廣州市流動(dòng)人口政策變遷的理論思考

摘要：改革開放開啟了人口流動(dòng)的閘門，極大地改變了中國城鄉(xiāng)的面貌，也給城市社會治理帶來了巨大挑戰(zhàn)。廣東省廣州市以強(qiáng)大的經(jīng)濟(jì)實(shí)力吸引了大量流動(dòng)人口匯集，是極佳的流動(dòng)人口政策觀察樣本。本文把廣州改革開放以來的流動(dòng)人口政策變遷分為三個(gè)階段，以多源流理論結(jié)合現(xiàn)實(shí)情況分析政策變遷的原因，最后提出這些政策面臨的挑戰(zhàn)與思考。

關(guān)鍵詞：改革開放;流動(dòng)人口;政策變遷;廣州

一、問題的提出與理論綜述

改革開放40年來，城鎮(zhèn)化的推進(jìn)以及農(nóng)村剩余勞動(dòng)力的轉(zhuǎn)移使得人口流動(dòng)的閘門開啟，人逐步由“單位人”轉(zhuǎn)變?yōu)椤傲鲃?dòng)人”[1]。今后及較長一段時(shí)間，大規(guī)模的流動(dòng)遷徙將仍是中國人口發(fā)展及經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的重要現(xiàn)象。廣東省作為改革開放的前沿陣地、全國經(jīng)濟(jì)與流動(dòng)人口第一大省，早在20世紀(jì)80年代就有“百萬勞工下廣東”和“東西南北中，發(fā)財(cái)?shù)綇V東”之說翻。廣州以強(qiáng)大的經(jīng)濟(jì)實(shí)力吸引了大量外來務(wù)工人員，形成了人員大流動(dòng)的格局，是極好的人口發(fā)展觀察樣本。

“政策變遷作為政策動(dòng)態(tài)運(yùn)行過程中的重要環(huán)節(jié)，是政策適應(yīng)社會經(jīng)濟(jì)環(huán)境變化的表現(xiàn)?！盵3]任何一個(gè)國家的政策制定與決策，都不會遵循僵化不變的模式。國內(nèi)學(xué)者對政策變遷的研究大多建立在西方政策變遷理論的基礎(chǔ)上，主要包括倡議聯(lián)盟理論、多源流理論與間斷平衡理論，其中，多源流理論由金登提出。金登認(rèn)為，問題溪流、政策溪流、政治溪流三條溪流匯合打開的“政策之窗”是推動(dòng)政策議程的關(guān)鍵（見圖1），但“政策之窗”并不經(jīng)常開啟且開啟時(shí)間較短[4]。該理論側(cè)重三條溪流之間的互動(dòng)融合，就國情來說，既考慮到了外在因素，又能夠突出中央政府在政策變遷過程中的強(qiáng)勢作用，對中國“現(xiàn)實(shí)政策解釋性很強(qiáng)”[5]。本文將通過梳理改革開放以來廣州市流動(dòng)人口的政策變遷，以多源流理論勾勒其政策發(fā)展歷程，歸納其原因與不足，進(jìn)而提出完善構(gòu)想。

二、政策變遷過程與原因分析

改革開放以來，隨著市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展、政府職能的轉(zhuǎn)變、頂層設(shè)計(jì)的加強(qiáng)，廣州市流動(dòng)人口政策經(jīng)歷了一系列變遷，不可避免地留下了濃厚的時(shí)代色彩，呈現(xiàn)出一定的階段特征[6]，大體分為三個(gè)階段。

（一）第一階段（1978-2003年）：防范補(bǔ)缺的剛性管控

受改革開放的深入影響，20世紀(jì)90年代中期，廣州市外來人口數(shù)量基本穩(wěn)定在130～170萬，高居全國各大城市前列。到2000年第五次全國人口普查時(shí)，廣州市的流動(dòng)人口已經(jīng)達(dá)到了297萬多[7]。面對從事行業(yè)多樣、來源復(fù)雜的大量流動(dòng)人口，廣州市政府主要通過強(qiáng)制行政手段，由公安部門牽頭提供以治安管理為主的控制性和防范性的剛性管理。

1985年，廣州市人民政府頒發(fā)了《關(guān)于對流浪乞討、暗娼、精神病患者等盲流人員的收容處理辦法》，明確了不同類型盲流人員的收容責(zé)任主體。1990年，《廣州市區(qū)暫住人口管理規(guī)定》在戶口、勞務(wù)、管理機(jī)構(gòu)等方面進(jìn)行了比較全面的規(guī)定。1999年，《關(guān)于加強(qiáng)流動(dòng)人員管理的通告》進(jìn)一步明確了暫住證申領(lǐng)登記的具體要求。2000年，市政府又頒布了《廣州市藍(lán)印戶口管理規(guī)定實(shí)施細(xì)則》及《關(guān)于加強(qiáng)我市出租屋外來暫住人員管理工作的意見》，給予外來人員一定的社會優(yōu)惠待遇，使外來流動(dòng)人口管理逐步走向制度化、規(guī)范化。2001年，《廣州市流動(dòng)人員lC卡暫住證管理規(guī)定》頒布，lC卡暫住證逐漸取代了紙質(zhì)暫住證。

