論人大與監(jiān)察機關(guān)的監(jiān)督關(guān)系

蘭天鶴

(上海政法學院法律學院,上海201701)

2016 年12月25日，第十二屆全國人民代表大會常務(wù)委員會第二十五次會議通過《關(guān)于在北京市、山西省、浙江省開展國家監(jiān)察體制改革試點工作的決定》，標志著我國監(jiān)察體制改革的正式啟動；2018年3月20日，第十三屆全國人民代表大會第一次會議通過《中華人民共和國監(jiān)察法》，正式以立法的形式確定了監(jiān)察機關(guān)的職責、監(jiān)察范圍和管轄等?！侗O(jiān)察法》所確立的監(jiān)察機關(guān)監(jiān)察范圍遠遠超過已遭廢止的行政監(jiān)察法，從監(jiān)察行政人員擴展到所有行使公權(quán)力的公職人員，其中就包括人民代表大會及其常務(wù)委員會中行使公權(quán)力的公職人員。而人民代表大會作為我國的權(quán)力機關(guān)，天然地負有監(jiān)督監(jiān)察機關(guān)等由其產(chǎn)生的國家機關(guān)的職責，如此一來人大與監(jiān)察機關(guān)之間就形成了一種新型的互相監(jiān)督關(guān)系?，F(xiàn)有關(guān)于監(jiān)察機關(guān)的相關(guān)法學研究主要集中在對監(jiān)察范圍和管轄、監(jiān)察權(quán)限、監(jiān)察措施等有關(guān)監(jiān)察機關(guān)職責范圍和權(quán)力行使的針對性研究，較少涉及有關(guān)監(jiān)察權(quán)力和監(jiān)察關(guān)系等基礎(chǔ)性研究；同時，人大制度雖然作為我國基本的政治制度，但是有關(guān)人大制度的研究卻一直是中國憲法學研究領(lǐng)域中的一塊短板，特別是自蔡定劍教授之后相關(guān)研究一直未呈現(xiàn)活躍之態(tài)，最終導致人大與監(jiān)察機關(guān)之間這種新型的互相監(jiān)督關(guān)系雖然也曾出現(xiàn)在諸多學者對于監(jiān)察機關(guān)的研究之中，但一直未進入主流研究的視野。①而隨著中國現(xiàn)代化法治進程的不斷深入，人大制度和相關(guān)研究的重要性也將愈發(fā)凸顯，監(jiān)察機關(guān)監(jiān)察人大公職人員這種有可能突破全國人民代表大會單向監(jiān)督模式、形成互相監(jiān)督關(guān)系“悖論”的監(jiān)察關(guān)系更加具有了專門研究的價值。

一、 人大與監(jiān)察機關(guān)監(jiān)督關(guān)系的形成

在監(jiān)察法草案出臺之后，圍繞監(jiān)察機關(guān)的設(shè)立是否具有完全的合憲性這一問題一直有著廣泛的探討和爭論。因此在監(jiān)察法正式出臺之前，第十三屆全國人民代表大會第一次會議上通過了中華人民共和國憲法修正案，在憲法中增加了關(guān)于國家監(jiān)察機關(guān)的表述。于此，監(jiān)察機關(guān)正式在憲法中取得了和“一府兩院”在我國國家機關(guān)體系和權(quán)力體系中的相同的地位。

