論我國國家公園立法存在的問題與完善建議

邱 敏

（湖北經(jīng)濟學院旅游與酒店管理學院，湖北 武漢430205）

自黨的十八大明確提出生態(tài)文明建設的總體要求以來，國家公園體制建設被列為我國生態(tài)文明體制改革的重點任務。為貫徹落實黨中央、國務院對國家公園體制試點工作的總體部署，我國已在12個省份建立了10個國家公園體制試點。截至2020年，國家公園體制試點已進入評估驗收階段，為了加強國家公園建設、保護、管理的法治保障，國家公園立法工作刻不容緩。

目前，我國國家公園還處于建設初期，國家公園建設也還處于摸索階段，尚未有專門的法律法規(guī)規(guī)范國家公園的保護管理工作。2017年9月，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發(fā)《建立國家公園體制總體方案》（以下簡稱《總體方案》），指出要“在明確國家公園與其他類型自然保護地關系的基礎上，研究制定有關國家公園的法律法規(guī)”。2018年，國家公園法被列入十三屆全國人大常委會立法規(guī)劃第二類立法項目，國家林草局也對國家公園立法工作高度重視，組織開展了成立工作專班、聘請專業(yè)團隊、深入實地調研、組織草案編制、廣泛征求意見等一系列工作。目前，國家公園法的編制已進入修改完善階段，但仍存在著國家公園法與自然保護地法及其他相關法律法規(guī)的關系不清晰、配套性法規(guī)不完善等問題。本文將在分析國家公園立法現(xiàn)狀及存在問題的基礎上，對完善國家公園的立法工作提出建議。

一、我國國家公園立法現(xiàn)狀

國家公園是我國自然保護地體系的主體，我國目前尚未有關于自然保護地和國家公園的專門立法。作為自然資源和文化資源保護最高層級的母法，我國《憲法》存在著與自然保護地和國家公園最接近、具有統(tǒng)領所有類型自然保護地的相關條款，如《憲法》第九條、第二十二條、第二十六條就明確規(guī)定，我國的水流、森林等自然資源及文化遺產(chǎn)資源均為國家所有，國家應保護生態(tài)環(huán)境和珍稀動植物，保障自然資源的合理利用，改善人民生活環(huán)境。這些規(guī)定成為了制定國家公園法律法規(guī)的基本依據(jù)。

2015年，國家發(fā)改委會同中央編辦、原林業(yè)局等13個部門聯(lián)合印發(fā)了《建立國家公園體制試點方案》。在試點基礎上，中共中央辦公廳、國務院辦公廳相繼印發(fā)《總體方案》《關于建立以國家公園為主體的自然保護地體系的指導意見》（以下簡稱《指導意見》）等多個政策文件。至此，我國國家公園體制建設的頂層設計基本完成。與政策上“自上而下，中央驅動”的模式不同，當前我國國家公園的立法呈現(xiàn)出“一園一法，地方主導”的特點。[1]2014年1月，云南普達措國家公園開始施行《香格里拉普達措國家公園保護管理條例》；2017年8月，我國首個國家公園地方性法規(guī)——《三江源國家公園條例（試行）》正式施行；2017年11月，湖北省第十二屆人大常務委員會、福建省第十二屆人大常務委員會分別審議通過了《神農(nóng)架國家公園保護條例》《武夷山國家公園條例（試行）》；《南山國家公園管理辦法》《海南熱帶雨林國家公園條例（試行）》也分別于2020年5月和10月發(fā)布實施；其他幾個試點國家公園的地方條例或管理辦法也正在制定或審議修改過程中。同時，各個國家公園還會同地方政府針對生態(tài)保護、自然資源管理監(jiān)測、宣傳教育、特許經(jīng)營、社區(qū)發(fā)展等制定了相應的管理辦法、實施方案或標準規(guī)范。

除此之外，《環(huán)境保護法》《野生動物保護法》《文物保護法》《自然保護區(qū)條例》等環(huán)境、文化以及保護地領域的相關法律法規(guī)都具有與國家公園相關的條文。這些法律法規(guī)及其條文也成為我國國家公園立法過程中的重要參考依據(jù)。

二、我國國家公園立法存在的問題

（一）國家公園相關立法位階較低

缺少統(tǒng)一的國家層面的上位法作為指導依據(jù)，將會給國家公園的建設、保護和管理造成很大阻礙。盡管我國《憲法》的相關條款對國家責任、環(huán)保義務、資源權屬等問題作出了明確規(guī)定，但是《憲法》并不能從細節(jié)方面對國家公園作出詳細規(guī)范。而《環(huán)境保護法》《自然保護區(qū)條例》等法律法規(guī)也缺乏較強的針對性，對國家公園的相關規(guī)定不夠具體。同時，“一園一法”模式下出臺的地方層面的各國家公園試點條例或管理辦法法律位階比較低，難以對國家公園的概念、原則、管理體制等綱領性問題及公園建設過程中面臨的共性問題作出統(tǒng)一規(guī)定。