（二）第二階段（2003-2012年）：調(diào)整轉(zhuǎn)型的柔性引導(dǎo)

2003年，廣州發(fā)生的“孫志剛事件”在全國引起了關(guān)于收容遣送以及城鄉(xiāng)二元戶籍壁壘的廣泛討論與反思。在這一事件的影響下，防范驅(qū)趕流動(dòng)人口的剛性管控不再行得通，各項(xiàng)政策逐漸通過強(qiáng)調(diào)公民權(quán)利、關(guān)聯(lián)公共利益、柔性引導(dǎo)流動(dòng)人口融入當(dāng)?shù)厣鐣?/p>

“孫志剛事件”之后，廣州取消了“農(nóng)轉(zhuǎn)非”人口控制計(jì)劃，放寬了夫妻投靠年限，明確了以準(zhǔn)入條件取代按計(jì)劃指標(biāo)審核落戶的辦法[8]。2005年，廣州又密集出臺了《廣州市出租屋管理員管理辦法》《廣州市房屋租賃管理規(guī)定》等一系列房屋租賃的管理辦法，凸顯了流動(dòng)人口管理中出租屋工作的重要性。2008年出臺的《廣州市流動(dòng)人員管理規(guī)定》最大的特色是強(qiáng)化了暫住證對流動(dòng)人員的服務(wù)功能，其中規(guī)定持本市暫住證的流動(dòng)人員可享受九大公共服務(wù)。2010年出臺的《廣州市農(nóng)民工及非本市十城區(qū)居民戶口的城鎮(zhèn)戶籍人員積分制入戶辦法（試行）》正式推行“積分入戶”政策。

（三）第三階段（2013年至今）：廣泛整合的普惠服務(wù)

黨的十八大明確了農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化，2014年進(jìn)一步推進(jìn)戶籍制度改革，這一系列頂層設(shè)計(jì)的“組合拳”為地方政府指明了流動(dòng)人員管理的方向。近幾年，來穗人員持續(xù)呈現(xiàn)“倒掛”狀態(tài)以及知識化、年輕化的特征，這一群體的社會融入問題也愈發(fā)重要。為此，廣州不斷整合公共服務(wù)資源，大力促進(jìn)來穗人員全面融入城市生活。

2014年出臺的《廣州市引進(jìn)人才入戶管理辦法實(shí)施細(xì)則》《廣州市積分制入戶管理辦法》詳細(xì)說明了不同類別的入戶要求與流程。2016年出臺了《創(chuàng)建“廣州市來穗人員服務(wù)管理示范區(qū)”工作方案》，大力推進(jìn)來穗人員全面融入廣州。2017年《廣州市推動(dòng)非戶籍人口在城市落戶的實(shí)施方案》以及2018年《廣州市戶籍遷入管理規(guī)定》對落戶呈現(xiàn)更加寬松開放的態(tài)度，2019年又以《廣州市流動(dòng)人口居住登記和廣居住證辦理指引（試行）》進(jìn)一步優(yōu)化了流動(dòng)人口的居住登記辦理流程。

三、政策變遷原因

（一）政治與政策溪流驅(qū)動(dòng)下“政策之窗”的打開：第一階段與第三階段

我國的公共政策主要發(fā)端于執(zhí)政者思想。改革開放以來，政府在頂層制度與專項(xiàng)制度上進(jìn)行的諸多設(shè)計(jì)是打開“政策之窗”的強(qiáng)大驅(qū)動(dòng)力。第一階段，1978年時(shí)我國農(nóng)村實(shí)行家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制改革，大量農(nóng)民從土地上解放，踏上“進(jìn)城”之路。1982年，國務(wù)院出臺《城市流浪乞討人員收容遣送辦法》以應(yīng)對大量外出的農(nóng)村人口，對露宿街頭、生活無著落之人強(qiáng)制收容、遣送，1991年還將收容對象擴(kuò)大到“三無人員”。廣州市在參照頂層設(shè)計(jì)的基礎(chǔ)上，通過《關(guān)于對流浪乞討、暗娼、精神病患者等盲流人員的收容處理辦法》對收容人員做出了明確分類。改革開放初期，城鄉(xiāng)體制改革、私營經(jīng)濟(jì)解凍等一系列革故鼎新的政策法規(guī)，打破了長期禁止農(nóng)民非農(nóng)化生產(chǎn)經(jīng)營的堅(jiān)冰[9]，令“政策之窗”在政治溪流強(qiáng)有力的推動(dòng)下得以開啟，推動(dòng)廣州市流動(dòng)人口政策從無到有，產(chǎn)生了種種變革。