(一)人大監(jiān)督監(jiān)察機關(guān)的形成淵源

孟德斯鳩說，任何公權(quán)力，如果沒有監(jiān)督和制約，都必然濫用和腐敗，這是萬古不易的規(guī)律。[1]184在憲法理念上，關(guān)于權(quán)力有兩個不變的真理，其一是權(quán)力必然會被濫用，絕對的權(quán)力必然導致絕對的腐??；其二是權(quán)力必然會被擴張，一直行使到遇到界限為止。因此人民制定憲法的目的之一就在于通過憲法上的制度設(shè)計防止公權(quán)力的濫用和腐敗，憲法在制度設(shè)計上也應(yīng)具備足夠的監(jiān)督和制約機制并窮盡權(quán)力濫用的一切可能性。習近平總書記曾指出，權(quán)力是一把雙刃劍，在法治軌道上行使可以造福人民，在法律之外行使則必然禍害國家和人民。把權(quán)力關(guān)進制度的籠子里，就是要依法設(shè)定權(quán)力、規(guī)范權(quán)力、制約權(quán)力、監(jiān)督權(quán)力。[2]根據(jù)監(jiān)察法，監(jiān)察機關(guān)具有兩個突出的特點，其一是地位高，其二是權(quán)力集中且厚重。監(jiān)察機關(guān)的監(jiān)察范圍覆蓋所有行使公權(quán)力的公職人員，且具有法定的留置、調(diào)取、查封、扣押等權(quán)力；與紀檢委合署辦公也意味著其集中掌握著反貪腐資源，權(quán)力會空前的統(tǒng)一。[3]過于集中的監(jiān)察權(quán)如果缺乏必要的、足夠的監(jiān)督和制約機制的話，它本身就可能成為貪腐之源的溫床，我國落馬的官員中也不乏掌握著監(jiān)察性質(zhì)權(quán)力的高官。②因此，雖然監(jiān)察法在第七章、第八章規(guī)定了嚴苛的自我監(jiān)督措施，但是人大監(jiān)督處于我國權(quán)力監(jiān)督體系最高位階，只有使人大成為監(jiān)督監(jiān)察委員會最大的力量，才能確保將監(jiān)察委員會的權(quán)力關(guān)到制度的籠子里。[4]我國的一切權(quán)力屬于人民，人民代表大會作為我國的權(quán)力機關(guān)一方面產(chǎn)生其他國家機關(guān)，另一方面享有由人民賦予其的人民所享有的監(jiān)督權(quán)，人大天然地負有監(jiān)督監(jiān)察機關(guān)等國家機關(guān)的職責和權(quán)力，人大監(jiān)督是國家權(quán)力機關(guān)的固有屬性和天然權(quán)力，這也同我國的民主集中制相契合。修訂后的憲法規(guī)定國家監(jiān)察機關(guān)由人民代表大會產(chǎn)生、對其負責、受其監(jiān)督也從憲法層面上確立了人大及其常委會對于監(jiān)察機關(guān)的法定監(jiān)督權(quán)。

(二)監(jiān)察機關(guān)監(jiān)督人大的形成淵源

進行監(jiān)察體制改革、制定監(jiān)察法的一個重要目的在于整合國家反腐敗力量，實現(xiàn)黨內(nèi)監(jiān)督和國家監(jiān)督的協(xié)調(diào)匹配，改變我國監(jiān)督體系一直以來存在的結(jié)構(gòu)性失衡問題，從而推進全面依法治國，實現(xiàn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。[5]在我國原有的監(jiān)察體制下，黨的紀律檢查委員會是反腐敗和維護公權(quán)力合法運轉(zhuǎn)的主要力量，長期以來雖然取得了豐碩的反腐敗成果，但是黨的紀律檢查委員會從性質(zhì)上來說仍屬于黨內(nèi)監(jiān)督機構(gòu)，其開展監(jiān)督活動所依據(jù)的是《中國共產(chǎn)黨紀律檢查機關(guān)案件檢查工作條例》，因此將其作為我國國家監(jiān)督體系的主力軍仍然有待商榷。而原本的行政監(jiān)察體制的監(jiān)察范圍僅限于行政機關(guān)的工作人員，并不涉及人大機關(guān)、人民法院、人民檢察院和政協(xié)機關(guān)等機構(gòu)中行使公權(quán)力的工作人員，監(jiān)察措施的有限也導致其難以真正發(fā)揮作用，黨的監(jiān)督和國家監(jiān)督出現(xiàn)了“一條腿長，一條腿短”的不和諧現(xiàn)象[6]，進而造成我國權(quán)力監(jiān)督和反腐敗體系的結(jié)構(gòu)性失衡。檢察系統(tǒng)和審計部門具有的監(jiān)督職能也使我國原有的權(quán)力監(jiān)督體系力量和資源過于分散，各反腐敗機構(gòu)間的銜接存在一定問題，權(quán)力監(jiān)督和反腐工作效能受到了一定程度的影響，建立權(quán)力集中統(tǒng)一、范圍廣泛覆蓋、運轉(zhuǎn)銜接流暢的國家監(jiān)察體制改革勢在必行。而要實現(xiàn)監(jiān)察范圍的全覆蓋就必然要包括人民代表大會及其常務(wù)委員會中的公職人員，在法律層面上實現(xiàn)了對人大及其常委會的監(jiān)督。而且人大雖然作為我國的權(quán)力機關(guān)，但其仍具有被納入監(jiān)察機關(guān)監(jiān)察范圍的必要性。一方面，監(jiān)察機關(guān)監(jiān)察的并不是人大及其常委會，而是在人大及其常委會中任職的行使公權(quán)力的公職人員，這些公職人員行使公權(quán)力，自然應(yīng)受到監(jiān)督；另一方面，人大雖然作為我國的權(quán)力機關(guān)，但是其內(nèi)部滋生的腐敗可視可察，自十八以來我國人大系統(tǒng)落馬的省部級官員不在少數(shù)。③可見人大內(nèi)部也并非絕無腐敗的凈土，將人大及其常委會中任職的公職人員納入監(jiān)察機關(guān)的監(jiān)察范圍有利于保證國家權(quán)力機關(guān)的純潔性。

