建筑垃圾污染防治管理的法律問題研究
——以W 市為例

徐 婧

（武漢大學(xué)政治與公共管理學(xué)院，湖北 武漢430072）

一、文獻綜述

現(xiàn)階段國內(nèi)外對建筑垃圾及其污染防治管理法律問題的研究主要集中在以下兩個方面：

一方面是對建筑垃圾資源化利用的研究。此類研究多集中于建筑垃圾資源化利用技術(shù)層面的研究，楊楠等在分析城市建筑垃圾消納場所現(xiàn)狀的基礎(chǔ)上，提出了通過臨時性消納場所中轉(zhuǎn)的建筑垃圾綜合處置運作模式，并對臨時性消納場所展開動態(tài)布局研究。①

另一方面是對建筑垃圾管理機制體制方面的研究。曹金鳳等通過研究西安市建筑垃圾的傳統(tǒng)處理現(xiàn)狀及處理中出現(xiàn)的問題，提出將建筑垃圾就地資源化的模式，并對此模式的可行性與經(jīng)濟性進行了論證。②施錦芳等通過對日本建筑垃圾回收再利用的制度構(gòu)建進行分析，提出對我國建筑垃圾回收再利用的制度優(yōu)化建議。③

二、概念界定

（一）建筑垃圾

由于各個國家和地區(qū)的發(fā)展水平不同，建筑物的組成因地區(qū)而異。世界各國的現(xiàn)行法律制度對建筑垃圾的定義不同。例如，日本在《建筑物廢棄物再生利用法》中將建筑垃圾定義為新建、翻修和拆除建筑產(chǎn)生的廢棄物。④

在我國的法律法規(guī)、技術(shù)規(guī)范中，對建筑垃圾的定義也并不一致?！督ㄖ幚砑夹g(shù)標(biāo)準(zhǔn)》（CJJ/T134-2019）中的定義為“建筑垃圾是工程渣土、工程泥漿、工程垃圾、拆除垃圾和裝修垃圾等的總稱”。2003年頒布的《城市建筑垃圾和工程渣土管理規(guī)定(修訂稿)》中指出“建筑垃圾、工程渣土，是指建設(shè)、施工單位或個人對各類建筑物、構(gòu)筑物等進行建設(shè)、拆遷、修繕及居民裝飾房屋過程中所產(chǎn)生的余泥、余渣、泥漿及其它垃圾?！薄豆腆w廢物污染環(huán)境防治法》的定義為“建筑垃圾是指建設(shè)單位、施工單位新建、改建、擴建和拆除各類建筑物、構(gòu)筑物、網(wǎng)管等以及居民裝修裝飾房屋過程中所產(chǎn)生的棄土、棄料及其他固體廢棄物”。

本文所討論的建筑垃圾遵循《固體廢物污染環(huán)境防治法》中的定義。

（二）建筑垃圾污染防治

本文所稱建筑垃圾污染防治，是指對建筑垃圾的傾倒、運輸、轉(zhuǎn)移、消納、利用等處置活動中產(chǎn)生的空氣、噪聲、固體廢物等污染進行的預(yù)防、治理工作。

三、有關(guān)建筑垃圾污染防治的法律規(guī)定

我國關(guān)于預(yù)防和控制建筑垃圾污染環(huán)境的法律規(guī)定較分散，現(xiàn)行有效的法律規(guī)定主要有環(huán)境保護基本法、單行污染防治法、行政法規(guī)、地方性法規(guī)、部門規(guī)章。

（一）法律

建筑垃圾是固體廢物的重要組成部分，預(yù)防和控制建筑垃圾污染的實際工作過程中，主要依據(jù)《固體廢物污染環(huán)境防治法》進行管理。該法第五章規(guī)定國家鼓勵采用先進技術(shù)、工藝、設(shè)備和管理措施，推進建筑垃圾源頭減量，建立建筑垃圾回收利用體系；明確了縣級以上地方人民政府制定建筑垃圾分類處理制度、制定建筑垃圾污染環(huán)境防治工作規(guī)劃、推動建筑垃圾綜合利用產(chǎn)品利用的工作職責(zé)；指定環(huán)境衛(wèi)生主管部門為建筑垃圾污染環(huán)境防治工作的主管部門；規(guī)定工程建設(shè)單位對建筑垃圾污染防治的相關(guān)責(zé)任。