（二）尚未建立完善的法規(guī)體系

建立統(tǒng)一、規(guī)范的國家公園法規(guī)體系對國家公園的更好保護和管理至關重要。目前我國國家公園領域的法規(guī)制度主要包括自然、文化、環(huán)境等領域相關法律法規(guī)以及試點條例、管理辦法等。其中，自然、文化、環(huán)境等領域的相關法律法規(guī)對國家公園的針對性不強，而各國家公園的試點條例、管理辦法等法律層級較低，每個國家公園各自為政，難以形成統(tǒng)一的法規(guī)體系。

（三）缺乏社會公眾的廣泛參與

作為國家公園體制建設中的重點任務，國家公園的立法需要多方利益主體的加入。當前，我國國家公園的立法主要以國家林草局牽頭，委托相關領域的高等院?；蚩蒲袡C構開展有關工作，試點單位、基層工作人員、社區(qū)居民、社會組織、相關企業(yè)以及訪客等利益主體參與不足。

三、完善我國國家公園立法的對策建議

自1872年美國建立第一個國家公園——“黃石國家公園”以來，全球近200個國家和地區(qū)建立了國家公園體系。國家公園保護得比較好的國家都非常重視立法工作，不僅采用高位階的專門法律進行規(guī)范，還針對管理體制、土地權屬、分區(qū)管理、特許經(jīng)營等建立了各具特色的法規(guī)體系。在借鑒其他國家已有立法經(jīng)驗的基礎上，結合我國國情，應在立法理念、高位法制定、法規(guī)體系構建以及公眾參與等方面對我國國家公園立法進一步完善。

（一）明確“生態(tài)保護第一”的國家公園立法理念

立法理念的確定是國家公園立法工作開展的前提。德國在其1976年頒布的《聯(lián)邦自然保護法》中明確指出，德國國家公園的主要目標在于維持公園的自然生態(tài)演替過程，保護重要的動植物生境。俄羅斯在《聯(lián)邦特別自然保護區(qū)域法》中也規(guī)定，俄羅斯國家公園等自然保護地的首要管理目標是生態(tài)環(huán)境保護。[2]

國家公園是我國自然生態(tài)系統(tǒng)中最重要、自然景觀最獨特、自然遺產(chǎn)最精華、生物多樣性最豐富的部分，設立主要目的是對國家重要自然生態(tài)系統(tǒng)的原真性、完整性保護。因此，我國國家公園的立法應以生態(tài)系統(tǒng)的原真性、完整性保護為目標，通過國家公園立法，明確國家公園保護管理的目的、原則及體制，增強國家公園“生態(tài)保護第一”的理念，構建國家公園生態(tài)保護體系，提高社會公眾的生態(tài)保護意識，強化國家公園生態(tài)保護的效能。

（二）提高立法層次

國家公園保護管理做得比較好的國家基本都從國家或地區(qū)層面出臺了高位階國家公園法，確保國家公園的管理有法可依。1930年，加拿大頒布了國家公園領域唯一一項由聯(lián)邦立法確定的《加拿大國家公園法》，為加拿大國家公園的建設提供了完善的法律保障；而英國也早在1949年就制定并實施了國家公園法，為國家公園建設提供了系統(tǒng)的法律規(guī)范。[3]

我國的國家公園是具有國家代表性的大面積自然生態(tài)系統(tǒng)，與傳統(tǒng)的自然保護區(qū)或風景名勝區(qū)相比，其保護要求更嚴格，因此，已有的《自然保護區(qū)條例》《風景名勝區(qū)條例》等法律法規(guī)并不能完全適用于國家公園。我國應以《總體方案》《指導意見》等中央文件為依據(jù)，不斷總結地方立法實踐經(jīng)驗，在明確國家公園概念界限的基礎上，從國家層面制定出臺我國國家公園的專項特別法——國家公園法，明確我國國家公園保護管理的原則、對象、體制機構，建立國家公園的規(guī)劃層級與設立程序，并對國家公園的生態(tài)保護、資源利用及監(jiān)督管理等進行規(guī)范。

（三）統(tǒng)籌協(xié)調國家公園法與其他相關法律法規(guī)之間的關系

在國家公園的立法過程中，應加強國家公園法規(guī)與其他相關法規(guī)之間的銜接和協(xié)調。首先，要統(tǒng)籌協(xié)調國家公園法與自然保護地法的關系?！吨笇б庖姟诽岢觥凹涌焱七M自然保護地相關法律法規(guī)和制度建設，推動制定出臺自然保護地法”。自然保護地法屬于自然保護地領域綜合性基本法，而國家公園法屬于單項特別法，二者之間是什么關系，是否非此即彼，需要進行深入分析與研究。國家公園的立法目的在于加強國家公園的管理及其自然生態(tài)系統(tǒng)的保護。2020年是國家公園體制試點收官之年，年底將正式設立一批國家公園，國家公園設立后的建設、保護與管理亟需法律支撐。因此，應在整個自然保護地體系構建的背景下統(tǒng)籌謀劃國家公園的立法工作，并在立法原則、國家公園概念界定、產(chǎn)權管理、機構設置、監(jiān)管執(zhí)法等方面有針對性地設計適用于我國國家公園的特殊性規(guī)范。[4]