二、 人大與監(jiān)察機關(guān)監(jiān)督關(guān)系的性質(zhì)和區(qū)分

人大作為我國的權(quán)力機關(guān)，監(jiān)察機關(guān)依據(jù)憲法由其產(chǎn)生、對其負責、受其監(jiān)督，然而監(jiān)察法卻又賦予了監(jiān)察機關(guān)監(jiān)察人大，即監(jiān)察產(chǎn)生自己的機關(guān)的權(quán)力。倘若監(jiān)察委員會一方面接受人大監(jiān)督，一方面又要對人大進行監(jiān)督，這種雙向的互相監(jiān)督可能會產(chǎn)生沖突。同時人大作為我國的權(quán)力機關(guān)，性質(zhì)上屬于代議機構(gòu)，通常來說代議機構(gòu)的自律與自治是代議政治的基本原則，就如英美國家的議會和國會議事自治之目的在于確保國會行使職權(quán)的自主性與獨立性，免于受其他國家機關(guān)之干預。[7]監(jiān)察機關(guān)對人大的監(jiān)督似乎存在憲法理論和實際操作上的悖論。然而事實上并非如此，因為人大的監(jiān)督和監(jiān)察機關(guān)的監(jiān)察在性質(zhì)、方式和地位上存在本質(zhì)區(qū)別，這種區(qū)別也成為人大和監(jiān)察機關(guān)監(jiān)督關(guān)系構(gòu)建的前提和準則。首先，兩者在監(jiān)督性質(zhì)上存在本質(zhì)區(qū)別。監(jiān)察機關(guān)對于監(jiān)察對象的監(jiān)督主要是對該機關(guān)或機構(gòu)的人員的監(jiān)察，是一種“對人”的監(jiān)督，監(jiān)督重點是監(jiān)督對象的廉政情況，主要目標和任務(wù)是反腐敗；而人大對于監(jiān)察機關(guān)等國家機關(guān)的監(jiān)督主要是對該機關(guān)和機構(gòu)的財政、工作和人事的監(jiān)督，是一種“既對人也對事”的監(jiān)督，是“對機構(gòu)”的監(jiān)督，監(jiān)督重點是監(jiān)督對象的履職情況，主要目標和任務(wù)是保障法律和政策的實施。即監(jiān)察機關(guān)的監(jiān)督只對人不對事，只關(guān)注被監(jiān)察機關(guān)或機構(gòu)的公職人員的清廉和自律情況而不涉及該機關(guān)或機構(gòu)的實質(zhì)性工作狀況和成果，而人大的監(jiān)督還包括對后者的監(jiān)督并且是人大監(jiān)督的重點之一；其次，兩者在監(jiān)督范圍上存在本質(zhì)區(qū)別。即使人大和監(jiān)察機關(guān)在監(jiān)督范圍內(nèi)都包含了“對人”的監(jiān)督，這兩者之間也是不同的。監(jiān)察機關(guān)所監(jiān)督的公職人員包括行使公權(quán)力的所有領(lǐng)導干部和工作人員；而人大和人大常委會對公職人員監(jiān)督的范圍僅限于領(lǐng)導干部層級，而不涉及一般工作人員[8]；最后，兩者在監(jiān)督地位上存在本質(zhì)區(qū)別。雖然監(jiān)察機關(guān)擁有監(jiān)察人大的權(quán)力，但是他們并非互相制衡、平起平坐的關(guān)系，否則人大作為權(quán)力機關(guān)而受到監(jiān)察機關(guān)的全面監(jiān)督必然會引起權(quán)力機關(guān)和監(jiān)察機關(guān)之間的緊張關(guān)系，違背人民代表大會制度的基本邏輯。把監(jiān)察機關(guān)的監(jiān)察權(quán)延伸到權(quán)力機關(guān)的公職人員是合理和必要的，但出發(fā)點的合理性和必要性并不能混淆不同國家機關(guān)權(quán)力之間的憲法界限。④綜上，雖然表面上人大與監(jiān)察機關(guān)形成了互相監(jiān)督的“悖論”，但監(jiān)察機關(guān)僅具有對人大機關(guān)中行使公權(quán)力的公職人員進行監(jiān)督的權(quán)力，而沒有對人大及其常委會整個機關(guān)進行監(jiān)督的權(quán)力；但人大對監(jiān)察機關(guān)的監(jiān)督卻是對機構(gòu)整體進行的監(jiān)督，在監(jiān)督位階和范圍上高于監(jiān)察機關(guān)對人大的監(jiān)督關(guān)系。而且考慮到監(jiān)察機關(guān)對人大機關(guān)公職人員的監(jiān)督在客觀上可能會對人大組織機構(gòu)的運轉(zhuǎn)產(chǎn)生一定的作用力，應(yīng)當建立一定的防范和隔離措施，防止通過人員對機構(gòu)形成實質(zhì)監(jiān)督，造成監(jiān)督?jīng)_突。[9]