（一）傳染性病因 引起仔豬腹瀉的傳染性因素主要是指傳染性病原，其中病毒主要有豬傳染性胃腸炎(TGE)病毒和輪狀病毒，細菌主要有大腸桿菌、沙門氏菌和魏氏梭菌等。

《大氣污染防治法》（以下簡稱《大氣法》）對建筑垃圾處置過程中產(chǎn)生的揚塵污染進行了限制。該法第六十九條第三款規(guī)定施工單位應(yīng)當(dāng)及時清除建筑土方、工程渣土和建筑垃圾，在場地內(nèi)堆存的，應(yīng)當(dāng)采用密閉式防塵網(wǎng)遮蓋。工程渣土、建筑垃圾應(yīng)當(dāng)進行資源化處理。

建筑垃圾處置過程中產(chǎn)生的環(huán)境噪聲污染問題，依據(jù)《環(huán)境噪聲污染防治法》（以下簡稱《噪聲法》）中工業(yè)噪聲、交通運輸噪聲、社會生活噪聲的相關(guān)規(guī)定進行管理。

（二）行政法規(guī)

《城市市容和環(huán)境衛(wèi)生管理條例》詳細規(guī)定了市容環(huán)境衛(wèi)生部門的監(jiān)管職責(zé)，并賦予市容環(huán)境衛(wèi)生部門執(zhí)法權(quán)力；限制了建筑工程影響市容環(huán)境衛(wèi)生的施工行為；規(guī)定在工程施工場地提供建筑垃圾處理設(shè)備，街道周遭的工地應(yīng)當(dāng)設(shè)置護欄。在無條件設(shè)立護欄的情況下，需用圍布進行遮擋。如果中途中斷施工，應(yīng)當(dāng)及時整理并進行覆蓋。建筑工程施工完畢后，要完成好清理和平整場地的工作，及時清運渣土。

（三）部門規(guī)章

住建部制定的《城市建筑垃圾管理規(guī)定》（以下簡稱《管理規(guī)定》）對建筑垃圾的概念進行了界定，闡述了建筑垃圾管理中的基本內(nèi)容，規(guī)定了建筑垃圾的管理范圍、管理部門和管理原則，有力推動了建筑垃圾的法制化管理。2005年該規(guī)定修訂后，設(shè)立了建筑垃圾處置核準(zhǔn)制度，規(guī)定城市建筑垃圾處置核準(zhǔn)的具體條件按照《建設(shè)部關(guān)于納入國務(wù)院決定的十五項行政許可的條件的規(guī)定》執(zhí)行；加大違法行為處罰力度，對建設(shè)單位、施工單位、運輸單位、處置單位、個人及行政機關(guān)管理人員的法律責(zé)任進行明確劃分。

（四）地方性法規(guī)

2019年，W市政府為加強建筑垃圾管理，維護城市市容環(huán)境，根據(jù)《固體廢物污染環(huán)境防治法》《市容環(huán)境衛(wèi)生管理條例》《管理規(guī)定》等有關(guān)法律規(guī)定，結(jié)合本市實際出臺了W市的《建筑垃圾管理辦法》（以下簡稱《管理辦法》）?！豆芾磙k法》確定了建筑垃圾處置應(yīng)當(dāng)遵循減量化、資源化、無害化和誰產(chǎn)生、誰承擔(dān)處置責(zé)任的原則；確定市城管執(zhí)法局為本市建筑垃圾管理的主管部門，并對交管部門、建設(shè)部門等相關(guān)部門的管理范圍進行了細化。

W市的《揚塵管理辦法》在《大氣法》相關(guān)規(guī)定的框架下對揚塵管理進行了細分，明確城市管理部門作為建筑垃圾運輸和處置揚塵的監(jiān)督管理部門。

（五）規(guī)范性文件

W市的交管局《關(guān)于加強渣土運輸車、混凝土攪拌運輸車通行管理的通告》中對渣土車通行時間進行了規(guī)定，渣土車三環(huán)線內(nèi)（含三環(huán)線），禁行時間為每日早5時至晚8時（6—8月為每日早5時至晚9時）。