黨的十八大以來，中央更加注重頂層設(shè)計(jì)的科學(xué)性與惠民性，明顯加大了戶籍改革力度。十九大對基本公共服務(wù)均等化的強(qiáng)調(diào)也為流動(dòng)人口政策的轉(zhuǎn)型指明了方向。近年來，廣州流動(dòng)人口規(guī)模越來越大，公眾情緒對基本公共服務(wù)需求旺盛，相關(guān)政策也緊緊跟隨頂層設(shè)計(jì)，力求公共服務(wù)均等化，社會融合意圖明顯。頂層設(shè)計(jì)助推了“三條溪流”的匯聚，再次打開了“政策之窗”，使廣州形成了開放包容的社會氛圍，更加注重公共服務(wù)均等化與社會融入的變遷，實(shí)行廣泛整合的普惠服務(wù)。

（二）問題溪流驅(qū)動(dòng)下“政策之窗”的打開：第二階段

頂層設(shè)計(jì)在現(xiàn)實(shí)需要的基礎(chǔ)上產(chǎn)生，但落實(shí)到地方的政策需結(jié)合當(dāng)?shù)氐膶?shí)際情況，也有可能產(chǎn)生新的不適應(yīng)問題。焦點(diǎn)事件往往能夠使公眾對于某一社會問題的注意力快速提升[10]，多組社會指標(biāo)也能夠反映社會問題的嚴(yán)峻程度，進(jìn)而引起政府及相關(guān)部門的關(guān)注。隨著改革開放的深入發(fā)展，廣州市收容遣送人數(shù)逐年上升，1992年的收容人數(shù)是1985年的2.9倍。真正因生活困難而乞討的人員僅占收容總?cè)藬?shù)的9.1%，偷、扒、賭、騙、搶、淫、偷渡等流竄違法人員占30.4%[11]。收容遣送工作不僅負(fù)擔(dān)重、管理難，還容易激化執(zhí)法方與收容方的矛盾?！皩O志剛事件”無疑成為收容遣送制度廢除的導(dǎo)火線，引發(fā)社會輿論的負(fù)面聲討，成為治理危機(jī)的社會符號。負(fù)反饋信息與指標(biāo)數(shù)據(jù)、社會問題的嚴(yán)重性促成了流動(dòng)人口政策變遷問題溪流的形成，極大地推動(dòng)了“三條溪流”的匯合，打開了“政策之窗”，促成了相關(guān)政策的轉(zhuǎn)型調(diào)整。

四、問題與展望

廣州市流動(dòng)人口政策具有不少亮點(diǎn)，但仍然還面臨一些挑戰(zhàn)。首先，許多政策規(guī)定的價(jià)值導(dǎo)向比較功利，對市民化需求與服務(wù)的觀照不夠全面，流動(dòng)人口仍有一些基本保障未能得到妥善解決。其次，流動(dòng)人員服務(wù)管理法律體系不夠健全，流動(dòng)人口社會保障的相關(guān)政策主要依靠國家或省級層面的統(tǒng)籌規(guī)定，更新度與適用性不足。最后，流動(dòng)人口自身的利益表達(dá)比較零散，缺乏自我管理的社會組織，沒有貢獻(xiàn)有效的協(xié)同管理力量。一些政策文本雖有涉及社會團(tuán)體，但發(fā)揮的作用非常有限。

針對以上挑戰(zhàn)，筆者認(rèn)為廣州市流動(dòng)人口政策可從以下三方面改進(jìn)。首先是制度安排要以人為本，貼合現(xiàn)實(shí)需求。從一定程度上來說，流動(dòng)人口融入城市就是對民生問題的保障與改善，政策設(shè)計(jì)應(yīng)尊重移民的主體需求，堅(jiān)持以服務(wù)移民為中心，切實(shí)面向生活痛點(diǎn)。其次是完善流動(dòng)人口法律體系，切實(shí)維護(hù)社會公平正義。積極推進(jìn)流動(dòng)人口治理政策的制定與補(bǔ)充，實(shí)現(xiàn)法律政策與中央立法以及相關(guān)配套措施的協(xié)調(diào)銜接，良性貫通各層級的移民服務(wù)。最后是更加注重基層地位，加強(qiáng)第三部門參與建設(shè)，打造共建共治共享社會治理格局。鼓勵(lì)第三部門積極參與流動(dòng)人口基本公共服務(wù)的供給，更好地為流動(dòng)人口融入城市生活、謀求個(gè)人發(fā)展保駕護(hù)航。

“改革開放以來，人口流動(dòng)已成為中國經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的顯著現(xiàn)象，它既是市場經(jīng)濟(jì)的必然產(chǎn)物，又反過來影響經(jīng)濟(jì)社會的發(fā)展進(jìn)程?！盵12]一路走來，廣州市流動(dòng)人口政策提供了不少新穎的管理思路與方法，留下了鮮明的時(shí)代特色。盡管還存在諸多不足，但廣州市的流動(dòng)人口治理問題具有一定的典型性、代表性，其對相關(guān)法律法規(guī)體系建設(shè)與完善的積累嘗試和不懈努力，有助于實(shí)現(xiàn)社會公平、和諧穩(wěn)定，甚至探索形成全國新型城鎮(zhèn)化建設(shè)經(jīng)驗(yàn)。

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作者簡介：李桐（ 1996- ），女，河南信陽人，碩士研究生，研究方向：移民社會學(xué)。