宅基地“三權分置”的實踐困境與政策改進

陳紅霞，趙振宇，賴園園

（1. 寧波大學法學院,浙江·寧波 315211；2. 寧波大學城鄉(xiāng)治理現(xiàn)代化研究中心,浙江·寧波 315211；3. 寧波市象山縣賢庠鎮(zhèn)人民政府，浙江·寧波 315701）

從2015年開始，全國15個縣市開展了農(nóng)村宅基地制度改革試點，取得了階段性成效。2018年1月，中共中央、國務院發(fā)布《關于實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的意見》，提出“探索宅基地所有權、資格權、使用權‘三權分置’，落實宅基地集體所有權，保障宅基地農(nóng)戶資格權和農(nóng)民房屋財產(chǎn)權”，為農(nóng)村宅基地制度改革指出了新的路徑。

浙江省寧波市象山縣早在2011年就開展了“一戶多宅”集中清理推進村莊梳理式改造整治工作，截至2017年8月，累計清理“一戶多宅”2.2萬戶、175.5萬m2，清理出宅基地4297畝（約286.47萬m2），盤活存量建設用地5031畝（合335.40萬m2）[1]。在此基礎上，圍繞閑置宅基地和閑置農(nóng)房的開發(fā)利用，象山縣于2018年4月開展了宅基地“三權分置”改革。改革進一步明確了各方的土地權益，基本確立了“三權分置”改革的制度設計。至2019年年底，象山縣累計頒發(fā)農(nóng)村宅基地“三權分置”不動產(chǎn)證105本，建成農(nóng)家客棧、民宿床位1.8萬余張；引進開發(fā)鄉(xiāng)村度假及高端民宿項目42個、總投資超6.2億元[2]?？梢哉f象山縣在宅基地“三權分置”方面探索出一套完整的做法和經(jīng)驗，走出了一條閑置宅基地和農(nóng)房再開發(fā)利用的特色之路，對指導宅基地使用權的有序轉(zhuǎn)移、促進農(nóng)村居民的創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新具有積極的借鑒意義。

事實上，“三權分置”并非一個新的概念，它是在借鑒承包地“三權分置”的基礎上提出的實行宅基地集體所有權、農(nóng)戶占有權和土地使用權“三權”分置的改革思路[3]。隨后，探索農(nóng)村宅基地“三權分置”的研究文獻日漸增多，主要集中于內(nèi)涵界定[4-5]、權能設定[6-7]、法理闡釋[8-9]、制度建構(gòu)[10-11]、宅基地的制度變遷[12-16]等方面，學者們從不同視角對這些問題進行了卓有成效的研究，許多觀點具有重要的理論價值與現(xiàn)實指導意義。隨著部分地區(qū)宅基地“三權分置”改革實踐的展開，也為理論體系建構(gòu)與政策創(chuàng)新研究提供了很好的案例研究樣本[17-22]。但是宅基地“三權分置”改革的理論研究尚在摸索之中，尤其是實踐中“三權分置”制度設計的系統(tǒng)性、整體性研究還不夠深入，在鄉(xiāng)村振興背景下宅基地“三權分置”改革的實踐缺乏可以復制和推廣的經(jīng)驗總結(jié)和決策參考。本文在象山縣宅基地“三權分置”改革實踐基礎上，討論以上問題并提出針對性的建議。

1 象山縣宅基地“三權分置”的實踐探索

1.1 構(gòu)建宅基地“三權分置”的制度體系

2018年初中央首次提出“三權分置”后，象山縣便于同年先后出臺了多部政策文件，構(gòu)建宅基地“三權分置”的制度體系?！蛾P于推動農(nóng)村宅基地“三權分置”的實施意見（試行）》明確了宅基地的權能屬性，指出宅基地的所有權人即農(nóng)村集體經(jīng)濟組織對于違法違規(guī)的宅基地使用有權給予糾正、調(diào)整、收回和集中經(jīng)營?！断笊娇h宅基地“三權分置”登記暫行規(guī)定》明確了登記發(fā)證辦法，對于符合“三權分置”條件并已簽訂“流轉(zhuǎn)協(xié)議”的雙方當事人可以申請宅基地資格權房屋所有權、宅基地使用權房屋使用權登記?！断笊睫r(nóng)信聯(lián)社農(nóng)村宅基地使用權證抵押貸款管理辦法（試行）》為宅基地“三權分置”提供了融資渠道，將宅基地使用權證納入抵押貸款范圍，并對于貸款額度和授信時間進行了規(guī)定。制定《農(nóng)村宅基地使用經(jīng)營權流轉(zhuǎn)三方合同》，規(guī)范宅基地使用經(jīng)營權流轉(zhuǎn)簽約流程。在此基礎上，加強制度的執(zhí)行與監(jiān)管力度。實行“多規(guī)融合”提高規(guī)劃編制的科學性，進而嚴格規(guī)劃管控。加強宅基地的管理和執(zhí)法監(jiān)察力度，對已經(jīng)開展“三權分置”的宅基地實行合同備案和事后跟蹤監(jiān)管，由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和街道辦事處具體負責。2019年11月，象山縣發(fā)布了《象山縣宅基地資格權管理暫行辦法》，明確了宅基地資格權人的三種情形，包括：村集體經(jīng)濟組織成員；因經(jīng)商、務工、求學、參軍等離開農(nóng)村在城鎮(zhèn)居住，依然享有農(nóng)村土地承包經(jīng)營權的人員；其他符合法律、法規(guī)或政策規(guī)定享有宅基地資格權的人員。完備的規(guī)則體系為宅基地“三權分置”改革的推行提供了有力的制度支撐。