其次，國家公園的立法與執(zhí)法還應與《環(huán)境保護法》《森林法》《土地法》《文物保護法》等進行銜接，使各個法規(guī)之間形成相互支撐的體系。如新西蘭目前就已制定了《野生動物法》《保護區(qū)法》《國家公園法》《海洋保護區(qū)法》《資源管理法》等系列保護區(qū)建設與管理法律法規(guī)，其《國家公園法》在結構、內容等方面與《野生動物法》《保護區(qū)法》等進行了很好的銜接。[5]因此，在我國國家公園的立法過程中，應深入學習、研究已有的中央政策文件及相關領域的法律法規(guī)，統(tǒng)籌協(xié)調國家公園法與其他相關法律法規(guī)之間的關系，推進我國國家公園立法工作的順利開展。

（四）完善法規(guī)體系

很多國家針對國家公園的保護管理、經(jīng)費管理、人員管理、特許經(jīng)營等制定了詳盡的規(guī)章制度。部分國家就制定了多部針對國家公園體系的國會立法及規(guī)則、標準和執(zhí)行命令，其國家公園的保護管理由聯(lián)邦法案、相關行政命令、規(guī)章、公告、條例等構成了較為完整的法規(guī)體系，確立了一個緊緊圍繞“國家公園”的法律文件群，并形成了多種法律相互補充、相互制約的平衡型架構。[6]

我國《立法法》中規(guī)定，規(guī)范性法律文件主要分為憲法、法律、行政法規(guī)、自治條例和單行條例、規(guī)章等幾類。根據(jù)這一分類標準，應在綜合性自然保護地法或自然保護地基本法基礎上，結合相關法律法規(guī)以及國際公約等，制定國家公園專項法律，即國家公園法。同時，以國家公園法為專項法，按照事權劃分梳理、編制國家公園規(guī)劃及技術標準規(guī)范，制定國家公園相關行政法規(guī)及各國家公園條例、管理制度、管理辦法等，最終構建一個涵蓋“綜合性自然保護地法——國家公園專項法——國家公園規(guī)劃與技術標準體系——國家公園行政法規(guī)——各公園條例——地方管理制度、管理辦法等”多個層級，并與相關法律法規(guī)及國際公約保持銜接協(xié)調的國家公園法規(guī)體系。

（五）建立公眾參與長效機制

國外國家公園管理經(jīng)驗表明，廣泛的公眾參與是國家公園保護管理的重要支撐。如由于英國公園土地大部分為私人所有，在國家公園管理過程中就形成了以政府為主導、非政府組織及社區(qū)居民參與多元共治的良好局面，其公園管理局在制定、施行任何規(guī)劃或決策時都需聽取多方主體的意見建議，而多方利益主體的共同參與不僅有助于更好地保障公民的權利，也有助于減少國家公園在建設和管理過程中可能面臨的保護與發(fā)展之間的矛盾。[7]

我國國家公園的設立、建設、運行、保護及管理都應遵循“國家主導、共同參與”的原則。國家公園立法是國家公園體制建設的重點任務，國家公園法需明確規(guī)范國家公園的功能定位、管理原則、事權劃分、生態(tài)保護、資源管理、科普宣教、公眾參與、法律責任等事項，這些事項均與社區(qū)居民及其他利益主體息息相關。因此，我國國家公園立法也應建立政府、社區(qū)、企業(yè)、社會組織和其他公眾共同參與的長效機制，通過多種渠道積極聽取試點單位、基層工作人員、社區(qū)居民、社會組織、相關企業(yè)以及訪客等多方利益主體的意見建議。同時，通過立法工作的參與，也有助于提高社會公眾對國家公園的認識和了解，增強社會公眾參與國家公園保護和管理的積極性。[8]

四、結語

目前，我國國家公園的立法工作已正式啟動，并受到了有關部門的高度重視，但仍然存在著國家公園相關立法位階較低、尚未建立完善的法規(guī)體系、缺乏社會公眾的廣泛參與等問題。為了推進我國國家公園的立法進程，完善我國國家公園法規(guī)體系，首先，應在對國家公園的概念進行清晰界定的基礎上，明確“生態(tài)保護第一”的國家公園立法理念，提高立法層次，從國家層面制定出臺專項特別法，即國家公園法；其次，應統(tǒng)籌協(xié)調國家公園法與其他相關法律法規(guī)之間的關系，構建完善的國家公園法規(guī)體系，細化法規(guī)內容，增強法規(guī)的可操作性；最后，還應建立公眾參與的長效機制，鼓勵公眾積極參與立法工作，以推動中國特色國家公園體制建設及國家公園的保護與管理。