疫情期間漲價(jià)型哄抬價(jià)格行為的柔性規(guī)制研究
——以告誡制度的形式化問(wèn)題為視角

張一武

(安徽大學(xué)法學(xué)院，安徽合肥230601)

2020年1月下旬，新型冠狀病毒感染的肺炎(以下簡(jiǎn)稱新冠肺炎)在全國(guó)范圍內(nèi)爆發(fā)，新冠肺炎的確診人數(shù)和疑似人數(shù)不斷攀升，社會(huì)公共衛(wèi)生安全以及社會(huì)穩(wěn)定面臨著十分重大的挑戰(zhàn)。考慮到新冠肺炎的高傳染性，以湖北武漢為首的各個(gè)地方都先后采取地區(qū)封鎖、停工、停產(chǎn)、停課、停業(yè)、禁止聚集等多項(xiàng)封禁措施，通過(guò)降低人員流動(dòng)來(lái)阻隔疫情的傳播。與此同時(shí)，經(jīng)濟(jì)與商業(yè)的運(yùn)行也受到極大的沖擊，大部分經(jīng)營(yíng)門店被迫封閉，僅保留醫(yī)院、藥店和部分商場(chǎng)繼續(xù)營(yíng)業(yè)以維持民眾的防疫和生活用品供應(yīng)。地區(qū)封禁之下，道路運(yùn)輸管制嚴(yán)格，地區(qū)之間及地區(qū)內(nèi)的貿(mào)易交流都被大幅度地阻隔，線下?tīng)I(yíng)業(yè)門店成為民眾需求滿足的主要渠道。在此背景下，口罩、消毒劑、藥物等防疫用品，以及蔬菜、肉類等基本民生商品的市場(chǎng)供需關(guān)系發(fā)生重大變化，市場(chǎng)價(jià)格秩序變得異常敏感，在投機(jī)者的哄抬之下，疫情防控用品和基本民生商品的價(jià)格一路走高。在疫情管控期間，市場(chǎng)十分敏感且并不完全，市場(chǎng)機(jī)制的自發(fā)作用效果降低，市場(chǎng)失靈的可能性和損害程度增加，此時(shí)經(jīng)許可營(yíng)業(yè)的商家如同擁有了“特別許可權(quán)”，其提高商品售價(jià)的行為直接助推了市場(chǎng)價(jià)格的提高，而這類行為被歸為漲價(jià)型哄抬價(jià)格行為(以下簡(jiǎn)稱哄漲行為)。哄漲行為在擾亂市場(chǎng)秩序的同時(shí)也進(jìn)一步刺激供求的不對(duì)等性，增加社會(huì)的恐慌情緒，甚至造成社會(huì)的不穩(wěn)定[1]。

值此非常時(shí)期，哄抬價(jià)格行為的嚴(yán)厲打擊十分重要，各地執(zhí)法實(shí)踐普遍表現(xiàn)出露頭就打、頂格處罰、從重處置的趨勢(shì)。但仍需明確的是，從嚴(yán)規(guī)制哄漲行為固然重要，執(zhí)法規(guī)制的初心亦應(yīng)當(dāng)繼續(xù)堅(jiān)守，處罰僅系手段、而非目的，引導(dǎo)經(jīng)營(yíng)者主動(dòng)守法才是執(zhí)法目的之所在。從嚴(yán)規(guī)制的同時(shí)更應(yīng)實(shí)現(xiàn)執(zhí)法善治，引導(dǎo)經(jīng)營(yíng)者積極主動(dòng)地守法，而不能一味地處罰、強(qiáng)制，否則只會(huì)激發(fā)執(zhí)法機(jī)構(gòu)與經(jīng)營(yíng)者之間的矛盾，誘使黑市交易、規(guī)避執(zhí)法、拒絕配合等問(wèn)題的出現(xiàn)，繼而影響市場(chǎng)供應(yīng)，無(wú)益于哄抬價(jià)格問(wèn)題的切實(shí)、有效解決。此外，價(jià)格制定本就是經(jīng)營(yíng)者自主經(jīng)營(yíng)權(quán)的衍生，也是市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制運(yùn)作的重要方式，其存在本身具有充分的合法性和正當(dāng)性，漲價(jià)并非自始違法、絕對(duì)違法。非常時(shí)期下，部分正常定價(jià)行為轉(zhuǎn)化為違法漲價(jià)行為，漲價(jià)的具體情況又紛繁復(fù)雜難以量化，由此無(wú)論是在心理預(yù)期、思想觀念上還是專業(yè)能力上，經(jīng)營(yíng)者都需要一個(gè)接受和過(guò)渡的過(guò)程?，F(xiàn)代行政執(zhí)法改革，突出以人為本、平等、和諧、服務(wù)型政府等理念，執(zhí)法剛?cè)岵?jì)、柔性為主越來(lái)越受到推崇，因此哄抬價(jià)格規(guī)制中柔性執(zhí)法應(yīng)當(dāng)予以確立并重視。