1.2 建立宅基地使用權流轉(zhuǎn)“三方合同”模式

作為浙江省第一批開啟宅基地“三權分置”實踐地區(qū)，象山縣明確由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和國土部門聯(lián)合監(jiān)督指導，由宅基地所有權人（所在村集體）、資格權人（村民）和使用權人（即承租企業(yè)）三方明確出租宅基地的座落和面積、用途范圍、租賃期限、流轉(zhuǎn)方式（租賃、合營或合作建房）、支付方式以及到期農(nóng)房及配套設施的歸屬、經(jīng)營企業(yè)的權益等問題，共同簽訂《農(nóng)村宅基地使用權流轉(zhuǎn)三方合同》，由鄉(xiāng)鎮(zhèn)實施監(jiān)管。改革的一個亮點是：在合同簽訂過程中加入鑒證程序，由宅基地所在鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府擔任鑒證者。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的“合同鑒證”以及國土部門的確權登記頒證，使村民與經(jīng)營企業(yè)之間單純的債權合同關系上升為一種有政府保障、有權利證明的法律關系，極大增強了村民對外來經(jīng)營企業(yè)的信任感。象山縣還對使用者和經(jīng)營者的使用期限做出了不得超過20年的具體規(guī)定，一旦期滿，允許雙方依照合同規(guī)定續(xù)約。在“三方合同”新模式的基礎上，象山縣鶴浦鎮(zhèn)小百丈村作為宅基地“三權分置”改革的試點，成功與寧波市一家旅游公司簽訂了租房合同，宅基地出租方獲得了浙江省第一個宅基地資格權的不動產(chǎn)權證。

1.3 創(chuàng)新供地、流轉(zhuǎn)和退出機制

為了和“四個允許”充分對接，有效控制建設用地數(shù)量，象山縣在宅基地供應、流轉(zhuǎn)和退出方面都進行了有效探索。對于建房申請宅基地的農(nóng)戶，其用地面積根據(jù)具體情況實行差別化供應。根據(jù)《象山縣農(nóng)村宅基地管理辦法》、《象山縣村（居）民建房規(guī)劃管理辦法》，原址改建的，總用地面積最高可達140 m2、房屋建筑面積不超過300 m2；占用耕地建房的，總用地面積最高為125 m2、房屋建筑面積不超過250 m2。這一舉措的實施有效減少了占用耕地建設農(nóng)房的情況，原址重建的比率得到大幅度提升。由于“非農(nóng)建房”的流轉(zhuǎn)性較強，象山縣提出了宅基地流轉(zhuǎn)機制的新思路，在合理有效利用資源的基礎上，村民和社會資本投資者均可成為宅基地使用權人，有效激發(fā)社會資本參與宅基地使用權流轉(zhuǎn)。石浦鎮(zhèn)沙塘灣村通過村集體招商引資、統(tǒng)一流轉(zhuǎn)的方式流轉(zhuǎn)宅基地使用權，引進民宿項目，實現(xiàn)總投資3000萬元，為村民每戶實際增收約2萬元/年。在宅基地退出方面實行依法退出和有償退出兩種辦法。比如小百丈村針對“一戶多宅”的農(nóng)戶明確提出“依法退出”的要求；針對在城落戶的農(nóng)民，則主要通過協(xié)商的方式確定補償，由其主動退出宅基地，并將退出宅基地登記確權到村集體。