W市的《重污染天氣應(yīng)急預(yù)案》中規(guī)定了各級重污染天氣應(yīng)急時對建筑垃圾運輸過程和堆放場所的管制措施。

四、法律規(guī)定和法律執(zhí)行中的問題

（一）法律規(guī)定分散不成體系

我國現(xiàn)行建筑垃圾污染防治的法律法規(guī)，如《固體廢物污染環(huán)境防治法》、住建部《管理規(guī)定》等，多為原則性規(guī)定，對各種標(biāo)準(zhǔn)和制度的應(yīng)用缺乏強有力的保證。W市相關(guān)地方性法規(guī)遵循國家法律法規(guī)的指導(dǎo)思想，制定了符合本市實際情況的法規(guī)和政策，但同樣側(cè)重于原則性的規(guī)定，實際落實存在難度。同時，建筑垃圾污染防治是一項系統(tǒng)工程，涉及的不僅是對建筑垃圾本身污染的防治，還有其轉(zhuǎn)運、消納過程中伴生的揚塵、噪聲污染，防治規(guī)定分散在噪聲、大氣污染的法律規(guī)定中。

（二）配套規(guī)定缺失或制定滯后

《管理辦法》規(guī)定“本市鼓勵采取新技術(shù)、新材料、新工藝、新標(biāo)準(zhǔn)等措施，從源頭上減少建筑垃圾產(chǎn)生，促進建筑垃圾綜合利用”，但實際中缺少配套的法律制度來規(guī)范建筑單位的源頭減量工作。

根據(jù)住建部《管理規(guī)定》第7條，處置建筑垃圾應(yīng)向所在城市人民政府的市容環(huán)境衛(wèi)生主管部門提出申請，經(jīng)核準(zhǔn)后方能設(shè)置?！豆芾磙k法》將建筑垃圾消納場所的設(shè)置辦法委托市城管執(zhí)法部門另行規(guī)定。目前，W市城管局仍未正式發(fā)布該設(shè)置辦法。W市內(nèi)現(xiàn)有的建筑垃圾消納點因配套規(guī)定缺失，無法獲得處置建筑垃圾的行政許可，導(dǎo)致無法進行后續(xù)建設(shè)項目備案、建設(shè)項目環(huán)境影響評價等一系列手續(xù)，成為未批先建項目，被生態(tài)環(huán)境部門處罰。市建筑垃圾消納需求巨大，該項配套規(guī)定的缺失使得建筑垃圾得不到及時消納。

（三）裝卸噪聲定性存在爭議

建筑垃圾在消納場所內(nèi)裝卸時會產(chǎn)生劇烈噪聲，在實際管理中，產(chǎn)生了對此類噪聲是否屬于工業(yè)噪聲的爭議?！对肼暦ā分袑⒃肼曃廴痉譃楣I(yè)噪聲、建筑施工噪聲、交通運輸噪聲、社會生活噪聲四類，分別由生態(tài)環(huán)境部門、城市管理部門、公安部門等負有管理職能的部門進行管理。該法第22條將工業(yè)噪聲定義為“工業(yè)生產(chǎn)活動中使用固定設(shè)備時所產(chǎn)生的噪聲”，爭議主要集中在建筑垃圾裝卸是否屬于工業(yè)生產(chǎn)活動。部分行政部門認(rèn)為建筑垃圾消納過程屬于工業(yè)生產(chǎn)活動，而建筑垃圾的裝卸屬于消納過程的一部分，同樣屬于工業(yè)生產(chǎn)活動，故建筑垃圾的裝卸噪聲應(yīng)屬于工業(yè)噪聲。部分行政部門認(rèn)為《揚塵管理辦法》中將工業(yè)企業(yè)揚塵和建筑垃圾運輸、處置揚塵進行了分別管理，且裝卸過程未使用固定設(shè)備，因此建筑垃圾裝卸過程噪聲不屬于工業(yè)噪聲，而應(yīng)屬于社會生活噪聲。因此類噪聲定性始終未達成共識，在實際管理過程中引起部門間推諉。

（四）渣土車禁行措施引發(fā)噪聲擾民

根據(jù)W市的《建筑垃圾管理辦法》規(guī)定的“建筑棄料處置遵循區(qū)內(nèi)處置原則”，以及市三環(huán)線內(nèi)早5時至晚8時禁止渣土車通行的規(guī)定，中心城區(qū)的建筑垃圾只能在夜間進行運輸。中心城區(qū)的建筑垃圾消納場所多為居民區(qū)附近的臨時空地，渣土車夜間行駛和建筑垃圾裝卸時產(chǎn)生的噪聲經(jīng)常引起附近居民的投訴。盡管建筑垃圾管理的相關(guān)法律規(guī)定中，對渣土車的行駛速度進行了限定，并設(shè)定了對渣土車不按規(guī)定路線行駛、鳴笛等行為的處罰措施，但由于渣土車本身發(fā)動機運行噪聲巨大，相關(guān)規(guī)定對噪聲的削減力度有限。