為了加強(qiáng)執(zhí)法規(guī)制和細(xì)化行為認(rèn)定規(guī)則，國(guó)家市場(chǎng)監(jiān)督管理總局(以下簡(jiǎn)稱市場(chǎng)監(jiān)管總局)于2月初接連發(fā)布了《關(guān)于新型冠狀病毒感染肺炎疫情防控期間查處哄抬價(jià)格違法行為的指導(dǎo)意見(jiàn)》(以下簡(jiǎn)稱《指導(dǎo)意見(jiàn)》)[2]和《關(guān)于依法從重從快嚴(yán)厲打擊新型冠狀病毒疫情防控期間違法行為的意見(jiàn)》[3]，進(jìn)一步細(xì)化哄抬價(jià)格行為的類型和認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)，并要求從重、從快處置哄抬價(jià)格的違法行為。同時(shí)，為了保障疫情期間防疫用品和基本民生商品的充足供應(yīng)，并鼓勵(lì)經(jīng)營(yíng)者積極增大供給能力，《指導(dǎo)意見(jiàn)》為行政處罰設(shè)計(jì)了告誡制度，將告誡后主動(dòng)改正與否作為處罰裁量情節(jié)或是啟動(dòng)處罰的條件，而行政告誡就是柔性執(zhí)法方式的重要表現(xiàn)類型。但是，對(duì)于漲價(jià)型哄抬價(jià)格規(guī)制中告誡的具體實(shí)施要求，《指導(dǎo)意見(jiàn)》并未進(jìn)行明確，而且告誡制度的設(shè)計(jì)本身亦存在定位不清、概念混同等問(wèn)題。因此告誡制度的實(shí)踐落實(shí)發(fā)生扭曲，執(zhí)法機(jī)構(gòu)過(guò)度追求執(zhí)法效率和從嚴(yán)處罰，告誡制度的適用存在形式化的問(wèn)題，告誡制度的運(yùn)作及其效用發(fā)揮產(chǎn)生“空轉(zhuǎn)”。

立法及實(shí)踐上的問(wèn)題，與制度定位不清、認(rèn)識(shí)不足有重要聯(lián)系。因此，本文首先探析告誡制度中告誡的界定及屬性定位，在此基礎(chǔ)上分析其對(duì)執(zhí)法查處的積極作用，以明確告誡制度的應(yīng)然定位。而后，結(jié)合地方細(xì)化規(guī)定及實(shí)踐，分析并解決目前哄漲行為處罰中告誡制度存在的問(wèn)題。