在強調(diào)人大對監(jiān)察機關(guān)的監(jiān)督性質(zhì)和地位時，不免會有人質(zhì)疑如此高強度的監(jiān)督是否會阻礙監(jiān)察機關(guān)客觀、全面、高效地發(fā)揮其監(jiān)督作用，實現(xiàn)改革監(jiān)察體制和制定監(jiān)察法的初衷。對于該問題，答案其實是明確的，高強度的監(jiān)督并不會對監(jiān)察機關(guān)履行其職能造成實質(zhì)性的阻礙，相反地還會增強其公信力，監(jiān)察機關(guān)的監(jiān)察工作也會因其公信力的增強而更加具有權(quán)威和效率，香港廉政公署的成功就是一個很好的例子。香港公眾對廉署的信心和支持始終居高不下，就在于其一直受到官民的嚴格制約和監(jiān)督。香港有關(guān)法例在賦予廉署廣泛的調(diào)查權(quán)的同時，為了防止廉署濫用權(quán)力也針對它自身設(shè)置了完備的監(jiān)察制衡機制，而且這些機制都是實質(zhì)性的而非虛有其表。在一個民主、法治成為潮流的信息化社會，國家監(jiān)察機關(guān)一定要秉持公開、透明、合法的監(jiān)察理念，摒棄對專橫、神秘、封閉式的監(jiān)察機構(gòu)的迷信，堅持在民主法治的環(huán)境中走社會主義的監(jiān)察大道。[3]

三、 人大與監(jiān)察機關(guān)監(jiān)督關(guān)系的構(gòu)建

《憲法》第1條第2款第2句規(guī)定：“中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導是中國特色社會主義最本質(zhì)的特征”。中國特色社會主義民主政治建設(shè)的核心是堅持中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導，堅持中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導也是構(gòu)建人大與監(jiān)察機關(guān)監(jiān)督關(guān)系的前提和原則，黨的領(lǐng)導既是政治問題，也是寫入憲法中的法律問題。對于監(jiān)察機關(guān)來說，改革監(jiān)察體制、組建監(jiān)察機關(guān)的根本目的在于加強黨對反腐敗工作的統(tǒng)一領(lǐng)導，推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。黨是國家監(jiān)察體制改革設(shè)想的提出者、推進者和制度化的推動者，所有涉及監(jiān)察權(quán)及其運行的主要規(guī)則都是在黨的領(lǐng)導和主導下確立的，并通過提出憲法修正案建議稿和主持《監(jiān)察法》草案產(chǎn)生等方式來實現(xiàn)監(jiān)察體制改革的憲定化、法定化，黨的領(lǐng)導是國家監(jiān)察體制改革和監(jiān)察機關(guān)正常行使監(jiān)察權(quán)的政治保證。[10]因而《監(jiān)察法》第2條明確規(guī)定“堅持中國共產(chǎn)黨對國家監(jiān)察工作的領(lǐng)導”；而對于人大來說，雖然我國現(xiàn)行憲法的行文放棄了人大在中共領(lǐng)導下的表述,然而卻不容置疑地將中國人民將繼續(xù)在中共領(lǐng)導下規(guī)定為四項基本原則中的核心，內(nèi)在地包含中共對人大的領(lǐng)導關(guān)系。[11]黨領(lǐng)導人大并通過人大這一政權(quán)組織形式發(fā)揮其政權(quán)作用和人大監(jiān)督黨的機構(gòu)已成為中國社會主義民主政治建設(shè)的基本準則，唯有堅持黨對監(jiān)察機關(guān)和人大的領(lǐng)導才能正確地構(gòu)建人大和監(jiān)察機關(guān)的監(jiān)督關(guān)系。

