鄭州市城中村農(nóng)民就地轉(zhuǎn)移就業(yè)問題探討

馮 麗 王英姿/文

就業(yè)問題，既是社會問題，又是經(jīng)濟問題，也是政治問題。隨著鄭州市全域城市化的快速推進，大量農(nóng)民與世代生存的土地脫離，如果農(nóng)民群體轉(zhuǎn)移這種力量能轉(zhuǎn)化為積極因素，將會產(chǎn)生巨大的推動力；反之，則會對經(jīng)濟社會發(fā)展產(chǎn)生巨大的阻力。如何解決這部分農(nóng)民轉(zhuǎn)移就業(yè)事關(guān)全域城市化建設(shè)大局，事關(guān)社會穩(wěn)定、經(jīng)濟發(fā)展。2019年，鄭州市新型城鎮(zhèn)化建設(shè)邁入新時期。在鄭州市新型城鎮(zhèn)化暨百城建設(shè)提質(zhì)、文明城市創(chuàng)建工作會議上，市委、市政府號召全市上下要堅持以國家中心城市建設(shè)為統(tǒng)攬，走好鄭州以人為核心的新型城鎮(zhèn)化路子，為國家中心城市建設(shè)奠定基礎(chǔ)，讓人民群眾有更多的獲得感、幸福感、自豪感。鄭州的新型城鎮(zhèn)化建設(shè)“新”在涵蓋農(nóng)村，從農(nóng)村著手推進城鎮(zhèn)化。鄭州推進的新型城鎮(zhèn)化，更加注重以人為本，按照產(chǎn)城融合和產(chǎn)業(yè)支撐的理念實現(xiàn)農(nóng)民就地就業(yè)、安居樂業(yè)，是既不離土也不離鄉(xiāng)的城鎮(zhèn)化。中原區(qū)的城中村改造、合村并城建設(shè)的工作范圍包括中心城區(qū)、中原新區(qū)、常西湖新區(qū)的所有行政村，共46個。以城中村改造和合村并城為載體的全域城市化，突出體現(xiàn)了中原區(qū)對于農(nóng)民就地就近轉(zhuǎn)移就業(yè)的道路選擇，也是根據(jù)中原區(qū)實際情況做出的選擇。

一、中原區(qū)農(nóng)民就業(yè)和收入現(xiàn)狀

2018年底，中原區(qū)鄉(xiāng)村總?cè)丝?.4萬人，占全區(qū)常住人口的9.4%。鄉(xiāng)村從業(yè)人員3.1萬人，占法人單位從業(yè)人員總數(shù)的10%左右。中原區(qū)堅持建設(shè)管理并重，區(qū)域綜合承載力不斷增強。完成拆遷清零182.8萬平方米，清運垃圾、土方525.6萬立方米，拆遷清零、垃圾清運基本完成，為各類項目建設(shè)掃除了障礙。安置房建設(shè)順利推進。丁莊等15個項目、29個安置地塊開工建設(shè)，開工面積480.9萬平方米；周新莊等6個項目22240人實現(xiàn)回遷；桐樹王等6個項目11059套安置房完成網(wǎng)簽?；A(chǔ)設(shè)施加快建設(shè)。

（一）大量農(nóng)民雖然沒有實現(xiàn)身份轉(zhuǎn)變，但是已經(jīng)實現(xiàn)就業(yè)從農(nóng)業(yè)向二產(chǎn)、三產(chǎn)轉(zhuǎn)移

十余年來，中原區(qū)農(nóng)民呈現(xiàn)出從農(nóng)業(yè)向二、三產(chǎn)業(yè)加速轉(zhuǎn)移的趨勢。2018年，全區(qū)鄉(xiāng)村總?cè)丝跒?.4萬人，占全區(qū)常住人口的比重為9.4%，比2012年下降1.7個百分點；鄉(xiāng)村從業(yè)人員占法人單位從業(yè)人員總數(shù)的10%左右，比2012年下降2個百分點。第二、第三產(chǎn)業(yè)從業(yè)人員大幅攀升，城鄉(xiāng)就業(yè)從一產(chǎn)向二產(chǎn)、三產(chǎn)轉(zhuǎn)移趨勢明顯。

