關(guān)于行政性壟斷在當(dāng)代反壟斷法建構(gòu)環(huán)境下的分析

袁茜婷

(揚(yáng)州大學(xué)法學(xué)院 江蘇 揚(yáng)州 225000)

引言

隨著我國改革開放力度的不斷加快，目前我國依舊處在完善社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制的重要階段。創(chuàng)建完善、高效的競爭性市場經(jīng)濟(jì)機(jī)制，對維護(hù)社會公平正義、增強(qiáng)自主創(chuàng)新能力、提高社會活力等發(fā)揮著非常重要的作用。和西方國家的市場經(jīng)濟(jì)體制進(jìn)行對比，我國的行政性壟斷具有一定的獨(dú)特性，其在我國社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展中屬于一個“看得見的雙手”。接下來，我們在當(dāng)代反壟斷法建構(gòu)背景下，對行政性壟斷的概念及存在的不足進(jìn)行探究，然后進(jìn)一步明確一系列優(yōu)化措施。

一、行政性壟斷的概述

與經(jīng)濟(jì)壟斷相比，行政性壟斷是指國家行政部門及公共單位濫用職權(quán)，排除或限制競爭而出現(xiàn)的一種壟斷現(xiàn)象。例如：區(qū)域壟斷、單位或市場壟斷、強(qiáng)制交易等。和歐美國家相比，我國的市場經(jīng)濟(jì)歷程并非是由自由競爭慢慢地轉(zhuǎn)變成經(jīng)濟(jì)性壟斷的，卻是從高度集中的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制中的領(lǐng)域性壟斷、區(qū)域限制等慢慢地轉(zhuǎn)變成競爭性市場競爭。行政性壟斷的出現(xiàn)導(dǎo)致市場競爭機(jī)制被打破，與公平競爭理念不符，必然會對開放、統(tǒng)一的市場造成破壞。所以，我國反壟斷法不但會對經(jīng)濟(jì)壟斷實(shí)施規(guī)制，而且能夠?qū)⑵洚?dāng)作一個重要任務(wù)進(jìn)行積極推進(jìn)。

二、行政性壟斷在當(dāng)代反壟斷法建構(gòu)環(huán)境下的存在的不足

(一)規(guī)制范圍太窄

根據(jù)我國反壟斷法的第五章內(nèi)容來看，其著重對濫用行政權(quán)力排除、妨礙競爭的活動列舉了特定交易、區(qū)域分割、排除或妨礙招投標(biāo)、排除或妨礙投資或創(chuàng)設(shè)分支部門、強(qiáng)制壟斷、不公平立法。不過，對現(xiàn)今具有的由行政審批造成的交易局限、高準(zhǔn)入門檻引起的市場準(zhǔn)入障礙并沒有涉及到。

長期以來，石油、電力、通信等壟斷行業(yè)是我國《反壟斷法》的關(guān)注重點(diǎn)，不過，根據(jù)第七條相關(guān)規(guī)定來看，其明確提出將“國有經(jīng)濟(jì)占核心地位的關(guān)系國家經(jīng)濟(jì)及安全的行業(yè)”剔除在反壟斷適應(yīng)范疇內(nèi)[1]。為了確保規(guī)模效益穩(wěn)定及滿足國家安全等需求，此規(guī)定是合理的，不過，保護(hù)范疇不明確，存在一定的彈性。按照國資委的相關(guān)要求，國有經(jīng)濟(jì)需要在國家安全、社會經(jīng)濟(jì)等行業(yè)中體現(xiàn)出絕對的掌控力。例如：軍工、石油、通信、煤礦、航空等。不過，國有資本絕對控股的領(lǐng)域不僅只有這些，甚至還包括銀行、教育、醫(yī)療等，反壟斷法在這方面的界定不清晰，導(dǎo)致個別國企把壟斷的范圍無限擴(kuò)大，必然會對其它經(jīng)營者的正當(dāng)利益造成損害。