(一)監(jiān)察機關(guān)對人大監(jiān)察關(guān)系的構(gòu)建

在堅持黨的領(lǐng)導之下，監(jiān)察機關(guān)對人大監(jiān)察關(guān)系構(gòu)建的核心在于構(gòu)建“對人監(jiān)督”的監(jiān)察關(guān)系，“對人不對事”成為監(jiān)察機關(guān)監(jiān)察人大不可逾越的紅線，與人大密切相關(guān)的人員主要包括人民代表大會代表和人大中的公職人員。對于前者，《監(jiān)察法》第15條沒有明文規(guī)定把全國人大以及各級人大代表納入監(jiān)察范圍，因為人大代表作為人民選舉出來的民意代表，原則上僅接受選舉其產(chǎn)生的人民群眾的監(jiān)督。但是人大代表的身份往往具有雙重性，即人大代表既是人民的代表，其本身又有可能是受監(jiān)察機關(guān)監(jiān)察的公職人員和有關(guān)人員。每屆人大代表中來自黨政機關(guān)、國有企業(yè)和科教文衛(wèi)單位的占據(jù)較大比例，還有一定比例的來自政協(xié)，這些機關(guān)機構(gòu)均屬于監(jiān)察機關(guān)的監(jiān)察對象。因此，雖然監(jiān)察法沒有明文將人大代表納入監(jiān)察機關(guān)的監(jiān)察范圍，但是這部分人大代表卻因其職業(yè)的特殊性已經(jīng)被實質(zhì)性地納入了監(jiān)察機關(guān)的監(jiān)察范圍，而且占比不低。⑤人大代表不僅享有作為公民的人身保護權(quán)，還享有作為國家權(quán)力機關(guān)的組成人員的人身自由不受侵犯的特殊保障，以保證其能盡職盡責地安全地履行其作為人民代表的權(quán)力和職責，⑥我國公安機關(guān)、檢察機關(guān)和司法機關(guān)依法對人大代表施加人身自由限制措施時都會恪守該類強制性規(guī)定。因此監(jiān)察機關(guān)在采取法定留置時同樣需要符合憲法和代表法的相關(guān)規(guī)定，即在人大會議期間經(jīng)過大會主席團許可、閉會期間經(jīng)過常委會許可后方可實施。這樣既有利于維護我國法制體系的統(tǒng)一性，也有利于增強我國監(jiān)察權(quán)力的權(quán)威性；對于后者，雖然監(jiān)察機關(guān)的監(jiān)察對象是人大中工作的公職人員，并不涉及對機構(gòu)的實質(zhì)性監(jiān)督，但是人大機關(guān)的日常運轉(zhuǎn)和職能開展需要依靠工作人員，對人大機關(guān)公職人員的監(jiān)督在客觀上可能會對人大組織機構(gòu)的運轉(zhuǎn)產(chǎn)生一定的作用力，即通過對人員的監(jiān)督形成對機構(gòu)的實質(zhì)監(jiān)督，造成監(jiān)督?jīng)_突。這種通過對人員監(jiān)督而形成對機關(guān)的實質(zhì)性監(jiān)督是存在一定可能性的，而且這種可能性也是被我國法律所承認的，因此特別規(guī)定了對人大代表人身的特別保護，基于此考慮，可以參考對人大代表的特殊人身保護賦予人大機關(guān)公職人員類似的人身特別保護權(quán)，以確保人大機關(guān)的正常運轉(zhuǎn)和職能行使。