1.4 穩(wěn)步釋放宅基地使用權

為了穩(wěn)步釋放宅基地使用權，拓寬宅基地使用范圍，象山縣提出了“四個允許”，即：允許宅基地資格權人與返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)人員合作建房；允許宅基地資格權人在原有住房拆除并無償交還集體經(jīng)濟組織的前提下，申請跨村、跨鄉(xiāng)鎮(zhèn)建房；允許經(jīng)村集體組織同意的非村集體經(jīng)濟組織成員通過世代居住、財產(chǎn)分割、財產(chǎn)繼承取得的合法房屋進行改造或拆后重建；允許轉(zhuǎn)讓使用權和經(jīng)營權，以便在合同有效期間發(fā)展農(nóng)村工業(yè)。其中“合作建房”的雙方應當是宅基地資格權人和使用人，以農(nóng)村個人建房的標準確定其可共同申請的宅基地占地面積和房屋建筑面積。宅基地資格權人申請拆遷安置以及農(nóng)房司法拍賣的時候可以“跨鄉(xiāng)鎮(zhèn)建房”。對待“非農(nóng)建房”則首先規(guī)定其使用權只能在鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)領域發(fā)展，其次在村集體審核通過后要經(jīng)過鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府批準。

2 宅基地“三權分置”實踐中面臨的困境

2.1 所有權主體虛化弱化

宅基地“三權分置”中的所有權主體是農(nóng)村集體經(jīng)濟組織，其有權依法依規(guī)履行職責，在必要的時候管理、安排和處置與宅基地聯(lián)系緊密的事務，但實際上所有權主體卻存在虛化弱化的問題。所有權的權利主體長期缺位，不僅使本就規(guī)劃管理不強的聚居區(qū)增添了安全隱患、激化了鄰里矛盾，也直接導致宅基地兩極分化：一方面宅基地空置、廢棄現(xiàn)象頻繁，土地資源低效利用嚴重；另一方面侵占基本農(nóng)田和公共設施用地現(xiàn)象屢禁不止。

2.2 資格權的認定標準不明確

宅基地資格權是指農(nóng)戶從農(nóng)村集體組織申請宅基地的權利，農(nóng)戶一旦擁有資格權便可以分配、繼受、占有宅基地。但是在法律上沒有明文規(guī)定資格權屬于成員權、取得權還是類似于使用權的物權。再者，戶籍制度改革取消了農(nóng)業(yè)戶口、非農(nóng)業(yè)戶口的區(qū)分，而百姓生活中的成員變動如婚嫁、升學、入伍等，都給宅基地資格權的確認帶來很大困難。因此，盡管新遷入的外來戶口以及遷出的農(nóng)村集體成員都渴望獲取宅基地的資格權，但是由于成員資格如何認定沒有相應的法律規(guī)范，導致宅基地資格權的取得條件難以明確。

2.3 配套制度有待完善

象山縣宅基地“三權分置”突破了《物權法》《擔保法》和《土地管理法》中的相關規(guī)定，在改革實踐中存在法律障礙。例如，《物權法》中規(guī)定將宅基地的資格權視為一種附屬權，并且仍然嚴格限制宅基地使用權的流轉(zhuǎn)；申請宅基地必須具備本集體經(jīng)濟組織的成員資格或者分戶戶主資格之一。但是，國務院和省人民政府層面尚未發(fā)布有關確定是否具有本集體經(jīng)濟組織成員資格的相關指導文件。地方政府在實踐中出臺的政策也各有不同，有的地方以戶籍作為標準，有的地方以使用權的落實為決定性要件，有的以戶籍兼其它要件。不同標準的改革實踐容易對利益抗衡激烈的地區(qū)造成負面影響，同時加大人民法院裁決工作的難度。另外，關于集體成員是否具備分戶戶主資格，國務院和省級人民政府也只是開展了探索性試點。地方政府累積的經(jīng)驗尚不充分，在提出指導性政策以規(guī)范基層工作人員的實際工作方面有相當大的難度。

3 推進宅基地“三權分置”的政策改進

3.1 落實宅基地集體所有權

“三權分置”改革中，落實農(nóng)村宅基地集體所有權是首要任務。農(nóng)村宅基地所有權屬于農(nóng)村集體經(jīng)濟組織。要鞏固農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的所有者地位，強化其處分權和收益權，并賦予集體土地以國有土地的同等權利，真正實現(xiàn)“同地、同權、同價”。

強化宅基地的處分權。對于符合宅基地使用條件的資格權人，村集體經(jīng)濟組織應當通過多種辦法、多種途徑積極滿足其建房需求，保障資格權人的居住權。村集體經(jīng)濟組織要嚴格控制建設用地數(shù)量，對新建、擴建和原址重建房屋的在宅基地供應方面實行差別化管理，減少占用耕地建房，切實控制農(nóng)村宅基地總量和規(guī)模。提高農(nóng)村宅基地的利用效率，引導宅基地和農(nóng)房的合法流轉(zhuǎn)和合規(guī)使用，并對流轉(zhuǎn)后的使用情況進行有效監(jiān)督。目前法律已經(jīng)明確賦予村集體經(jīng)濟組織收回宅基地的權利，只是由于過去對集體建設用地使用的諸多限制以及相關制度的缺失，農(nóng)村集體經(jīng)濟組織缺乏宅基地收回的動力，而村民也缺少主動退出宅基地的激勵?？梢栽诋斍胺煽蚣軆?nèi)，根據(jù)地方實際，制定具有可操作性和可行性的宅基地收回辦法，對閑置或廢棄宅基地采取無償或有償方式收回。村集體經(jīng)濟組織要把村莊改造、土地整治和美麗鄉(xiāng)村建設有機結(jié)合起來，統(tǒng)籌安排生產(chǎn)、生活、生態(tài)空間，科學規(guī)劃，合理布局，促進村內(nèi)用地結(jié)構(gòu)的優(yōu)化。