一、 疫情從嚴(yán)執(zhí)法下告誡制度的實(shí)踐現(xiàn)實(shí)及應(yīng)然定位

在實(shí)然層面，疫情從嚴(yán)執(zhí)法下，地方實(shí)踐謀求“從快、從重”，在程序規(guī)則上也大大縮減，而告誡制度也被不適當(dāng)?shù)睾?jiǎn)化適用，存在程序空轉(zhuǎn)的問(wèn)題，這暴露出告誡制度應(yīng)予完善的內(nèi)容。而應(yīng)然層面上，對(duì)于告誡制度的立法界定等應(yīng)然定位雖未明確，但其他領(lǐng)域告誡制度的統(tǒng)一規(guī)律可以作為十分有益的參照，繼而幫助厘清告誡制度的內(nèi)涵、功能、性質(zhì)以及執(zhí)法影響等應(yīng)然樣態(tài)，為告誡制度的完善提供理論基礎(chǔ)和方向指引。

(一)哄漲行為執(zhí)法案件中告誡制度的實(shí)踐現(xiàn)狀

根據(jù)歷史交易參照的有無(wú)，《指導(dǎo)意見(jiàn)》第五條將哄漲行為分類為指定日期前有可查證交易的情況(以下簡(jiǎn)稱有參照情況)和指定日期前無(wú)交易或交易不可查證的情況(以下簡(jiǎn)稱無(wú)參照情況)。在有參照情況下，告誡后立即改正為減免處罰的裁量條件；而對(duì)于無(wú)參照情況，經(jīng)告誡是否立即改正則是行政處罰的開(kāi)啟條件。對(duì)于《指導(dǎo)意見(jiàn)》不少省份都紛紛出臺(tái)了地方細(xì)化舉措，對(duì)哄抬價(jià)格行為的認(rèn)定規(guī)則作出了更為具體、可操作的規(guī)定，但是對(duì)于告誡的具體實(shí)施方式卻并未作出明確規(guī)定，各地細(xì)化規(guī)定不僅未予細(xì)化而且更未提及①。經(jīng)查閱各地已公布的行政處罰決定書(shū)(以下簡(jiǎn)稱處罰決定書(shū))發(fā)現(xiàn)，即使是在無(wú)參照情況案件中告誡制度也很少實(shí)施，大部分決定書(shū)都并未提及告誡程序已實(shí)施。在提及告誡程序的案件中，告誡程序的實(shí)施也不盡人意，告誡的時(shí)間、方式、內(nèi)容以及告誡本身的定位都存在一定的偏差，難以形成針對(duì)性、警告性的告誡效果，繼而導(dǎo)致告誡實(shí)施的形式化趨向。比如：安徽省合肥市的處罰決定書(shū)中，超市的違法行為實(shí)施時(shí)間起點(diǎn)為2020年2月6日，執(zhí)法人員的告誡時(shí)間為2020年1月31日，告誡方式是在超市門店張貼提醒告誡函，該函的內(nèi)容則主要是違法行為的有關(guān)認(rèn)定規(guī)則、處罰責(zé)任及禁止性規(guī)定；[4]天津市西青區(qū)在處罰決定書(shū)中，告誡程序的實(shí)施也是提前進(jìn)行，而告誡的方式是統(tǒng)一公告，公告的內(nèi)容為“統(tǒng)一向經(jīng)營(yíng)者告誡不得哄抬物價(jià)”，并提到統(tǒng)一公告告誡可以視為已依法履行告誡程序；[5]廣西巴馬的處罰決定書(shū)中也表明告誡時(shí)間在違法行為之前，方式為“口頭政策提醒+發(fā)放提醒告誡書(shū)”，告誡的內(nèi)容也主要為法律、政策的有關(guān)規(guī)定，但對(duì)于告誡性質(zhì)和功能，市場(chǎng)監(jiān)管部門認(rèn)為其主要是有關(guān)規(guī)則的宣傳和告知。[6]