(二)人大對監(jiān)察機關(guān)監(jiān)督關(guān)系的構(gòu)建

人大對監(jiān)察機關(guān)的監(jiān)督傾向于“對機構(gòu)”的監(jiān)督，即對監(jiān)察機關(guān)工作事務(wù)進行的監(jiān)督，監(jiān)督方式包括法律監(jiān)督和工作監(jiān)督。法律監(jiān)督主要通過兩種途徑監(jiān)督憲法和法律的實施，一種是立法監(jiān)督，對國家機關(guān)制定的被認為同憲法、法律相抵觸或其他不適當?shù)囊?guī)范性文件進行監(jiān)督,即對抽象行為的監(jiān)督，采取的措施主要是備案審查、撤銷和改變⑦；另一種是執(zhí)法監(jiān)督，對監(jiān)督對象的被認為違憲違法的具體職務(wù)行為進行監(jiān)督[12]，采取的措施主要是糾正，比如對一些地方換屆選舉中違反選舉法和地方組織法的行為進行糾正。工作監(jiān)督則通過人大和人大常委會兩個層面監(jiān)督“一府兩院”的工作是否符合憲法和法律，是否正確貫徹執(zhí)行黨和國家的方針、政策，本級人大的決議、決定，是否符合人民的根本利益，以及“一府兩院”的組成人員是否盡職盡責，積極、努力為人民服務(wù)。[13]人大層面采取的主要是聽取和審議工作報告、審查批準預算、罷免和撤職以及特定問題調(diào)查；⑧人大常委會層面采取的則是聽取和審議專項工作報告、視察和專題調(diào)研、詢問和質(zhì)詢、組織調(diào)查委員會對特定問題進行調(diào)查以及審議和決定撤職案。⑨監(jiān)察機關(guān)因其工作內(nèi)容和職責而具有一定的特殊性，但是憲法并沒有明確其與其他國家機關(guān)在法律適用上的不同，因此人大及其常委會監(jiān)督“一府兩院”所采取的措施大部分同樣可以適用于監(jiān)察機關(guān)，《監(jiān)察法》第五十三條也有類似規(guī)定。⑩同時還可以參考我國現(xiàn)有的民族委員會、法律委員會、內(nèi)務(wù)司法委員會等9個專門委員會在相應(yīng)級別的人大中增設(shè)監(jiān)察監(jiān)督委員會，加強對監(jiān)察機關(guān)的監(jiān)督。[3]