（二）工資性收入和家庭非一產(chǎn)經(jīng)營收入成為農(nóng)民收入的主體和主要增長點

2018年全區(qū)農(nóng)村人均可支配收入23050元，比2012年增長62.8%，年均增長8.5%。其中，工資性收入15837元，是2012年的3.3倍，年均增長22.1%，總量占全區(qū)農(nóng)民人均可支配收入的68.7%，比2008年增加35個百分點。家庭經(jīng)營收入中非農(nóng)經(jīng)營收入占99.98%，比2012年增加3.48個百分點，第三產(chǎn)業(yè)經(jīng)營收入成為農(nóng)民家庭經(jīng)營收入的主體。

（三）中原區(qū)農(nóng)民轉(zhuǎn)移就業(yè)區(qū)域仍然以鄭州市為主，呈現(xiàn)出離土不離鄉(xiāng)的就業(yè)轉(zhuǎn)移趨勢

2018年，全區(qū)農(nóng)民工資性收入中，99.4%為在本鄉(xiāng)區(qū)域內(nèi)勞動所得收入，體現(xiàn)了中原區(qū)農(nóng)民就地就業(yè)的良好發(fā)展態(tài)勢。在鄭州市鄉(xiāng)村人口中，居住地和戶籍地均在本鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道的占五分之四左右，收入、居住地和戶籍地較為統(tǒng)一，長期外出人口少，這反映了農(nóng)民轉(zhuǎn)移就業(yè)的基本格局是以市內(nèi)為主。

二、中原區(qū)在農(nóng)民就地轉(zhuǎn)移就業(yè)中的優(yōu)勢和問題

（一）農(nóng)民就地轉(zhuǎn)移就業(yè)優(yōu)勢突出

1.中原區(qū)是鄭州的中心城區(qū)，吸納就業(yè)能力強。2018年鄭州市總?cè)丝?013.6萬人，生產(chǎn)總值10143.3億元（初步核算），社會消費品零售總額4268.1億元，地方公共財政預算收入1152億元，農(nóng)村居民人均可支配收入21652元，穩(wěn)居中國城市前二十強。雄厚的經(jīng)濟實力，對鄭州農(nóng)民就地就近轉(zhuǎn)移就業(yè)有較大的吸引力，也為轉(zhuǎn)移就業(yè)人群提供較多的就業(yè)崗位。

2.中原區(qū)已經(jīng)初步構(gòu)建了以全域城市化為主線，決戰(zhàn)老城區(qū)改造提升、常西湖新區(qū)開發(fā)、中原新區(qū)建設(shè)“三大戰(zhàn)場”的空間布局，堅持規(guī)劃引領(lǐng)、資源節(jié)約、要素集聚、空間拓展原則，傾力打造鄭州西部重要的工業(yè)基地、行政文化服務(wù)和商貿(mào)物流中心的產(chǎn)業(yè)規(guī)劃，并制定了三年行動方案。這些項目都已經(jīng)或即將成為農(nóng)民就近就業(yè)和自主創(chuàng)業(yè)的載體、沿海發(fā)達地區(qū)和城市產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移的載體、城市生產(chǎn)要素向農(nóng)村流動的載體。

（二）農(nóng)民就地轉(zhuǎn)移就業(yè)問題仍然存在

1.城中村改造、合村并城建設(shè)資金仍然缺乏。農(nóng)村的投融資機制比較單一，項目建設(shè)主要靠政府投入，缺乏后勁和活力。建設(shè)新社區(qū)需要在拆遷安置、基礎(chǔ)設(shè)施、新居建設(shè)、舊地復耕等方面花費大量資金。雖然鄭州市明確提出每年要設(shè)立專項資金用于推進各地四類社區(qū)建設(shè)，但該專項資金在很大程度上只能起到激勵和引導的作用，無法有效解決建設(shè)資金的短缺問題。在政府力量不足的情況下，需要金融機構(gòu)、群眾和社會力量多方參與。