(二)哄漲行為規(guī)制中告誡制度的理論界定及積極作用

1.告誡制度的學(xué)理分析

在行政行為的分類上，告誡屬于其中的行政指導(dǎo)行為，是政府為了實(shí)現(xiàn)對(duì)相對(duì)人特定行為的限制而實(shí)施的督促、勸告、警示等非強(qiáng)制性措施。由于其實(shí)施效果上的非強(qiáng)制性，行政指導(dǎo)及告誡均歸屬為柔性執(zhí)法措施。告誡制度的柔性執(zhí)法特點(diǎn)要求行政機(jī)關(guān)與相對(duì)人之間的關(guān)系趨于平等、協(xié)商，執(zhí)法機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)通過(guò)非強(qiáng)制的手段引導(dǎo)、促使相對(duì)人主動(dòng)守法、改正違法。而且，在“以人為本”“教育先行”等理念和原則下，相對(duì)人權(quán)益的保障應(yīng)該受到更大的重視，告誡措施在適用上往往優(yōu)先于行政處罰。同時(shí)，盡管柔性執(zhí)法缺乏直接的強(qiáng)制約束力，但是基于行政機(jī)關(guān)的權(quán)威性地位以及行政處罰的剛性，柔性告誡執(zhí)法仍具有充分的約束力支撐和兜底保障，因此告誡亦能發(fā)揮良好的違法行為控制效果。就功能定位而言，告誡制度致力于改變傳統(tǒng)行政執(zhí)法的過(guò)度剛性，通過(guò)進(jìn)一步限制行政執(zhí)法權(quán)力來(lái)確保私人權(quán)利得到更大程度的尊重，實(shí)現(xiàn)權(quán)力限制和權(quán)利保障之目的，并幫助私人能夠不斷地優(yōu)化自身。[7]在從嚴(yán)打擊的執(zhí)法政策下，哄漲行為的處罰力度加大，執(zhí)法機(jī)關(guān)的行政執(zhí)法權(quán)力擴(kuò)張，相對(duì)人所受的潛在權(quán)益損害和自由限制也隨之加大。此時(shí)，告誡制度具有更高的權(quán)益保護(hù)和權(quán)力限制意義。同時(shí)，哄漲行為的規(guī)制具有一定的特殊性，政府在價(jià)格干預(yù)和執(zhí)法規(guī)制過(guò)程中，要始終確保市場(chǎng)供應(yīng)的保障以及經(jīng)營(yíng)者供給能力的促進(jìn)目標(biāo)能夠?qū)崿F(xiàn)，由此執(zhí)法機(jī)關(guān)與經(jīng)營(yíng)者的非對(duì)立關(guān)系，柔性告誡制度的前置也是雙方關(guān)系特點(diǎn)的重要保障。經(jīng)濟(jì)現(xiàn)實(shí)的復(fù)雜性和變動(dòng)性加大了執(zhí)法的難度和不確定性，定價(jià)行為本身的違法界定不存在統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，更多是個(gè)案具體分析，由此告誡制度也更符合執(zhí)法實(shí)踐的現(xiàn)實(shí)需求。

2.告誡制度對(duì)哄漲行為執(zhí)法的積極作用

在從嚴(yán)執(zhí)法的背景下，告誡制度對(duì)于執(zhí)法的效率及其可接受性的提高意義重大，更適宜于執(zhí)法實(shí)踐的現(xiàn)實(shí)需求。而告誡制度的積極作用，則是告誡制度正常運(yùn)作的必然結(jié)果和檢驗(yàn)方式，對(duì)于告誡制度的設(shè)計(jì)和實(shí)施具有重要的指引效果和導(dǎo)向意義。具體而言，告誡制度的積極作用包括以下四個(gè)方面