(二)法律責(zé)任規(guī)定不完善

關(guān)于行政性壟斷在當(dāng)代反壟斷法建構(gòu)環(huán)境下的責(zé)任規(guī)定來說，具體是指：“由上級單位責(zé)令整改；對直接責(zé)任人及其他直接責(zé)任人依法懲處?！狈磯艛鄨?zhí)法單位能夠向上級部門提出依法處置的意見，例如：法律責(zé)任類型單一。對于行政性壟斷責(zé)任的重點(diǎn)而言，側(cè)重于對行政部門、公共單位及其他直接責(zé)任人的責(zé)任追究，不但要求其承擔(dān)行政責(zé)任，而且要求其承擔(dān)刑事責(zé)任。機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)的不法觀念或行為會引起行政性壟斷，在一個經(jīng)濟(jì)秩序相對公平、公正的環(huán)境下，任何違背法律政策、破壞經(jīng)濟(jì)秩序的行為活動，都存在反社會性、可責(zé)難性等特點(diǎn)。

(三)反壟斷單位設(shè)置不健全

創(chuàng)建一個統(tǒng)一、完善、權(quán)威的反壟斷執(zhí)法單位是確保反壟斷法落實(shí)效果的一個重要條件，不過在國內(nèi)反壟斷部門的設(shè)置卻存在不少問題。例如：反壟斷法沒有準(zhǔn)確界定如何創(chuàng)建反壟斷單位的隸屬關(guān)系、法律地位等。若反壟斷執(zhí)法單位缺乏獨(dú)立的權(quán)威性，那么在執(zhí)法工作中往往會形同虛設(shè)、發(fā)力不足。另外，反壟斷執(zhí)法部門和行業(yè)監(jiān)管單位的關(guān)系模糊。我國在銀行、醫(yī)療、石油等與國計(jì)民生相關(guān)的行業(yè)中相繼創(chuàng)建了主管單位或監(jiān)管機(jī)構(gòu)，在這些企業(yè)實(shí)施壟斷的過程中，需要應(yīng)用行業(yè)監(jiān)管的法律，還是反壟斷法，這對于監(jiān)管部門而言，是一個選擇難題。

三、優(yōu)化行政性壟斷在當(dāng)代反壟斷法建構(gòu)環(huán)境下的具體應(yīng)用

(一)列舉式和概括式全面融合，準(zhǔn)確界定行政性壟斷的內(nèi)涵

首先，需要列舉說明行政性壟斷的具體表現(xiàn)，并且，將現(xiàn)今具有的行政審批造成的交易限制、高準(zhǔn)入門檻引起的競爭限制等均納入到調(diào)整范疇中。由此，不但能夠使反壟斷執(zhí)法單位對行政壟斷行為實(shí)施快速、精準(zhǔn)的判斷，并且能夠使政府及其所屬單位判斷對錯，以便于對其帶來的后果進(jìn)行預(yù)測。其次，因?yàn)榱信e模式無法覆蓋行政性壟斷的所有方式，則需要準(zhǔn)確界定行政性壟斷的概念，便于反壟斷單位結(jié)合實(shí)際情況對其進(jìn)行全面闡釋。并且，需要進(jìn)一步明確與國計(jì)民生密切相關(guān)的行業(yè)范疇。例如：電力、交通、電信、航運(yùn)等行業(yè)壟斷在法律保障范圍內(nèi)，嚴(yán)禁擴(kuò)張性闡釋。且對以上行業(yè)的保護(hù)范圍進(jìn)行具體界定，對違法擴(kuò)展壟斷范圍的行為活動實(shí)施法律制裁。