五、完善建筑垃圾管理的對策和建議

（一）轉(zhuǎn)變“先立法后配套”思路

立法與配套制定間的期限過長，會導(dǎo)致法律執(zhí)行過程中無法可依，直接影響先行有效法律的充分實施。若在立法時盡量做到精細化，法律需要配套的情況將會大為減少。因此應(yīng)轉(zhuǎn)變“先立法后配套”的立法思路，在法律制定過程中，立法機構(gòu)與相關(guān)配套制定主體保持密切聯(lián)系，或者同步啟動配套規(guī)定制定工作，盡量縮減立法與配套制定間的期限。⑤

（二）完善現(xiàn)行法律規(guī)定

建筑垃圾污染防治是一項系統(tǒng)工程，涉及的不僅是對建筑垃圾本身污染的防治，還有其轉(zhuǎn)運、消納過程中伴生的揚塵、噪聲污染?，F(xiàn)行的建筑垃圾污染防治法律體系分散、源頭削減和分類處理制度不健全、行政許可配套缺失，應(yīng)不斷完善現(xiàn)行《城市建筑垃圾管理規(guī)定》，并盡快出臺建筑垃圾循環(huán)利用專項法律和與其相配套的制度，使建筑垃圾污染防治的各個環(huán)節(jié)做到有法可依、有章可循。

（三）探索建筑垃圾區(qū)域協(xié)同解決機制

由于此前國內(nèi)曾出現(xiàn)建筑垃圾異地非法傾倒事件，故而部分地方政府采取了建筑垃圾不外運的禁令，開展轄區(qū)內(nèi)自行消納的處理辦法。但中心城區(qū)并不是處理建筑垃圾最佳場所，導(dǎo)致了夜間運輸噪聲治理與渣土車禁行時間規(guī)定之間的矛盾。

建筑垃圾與噪聲、水、空氣污染不同，經(jīng)合理化處理后可循環(huán)使用，具備一定的資源屬性。原地處置原則不利于建筑垃圾作為資源在市場上合理流通。因此，可嘗試借鑒生態(tài)補償和排污權(quán)交易的成功經(jīng)驗，探索區(qū)域間協(xié)同處理解決建筑垃圾的工作機制，將建筑垃圾集中到有條件處置、對周圍社會環(huán)境影響小且有資源需求的地區(qū)，由輸出地給予輸入地經(jīng)濟補償，補償金額由市場進行調(diào)節(jié)，以解決城市中渣土夜間運輸?shù)脑肼晢栴}。

六、結(jié)語

建筑垃圾是“垃圾圍城”的主要源頭之一，給城市生活居住環(huán)境和生態(tài)環(huán)境帶來了巨大壓力，我國雖制定了建筑垃圾污染防治的一系列法律法規(guī)，但仍存在法律規(guī)定不成體系、配套規(guī)定缺失、執(zhí)行存在爭議和沖突的問題。因此，必須轉(zhuǎn)變“先立法后配套”的思路，結(jié)合實際情況不斷完善現(xiàn)行法律規(guī)定，并探索區(qū)域協(xié)同解決機制等資源化利用機制，加強建筑垃圾資源化綜合利用的法律規(guī)制，有效預(yù)防建筑垃圾污染環(huán)境。

注釋

①楊楠,穆東,鄭凱.城市建筑垃圾臨時性消納場所動態(tài)布局[J].物流技術(shù)，2020，39(07):83-87+107。

②曹金鳳，趙平，陳梅麗.西安市建筑垃圾就地資源化模式研究[J].西安建筑科技大學(xué)學(xué)報(社會科學(xué)版)，2017，36(01):54-58。

③施錦芳，李博文.日本建筑垃圾回收再利用的制度構(gòu)建及啟示[J].日本問題研究，2019，33(06):12-19。

④施錦芳，李博文.日本建筑垃圾回收再利用的制度構(gòu)建及啟示[J].日本問題研究，2019，33(06):12-19。

⑤童之偉，蘇藝.我國配套立法體制的改革構(gòu)想[J].法學(xué)，2015(12):3-14。