此外，人大及其常委會聽取工作報告也是人大行使監(jiān)督權(quán)的常規(guī)措施之一。根據(jù)《中華人民共和國憲法》《人民法院組織法》《人民檢察院組織法》等法律規(guī)定，我國國家體制下的不同國家機關(guān)同人大及其常委會形成了不同的負責關(guān)系：國務(wù)院依據(jù)憲法第92條對全國人民代表大會負責并報告工作；人民法院和人民檢察院依據(jù)法院組織法第16條和檢察院組織法第10條對人大或其常委會報告工作；國家主席依據(jù)憲法第79條無需向人大負責和報告工作；中央軍事委員會依據(jù)憲法第94條對人大及其常委會負責，無需報告工作；最后，監(jiān)察法和修訂后的憲法都有規(guī)定監(jiān)察委員會對人大及其常委會負責沒有要求監(jiān)察委員會對人大及其常委會報告工作。憲法等組織法對于不同國家機關(guān)和人大及其常委會關(guān)系的不同規(guī)定是充分考慮了各個主體的性質(zhì)、權(quán)力和歷史沿革后作出的較為恰當?shù)谋硎觯簢鴦?wù)院行使的是行政權(quán)，行政權(quán)的內(nèi)容是管理公共行政事務(wù)和提供公共服務(wù)，覆蓋范圍極其廣泛，而且天然地具有直接性和主動性，是“主動攻擊型”權(quán)力。[14]13對于行使該權(quán)力的機關(guān)要求其報告工作，加強對其的監(jiān)督是毫無異議的；人民法院行使的是司法權(quán)，司法權(quán)具有中立性這一顯著特點，保持人民法院的中立地位和公正性就顯得尤為重要，因此雖然1954年憲法、1975年憲法和1978年憲法都規(guī)定了人民法院需向人大或其常委會報告工作，但是最終在1982年憲法中還是將其刪除，之后出于對司法權(quán)的監(jiān)督而把該項制度加入了法院組織法；人民檢察院行使的是檢察權(quán)，該權(quán)力同時具有中立性和攻擊性的特征，人民檢察院也非類似人民法院是完全中立的，而需要接受上級檢察院的垂直領(lǐng)導。雖然1982年憲法將其與法院放在相同的地位上刪除了工作報告制度，但是其后也在檢察院組織法中加入了該制度；現(xiàn)行憲法賦予中華人民共和國主席的是“半虛半實”、虛權(quán)為主的職權(quán)，僅具有憲法第80條規(guī)定的任免、授勛、公布法律、進行國事活動等形式性權(quán)力，因此要求其既不對人大及其常委會負責也不要求匯報工作也有一定合理性；最后，中央軍事委員會雖然對人大負責卻并不報告工作并不是因為其行使權(quán)力的屬性或虛實，而是因為其工作的性質(zhì)和特點，軍事具有特殊性和保密的需要，不要求其報告工作是對國家利益的維護。[15]而監(jiān)察法和修訂后的憲法規(guī)定監(jiān)察委對人大及其常委會負責卻不需要報告工作，在一定意義上來說該規(guī)定具有一定的合理性考量，但同時也具有一定的瑕疵?？v觀其他國家機關(guān)無需向人大或其常委會報告工作或因其所行使的權(quán)力的特殊性，或因為其工作的特殊性。首先，監(jiān)察機關(guān)行使的是監(jiān)察權(quán)，監(jiān)察權(quán)既不是“虛權(quán)”，也不具備完全中立性；其次，雖然監(jiān)察機關(guān)的工作具有一定的特殊性和保密要求，但其并沒有達到軍事權(quán)的高度。因此，要求監(jiān)察機關(guān)向人大或其常委會報告工作是合理而且合法的。當然，出于對監(jiān)察機關(guān)工作性質(zhì)和監(jiān)察權(quán)權(quán)力屬性的考慮，可以考慮不在憲法而在監(jiān)察法或者可能制定的監(jiān)察委員會組織法中規(guī)定工作報告制度，同時監(jiān)察機關(guān)的工作報告也可以不公開式地進行，以防止對其行使職責和開展工作造成不當影響。但是該工作報告的內(nèi)容應(yīng)是足夠充分和可信的，既要報告開展的監(jiān)察工作及其成果，也要報告經(jīng)費預算支出和重要人事變動等。

結(jié)語

十八屆四中全會決定指出，依法治國必須首先要依憲治國，依法執(zhí)政必須首先要依憲執(zhí)政。監(jiān)察委員會作為一個新生國家機關(guān)，而且是“位高權(quán)重”的新生機關(guān)，對其監(jiān)督制約機制的建立成為貫徹依法治國和依法執(zhí)政方針不可避免所要面對的重要問題。尤其是在當代中國民主和法治發(fā)達的開放式信息社會之中，監(jiān)察體制的改革和監(jiān)察機關(guān)的建立更需要在法治運行的軌道之內(nèi)充分回應(yīng)民主和法治的社會期望，走公開、法治、民主的中國特色社會主義監(jiān)察道路。人大作為中國最高的權(quán)力機關(guān)，人大監(jiān)督位于中國權(quán)力監(jiān)督體系的最高位階，將監(jiān)察機關(guān)納入人大監(jiān)督的范圍之內(nèi)對于完善我國權(quán)力監(jiān)督體系、提升監(jiān)察機關(guān)的權(quán)威性、推進監(jiān)察體制的法治化具有良多裨益。同時，監(jiān)察機關(guān)對于人大機關(guān)的監(jiān)察覆蓋也有利于提升權(quán)力機關(guān)的廉潔性，保證國家最高權(quán)力運行的純潔性，真正實現(xiàn)國家監(jiān)察體制改革的初衷。在人大與監(jiān)察機關(guān)形成的新型互相監(jiān)督關(guān)系之中，監(jiān)察機關(guān)需要恪守“對人不對事”的監(jiān)察底線，在切實發(fā)揮監(jiān)察職能的同時避免影響人大職能的正常運轉(zhuǎn)，人大對監(jiān)察機關(guān)的監(jiān)督則需要盡責全面，共同構(gòu)建合憲、合法、有效且長久的權(quán)力監(jiān)督體系。