(二)提高懲處力度，優(yōu)化法律責(zé)任機(jī)制

把單位責(zé)任和個人責(zé)任相結(jié)合，具體界定行政責(zé)任、刑事責(zé)任的內(nèi)容。一方面，對行政部門的責(zé)任形式除了取締、責(zé)令整改、行政處罰之外，還需要增設(shè)經(jīng)濟(jì)處罰這一方式，由于受益方代表著整個機(jī)關(guān)，對此，其承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任是很合理的。但是一些人會出現(xiàn)這樣的困惑：行政壟斷的經(jīng)費(fèi)來源于政府撥付，若要對行政單位進(jìn)行經(jīng)濟(jì)處罰，那么是否最終會轉(zhuǎn)嫁給納稅者呢？在筆者看來，行政性壟斷強(qiáng)調(diào)的并非經(jīng)費(fèi)，卻是權(quán)力租金，這屬于非法收入，并非來自納稅者，卻是通過榨取競爭者、消費(fèi)者而換來的，假若對罰款的責(zé)任形式不進(jìn)行具體界定，很容易導(dǎo)致這一部分收入轉(zhuǎn)移到個人的腰包中。另一方面，對于直接責(zé)任人而言，不但需要進(jìn)行行政處分，而且在情節(jié)嚴(yán)重的情況下，則需要進(jìn)行刑事責(zé)任，刑法需要完善相應(yīng)的配套機(jī)制。如果行政壟斷造成他人財(cái)產(chǎn)受損的話，則需要按照國家賠償規(guī)定對其實(shí)施賠償，接著需要相關(guān)責(zé)任人承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任。

(三)設(shè)置獨(dú)立的反壟斷執(zhí)行機(jī)關(guān)，健全反壟斷執(zhí)法體系

首先，明確反壟斷執(zhí)法單位的法律地位。結(jié)合當(dāng)前的研究成績進(jìn)行分析，有兩個觀點(diǎn)：一是認(rèn)同反壟斷機(jī)關(guān)財(cái)政及人事直接來自全國人大及其常委會，并對其承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任。二是認(rèn)同反壟斷機(jī)關(guān)的人事編制及財(cái)務(wù)等隸屬于國務(wù)院，經(jīng)人事部、財(cái)政部對其實(shí)施預(yù)算管理，僅對國務(wù)院總理承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任。對于第一個觀點(diǎn)來說，雖然凸顯出其獨(dú)立性，不過和現(xiàn)實(shí)政策是有悖的[1]。全國人大及其常委會是立法單位，履行國家立法權(quán)，但是其自身并非直接履行行政管理權(quán)，若不考慮當(dāng)前的法律制度而履行行政管理權(quán)，則會導(dǎo)致職能重疊、管理混亂等。大部分人認(rèn)為第二個觀點(diǎn)相對合理，能夠彰顯出反壟斷執(zhí)法機(jī)關(guān)在國民經(jīng)濟(jì)調(diào)控中發(fā)揮的積極作用。其次，對于反壟斷機(jī)關(guān)的職權(quán)而言，根據(jù)世界各國的實(shí)際現(xiàn)狀來，盡管其權(quán)力不一樣，不過卻具備較強(qiáng)的準(zhǔn)立法權(quán)、準(zhǔn)司法權(quán)等，所以，我國反壟斷機(jī)關(guān)不但擁有調(diào)查權(quán)、審批權(quán)、行政處分權(quán)，而且還有權(quán)對國家立法部門頒布的與行政性壟斷相關(guān)的法律制度及政策的提議權(quán)和建議權(quán)等。

四、結(jié)束語

總之，對于行政性壟斷在當(dāng)代反壟斷法建構(gòu)環(huán)境下的應(yīng)用及完善而言，則需要結(jié)合其規(guī)章制度的要求充分地彰顯出其合法性、合理性、實(shí)踐性等特點(diǎn)。無論如何，反壟斷法的目的是為了規(guī)制沒有被國家有效掌控的私人反競爭行為。它尊重政府的決議，往往能夠彌補(bǔ)“市場失靈”的缺陷，結(jié)合社會公共利益承擔(dān)反競爭制度的責(zé)任。