明確宅基地的收益權。允許村集體經(jīng)濟組織將收回的宅基地與村內(nèi)經(jīng)營性建設用地進行統(tǒng)一的收儲和審批，通過招商引資或聯(lián)合經(jīng)營等方式進行開發(fā)利用，增加村集體經(jīng)濟組織的經(jīng)濟收入。允許村民個人利用自有宅基地和多余農(nóng)房經(jīng)營民宿或農(nóng)家樂，增加農(nóng)民財產(chǎn)性收入。允許農(nóng)民在自愿的前提下，將其空閑宅基地以入股或出租等方式委托村集體經(jīng)濟組織統(tǒng)一經(jīng)營，或由村集體經(jīng)濟組織引入社會資本進行合作經(jīng)營，提高閑置宅基地的利用效率，促進集體土地資源資產(chǎn)化，壯大集體經(jīng)濟。

3.2 保障農(nóng)戶宅基地資格權

宅基地資格權是集體成員身份的象征，因此保障農(nóng)戶的宅基地資格權是“三權分置”的關鍵所在。只有科學合理確認資格權，才能維護集體經(jīng)濟組織及其成員的合法權益。首先可以采取累加的模式來確定集體成員資格，比如“戶籍+承包地+……”模式。這種累加的模式不僅可以篩選出虛假戶口，比如“空掛戶”和“寄居戶”，而且還具備一定開放性，只要占絕對多數(shù)的成員同意新成員的加入，那么新成員就可以成為集體經(jīng)濟組織成員，相應地取得宅基地資格權。其次，在確定分戶的戶主資格時，可以將家庭人口結(jié)構(gòu)和年齡結(jié)構(gòu)納入標準。農(nóng)村的一個家庭集體的人數(shù)通常會持續(xù)上升，三代同堂乃至四代同堂都很常見，一旦人數(shù)超過一定數(shù)額，農(nóng)村集體經(jīng)濟組織應當考慮適當增加宅基地的持有面積以改善家庭的居住質(zhì)量與居住環(huán)境。最后，由于宅基地資格權不可轉(zhuǎn)讓，因此必須建立宅基地自愿有償退出機制，實現(xiàn)農(nóng)戶資格權的動態(tài)管理。對于資格權人有償退出的情形，要從其退回面積的大小確定補償面積計算標準。如《象山縣宅基地資格權管理暫行辦法》中規(guī)定，有償退出補償計算標準以125 m2為基準數(shù)；合法持有使用權面積超過125 m2的，以140 m2為限，超過部分按60%計算。違法超占部分需無償退還村集體經(jīng)濟組織。

3.3 完善宅基地“三權分置”配套制度

深入推進宅基地“三權分置”的改革必須在土地管理制度方面建立一個屬性明確、權能完整、流轉(zhuǎn)開放、堅守底線的土地管理目標取向，努力將處分權、收益權、分配權條理清晰的列在制度中，盡力保證配套制度的合理性與可行性。同時應根據(jù)新修訂頒布的《土地管理法》，及時出臺農(nóng)村宅基地轉(zhuǎn)流的相關制度，保障作為“土地所有者”的農(nóng)民集體依法依規(guī)行使集體所有權，監(jiān)督占有和使用宅基地的主體，使其充分、合理、規(guī)范地利用土地。同時改革的執(zhí)行機構(gòu)應確立明確的制度規(guī)范，在合法合規(guī)開展活動的同時，靈活轉(zhuǎn)變確權工作的方式，全面掌握本地區(qū)的實際情況后確定具有針對性、可行性和可操作性的工作方案，避免形式化與生搬硬套，并注意工作細節(jié)。另外，基層人民政府可以設立一個轉(zhuǎn)讓宅基地使用權的指導機構(gòu)，該機構(gòu)的職責不僅可以指導和服務農(nóng)民宅基地使用權流轉(zhuǎn)工作，也可以建立一個官方渠道供普通民眾查閱宅基地使用權流轉(zhuǎn)步驟，增加工作的透明度與可信度。