首先，告誡制度更有利于當(dāng)事人權(quán)益的保障。在柔性執(zhí)法優(yōu)先的規(guī)制模式下，告誡制度相對(duì)于處罰制度具有更高的優(yōu)先性，經(jīng)營(yíng)者擁有避免罰款損害的機(jī)會(huì)和可能。在此意義上，在執(zhí)法目的及法律效果同等實(shí)現(xiàn)的條件下，柔性執(zhí)法中經(jīng)營(yíng)者合法權(quán)益所受損害相對(duì)更小，行政執(zhí)法的權(quán)益侵害成本也更低。而且，哄漲行為的規(guī)制具有其背景的特殊性，商品價(jià)格的調(diào)整從市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)主導(dǎo)向政府限制進(jìn)行轉(zhuǎn)變，對(duì)于漲價(jià)行為的性質(zhì)變更及判斷，經(jīng)營(yíng)者并不具有足夠的專業(yè)能力支撐，而且自主定價(jià)慣性和逐利性特質(zhì)也會(huì)削弱經(jīng)營(yíng)者的行為選擇以及效果預(yù)期的能力，繼而增大其選擇并實(shí)施違法行為的可能性。因此，通過(guò)告誡制度更能在及時(shí)制止哄漲行為的同時(shí)，進(jìn)一步加強(qiáng)政策、法律的社會(huì)接受度，使經(jīng)營(yíng)者在告誡改正的過(guò)程中進(jìn)一步理解和接受價(jià)格干預(yù)政策，避免規(guī)則的突然變更對(duì)經(jīng)營(yíng)者基本權(quán)益產(chǎn)生大范圍侵害。

其次，告誡制度能夠緩和執(zhí)法的沖突性和強(qiáng)硬性。在剛性行政處罰主導(dǎo)下，執(zhí)法機(jī)構(gòu)的角色定位為違法行為的發(fā)現(xiàn)和懲罰者，執(zhí)法機(jī)構(gòu)的執(zhí)法查處工作對(duì)于經(jīng)營(yíng)者而言只會(huì)帶來(lái)利益損失，往往課以處罰為執(zhí)法導(dǎo)向，執(zhí)法機(jī)構(gòu)與經(jīng)營(yíng)者的關(guān)系呈現(xiàn)對(duì)抗性和非合作博弈的特點(diǎn)。因此，剛性處罰將經(jīng)營(yíng)者完全推向了執(zhí)法機(jī)構(gòu)的對(duì)立面，由此可能滋生躲避、阻礙、甚至拒絕執(zhí)法等不配合問(wèn)題，執(zhí)法機(jī)構(gòu)的社會(huì)評(píng)價(jià)也會(huì)大大降低，城管執(zhí)法長(zhǎng)久以來(lái)的社會(huì)負(fù)面評(píng)價(jià)及強(qiáng)硬執(zhí)法爭(zhēng)議就是例證。[8]而告誡制度這一執(zhí)法柔性對(duì)執(zhí)法剛性過(guò)強(qiáng)則會(huì)產(chǎn)生中和的效果，在緩和了雙方的沖突、對(duì)抗關(guān)系同時(shí)，促進(jìn)平等協(xié)商、相互合作、共同推進(jìn)法律實(shí)施和違法行為的糾改，而不僅僅是執(zhí)法機(jī)構(gòu)的單方強(qiáng)制。[9]而且，告誡制度對(duì)執(zhí)法的規(guī)范和約束，也能轉(zhuǎn)變執(zhí)法機(jī)構(gòu)“重罰不重糾”的錯(cuò)誤觀念，使執(zhí)法重歸減少違法、維護(hù)秩序這一初衷。

再次，告誡制度能夠提高執(zhí)法規(guī)制的效率。在告誡制度柔化執(zhí)法剛性的過(guò)程中，經(jīng)營(yíng)者對(duì)于執(zhí)法工作的對(duì)抗和抵觸情緒也會(huì)降低，其配合意愿和程度也會(huì)提高。在此情形下，執(zhí)法機(jī)構(gòu)的調(diào)查阻礙減少，進(jìn)而提高執(zhí)法規(guī)制的效率。[10]此外，相比行政處罰實(shí)施上諸多法定要求的規(guī)范和限制，行政告誡具有更高的便利性和靈活性，在發(fā)現(xiàn)經(jīng)營(yíng)者有漲價(jià)型哄抬價(jià)格跡象的，即可徑行作出告誡，而不需要耗費(fèi)大量的執(zhí)法資源進(jìn)行完整的執(zhí)法查處工作，也不需要受嚴(yán)格的證據(jù)規(guī)則以及法定程序的限制。[11]盡管告誡并不一定產(chǎn)生經(jīng)營(yíng)者主動(dòng)改正的效果，但執(zhí)法剛性的補(bǔ)充和支撐也能將其維持在較高的成功率之上，由此告誡和處罰的組合加總?cè)杂欣趫?zhí)法效率的提升。