注 釋：

①韓大元、馬懷德、姜明安、秦前紅、陳光中、童之偉等教授的相關(guān)著述中均有提及對人大和監(jiān)察機關(guān)互相監(jiān)督關(guān)系的思考，但并未作為主要研究方向進行著述，現(xiàn)有研究中僅有靳海婷博士等進行了少量的專門研究。

②如湖南省郴州市原紀委書記曾錦春、浙江省紀委原書記王華元、山西省紀委常務(wù)副書記楊森林、廣東省紀委原副書記、監(jiān)察廳原廳長鐘世堅等，還有近年來先后落馬的金道銘、李崇禧、朱明國等高官也都曾擔任過省紀委書記等等。

③如2013年6月，四川省文聯(lián)原主席郭永祥落馬，其曾擔任四川省人大常委會副主任一職達5年；同年，江西省人大常委會原副主任陳安眾被查；2014年，有5名人大系統(tǒng)省部級官員先后落馬，分別是山西省人大常委會原副主任金道銘、重慶市人大常委會原副主任譚棲偉、十二屆全國人大環(huán)境與資源保護委員會原副主任委員白恩培、河南省人大常委會原黨組書記秦玉海、黑龍江省人大常委會原副主任隋鳳富；2017年，黑龍江省人大常委會黨組書記、副主任蓋如垠因涉嫌受賄一審被判有期徒刑14年。此外，甘肅省人大常委會原副主任陸武成、新疆維吾爾自治區(qū)人大常委會原副主任栗智、西藏自治區(qū)人大常委會原副主任樂大克、十二屆全國人大教育科學文化衛(wèi)生委員會副主任委員王三運、十二屆全國人大教育科學文化衛(wèi)生委員會副主任王珉等多人也先后被查。參見《十八大至今 人大系統(tǒng)落馬省部級官員至少有11人》，載2015年12月9日的網(wǎng)易新聞；《“軟著陸”的崗位≠避風港 人大政協(xié)為何成了官員落馬“高危地”？》，載2017年7月13日央視網(wǎng)報。

④韓大元《〈監(jiān)察法(草案)〉缺乏憲法依據(jù)》，本文為韓大元教授在2017年11月11日在京舉行的“國家監(jiān)察體制改革：憲法學與刑事訴訟法學的對話”研討會上的發(fā)言原文。

⑤根據(jù)全國人民代表大會常務(wù)委員會辦公廳關(guān)于第十二屆、第十三屆全國人民代表大會代表選舉工作情況的報告，十二屆全國人大代表中黨政干部占比34.88%，十三屆全國人大代表中黨政干部占比33.93%。河北省第十一屆全國人大代表中黨政官員占比63%，北京市中平民代表占比25.86%，甘肅省中黨政企代表占比87%。

⑥根據(jù)憲法和代表法的有關(guān)規(guī)定，人大代表有人身免捕權(quán)或者稱之為人身特別保護權(quán)，即在人大會議期間不經(jīng)過大會主席團許可、閉會期間不經(jīng)過常委會許可，代表不受逮捕或者刑事審判。除此之外，如果對代表采取監(jiān)視居住、取保候?qū)?、行政拘留、司法拘留等法律?guī)定的其他限制人身自由的措施，也必須經(jīng)代表大會主席團或者常委會的許可。鄉(xiāng)級人大代表，如果被逮捕、受刑事審判，或者被采取法律規(guī)定的其他限制人身自由的措施，執(zhí)行機關(guān)應(yīng)當立即報告鄉(xiāng)級人民代表大會。

⑦詳見我國憲法第100條、地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法第7條、立法法第97條。

⑧詳見我國憲法第62條、63條、71條和92條，另外在全國人民代表大會閉會期間，國務(wù)院對全國人民代表大會常務(wù)委員會報告工作。各級人民法院和檢察院對同級人大及其常委會報告工作。

⑨詳見《中華人民共和國各級人民代表大會常務(wù)委員會監(jiān)督法》第8條、9條、10條、14條、34條、39條、43條和44條。

⑩《監(jiān)察法》第53條：“各級人民代表大會常務(wù)委員會聽取和審議本級監(jiān)察委員會的專項工作報告，組織執(zhí)法檢查?？h級以上各級人民代表大會及其常務(wù)委員會舉行會議時，人民代表大會代表或者常務(wù)委員會組成人員可以依照法律規(guī)定的程序，就監(jiān)察工作中的有關(guān)問題提出詢問或者質(zhì)詢?！?/p>