2.轉(zhuǎn)移就業(yè)人群就業(yè)困難短期內(nèi)不可避免。主要有兩方面的原因：一是農(nóng)民文化素質(zhì)偏低。長期存在的城鄉(xiāng)二元體制使農(nóng)民文化素質(zhì)普遍偏低、知識水平不高、職業(yè)技能缺乏。二是轉(zhuǎn)移就業(yè)人員較為密集。按照中原區(qū)的部署，46個行政村要在近三年的時間內(nèi)建成，3萬多勞動力要實現(xiàn)就地就近轉(zhuǎn)移就業(yè)，這樣密集的就業(yè)大轉(zhuǎn)移需要較長時間來吸收和安置，不能一蹴而就。

三、解決鄭州市轄區(qū)農(nóng)民就地轉(zhuǎn)移就業(yè)問題的對策

通過對中原區(qū)農(nóng)民就地轉(zhuǎn)移就業(yè)中的優(yōu)勢和存在問題的調(diào)研和分析，目前鄭州市轄區(qū)已經(jīng)實現(xiàn)轉(zhuǎn)移就業(yè)的農(nóng)民，需要從以下方面加強和鞏固。一是要解決“留得住”的問題。解決問題的目標是：保持就業(yè)的穩(wěn)定性、長期性和在非農(nóng)產(chǎn)業(yè)的流動性，盡量不出現(xiàn)“倒流”。二是對就地就近轉(zhuǎn)移就業(yè)的農(nóng)民，需要解決農(nóng)村產(chǎn)業(yè)向哪里集中、農(nóng)民繼續(xù)轉(zhuǎn)移就業(yè)向哪里聚集的問題。除了引導轉(zhuǎn)移就業(yè)農(nóng)戶進入城鎮(zhèn)以外，對于近期內(nèi)不具備進入城鎮(zhèn)條件的農(nóng)民，應當為他們創(chuàng)造就地就近實現(xiàn)穩(wěn)定轉(zhuǎn)移就業(yè)的條件。三是對即將進入就業(yè)年齡的農(nóng)家子弟，需要解決教育問題。結(jié)合教育改革和城鄉(xiāng)建設(shè)，改善義務(wù)教育的辦學條件，逐步提高郊區(qū)城鄉(xiāng)義務(wù)教育的水平，盡量讓農(nóng)家子弟進入高等教育階段。四是對目前留在農(nóng)村從事農(nóng)業(yè)的農(nóng)民，需要改善就地就近就業(yè)的支持政策和設(shè)施條件。

在下階段的工作中，要著力做好以下五方面工作：

（一）優(yōu)化城鄉(xiāng)公共服務(wù)，穩(wěn)定農(nóng)民非農(nóng)業(yè)就業(yè)

當前全市轄區(qū)已經(jīng)基本實現(xiàn)了農(nóng)村青年在非農(nóng)產(chǎn)業(yè)的就業(yè)安置。新時期要從這個現(xiàn)實基礎(chǔ)出發(fā)，把農(nóng)民轉(zhuǎn)移就業(yè)的主攻方向放在讓“農(nóng)民”變?yōu)椤胺寝r(nóng)民”。這個轉(zhuǎn)型不一定是戶籍形式上的變更，而應當是在社會公共服務(wù)上使其享受到城市待遇。一是加快解決為轉(zhuǎn)移就業(yè)農(nóng)民提供社會服務(wù)的制度問題。二是淡化傳統(tǒng)上確定農(nóng)民和城鎮(zhèn)居民的戶籍劃分方式，逐步走向按照所從事職業(yè)來確定其身份的制度。三是在上述過程中堅定不移地加快推進與現(xiàn)代化相適應的高水平城鄉(xiāng)公共服務(wù)一體化。四是以制度創(chuàng)新為抓手從根本上解決農(nóng)民向政府、向集體要就業(yè)的狀態(tài)。

（二）引導農(nóng)村產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化升級，增加農(nóng)民就地轉(zhuǎn)移就業(yè)的機會

