)法工作的順利開展離不開各級黨委和政府的重視和支持，各級黨委和政府應(yīng)加大投入，為環(huán)境執(zhí)法工作的開展提供人力、物力支持.生態(tài)環(huán)境執(zhí)法部門應(yīng)依法履職盡責(zé)，保證各項執(zhí)法工作落實到位，切實維護群眾的環(huán)境權(quán)益.各個部門要積極配合環(huán)境執(zhí)法工作，提升環(huán)境執(zhí)法的效能.企業(yè)要不斷提升自身的環(huán)境保護意識，要依法依規(guī)進行生產(chǎn)經(jīng)營活動.企業(yè)環(huán)境監(jiān)督員要發(fā)揮好監(jiān)督作用，監(jiān)督企業(yè)自覺地履行社會責(zé)任.