引導農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)在穩(wěn)定中繼續(xù)優(yōu)化。保護農(nóng)業(yè)是后工業(yè)化時期政策的重要趨向，農(nóng)業(yè)是農(nóng)民充分就業(yè)的重要產(chǎn)業(yè)，具有重要的就業(yè)貢獻，保護農(nóng)業(yè)是維護農(nóng)民充分就業(yè)的重要路徑之一。在城市地區(qū)加強都市型農(nóng)業(yè)至少需要“三管齊下”：一是更嚴格地加強農(nóng)地的法治保護；二是更高效地提升農(nóng)地的經(jīng)濟收益，在提升都市型農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)能力的同時，提升其維護生態(tài)和社會服務(wù)等方面的能力；三是更集約地利用農(nóng)村集體建設(shè)用地，解決農(nóng)村非農(nóng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展及就業(yè)問題，促成新產(chǎn)業(yè)的形成，創(chuàng)造新的增收機會，讓農(nóng)民在積極參與中獲得勞務(wù)收入。

（三）提升教育質(zhì)量，促進未來人口的就業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化

提高郊區(qū)義務(wù)教育質(zhì)量，加強職業(yè)教育，把農(nóng)村年輕一代送進白領(lǐng)和技術(shù)藍領(lǐng)就業(yè)階層。更大力度促進農(nóng)民創(chuàng)業(yè)，更好發(fā)揮創(chuàng)業(yè)帶動就業(yè)的倍增效應。解決近期教育問題，主要是對原有農(nóng)民轉(zhuǎn)移就業(yè)的技能培訓。從長遠謀劃，打通三條通道：一是打通郊區(qū)農(nóng)民子女義務(wù)教育通道，以優(yōu)良的義務(wù)教育向高等教育輸送人才，使其經(jīng)過高等教育進入適應城市經(jīng)濟需要的白領(lǐng)就業(yè)階層；二是打通職業(yè)教育通道，對那些不能進入高校的農(nóng)民子女，經(jīng)過有效的職業(yè)教育，使之成為有一技術(shù)之長的藍領(lǐng)階層，進入技術(shù)工作者的行列；三是打通人才回鄉(xiāng)村通道，培養(yǎng)適應發(fā)達都市地區(qū)城郊和農(nóng)業(yè)工作的接班人，從人才隊伍建設(shè)上保持郊區(qū)和農(nóng)業(yè)的可持續(xù)發(fā)展。

（四）以不動產(chǎn)租賃經(jīng)濟促非正式就業(yè)

農(nóng)村租賃經(jīng)濟，又稱為“物業(yè)經(jīng)濟”“瓦片經(jīng)濟”。它是指這樣一種現(xiàn)象：農(nóng)民集體或個人利用所占有的集體所有制建設(shè)用地建造廠房或住房，出租給其他使用者；或者直接出租土地招商引資辦企業(yè)。出租土地或房屋等不動產(chǎn)，實際上構(gòu)成了集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的一種主要形式。在都市郊區(qū)，由此廣泛發(fā)展而形成的租賃經(jīng)濟，近年來已經(jīng)演變?yōu)檗r(nóng)村的產(chǎn)業(yè)形態(tài)之一；在近城地區(qū)，實際上已經(jīng)上升為農(nóng)村區(qū)域經(jīng)濟的重要支柱。

（五）制定解決農(nóng)民轉(zhuǎn)移就業(yè)問題的長遠規(guī)劃或綱要

通過農(nóng)村勞動力從農(nóng)業(yè)向非農(nóng)產(chǎn)業(yè)的就業(yè)轉(zhuǎn)移而實現(xiàn)城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的消除，大致會經(jīng)歷三個階段：自發(fā)轉(zhuǎn)移階段、政策扶持階段、規(guī)劃引導階段。為此，政府應當編制以解決農(nóng)民就業(yè)問題為主線的長期規(guī)劃或綱要，進一步完善城鄉(xiāng)各種工作之間的接軌，加強農(nóng)村就業(yè)服務(wù)機構(gòu)、人員、投入等制度性安排，對于從事基層各類公共服務(wù)崗位的人員，除了已有的收入補助以外，還應在其他福利待遇方面予以配套和完善，使之成為相對穩(wěn)定的隊伍。