最后，告誡制度是執(zhí)法應(yīng)對(duì)復(fù)雜現(xiàn)實(shí)的更優(yōu)解。盡管剛性的行政處罰能夠有力維護(hù)價(jià)格秩序和社會(huì)穩(wěn)定，但是對(duì)于經(jīng)營(yíng)者的供給積極性和供應(yīng)能力提高具有負(fù)面效應(yīng)，而且會(huì)催生黑市交易、質(zhì)量削減等諸多問(wèn)題。[12]相比之下，運(yùn)用告誡制度這一柔性手段指引和幫助經(jīng)營(yíng)者規(guī)范和糾正其價(jià)格制定行為，引導(dǎo)經(jīng)營(yíng)者在合法、合理的前提下追求經(jīng)濟(jì)利益，在公共利益保障與私人利益維護(hù)間尋求平衡，這才是應(yīng)對(duì)復(fù)雜現(xiàn)實(shí)糾葛的上策。而且，經(jīng)濟(jì)現(xiàn)實(shí)紛繁復(fù)雜，經(jīng)營(yíng)者的價(jià)格制定實(shí)踐十分復(fù)雜、多樣，由此漲價(jià)行為的性質(zhì)認(rèn)定可能較為困難，執(zhí)法的不確定性較大，剛性行政處罰雖能一錘定音，但是處罰是否正當(dāng)、合理則存有疑問(wèn)。而柔性告誡措施則更為實(shí)用，能夠在發(fā)揮執(zhí)法對(duì)違法行為的規(guī)制效果的同時(shí)，避免對(duì)經(jīng)營(yíng)自由的過(guò)度侵犯和干預(yù)失當(dāng)。[13]此外，剛?cè)岵?jì)的執(zhí)法規(guī)制模式，剛性處罰和柔性告誡都能在彼此的配合、作用下更加高效，也更能貫徹、實(shí)現(xiàn)違法打擊上的寬嚴(yán)相濟(jì)原則以及教育與處罰相結(jié)合原則，迎合大眾法治觀念轉(zhuǎn)換下的執(zhí)法方式轉(zhuǎn)變的需求。

二、 哄漲行為告誡制度設(shè)計(jì)的形式化問(wèn)題

對(duì)于有參照情況，告誡制度的實(shí)施被當(dāng)然地排除；在無(wú)參照情況的執(zhí)法實(shí)踐中，各地處罰決定書(shū)中的大部分都并未提及告誡程序是否履行，小部分提及告誡程序的決定書(shū)也存在方式、內(nèi)容等方面的形式化問(wèn)題，②告誡制度的積極效果因程序空轉(zhuǎn)而存在巨大阻礙。而究其根本，制度設(shè)計(jì)上的不完善是導(dǎo)致實(shí)踐中告誡程序形式化的重要原因。

(一)依據(jù)的法律位階偏低

哄漲行為規(guī)制的法定性是告誡制度存在的必然基礎(chǔ)和前提，哄漲行為的法律規(guī)定樣態(tài)也直接關(guān)系到其執(zhí)法查處中告誡制度的規(guī)定樣態(tài)，但是在我國(guó)兩者的法律依據(jù)層級(jí)都很低。1998年的《價(jià)格法》第十四條第(三)項(xiàng)是哄抬價(jià)格行為的直接法律規(guī)定，但對(duì)于哄抬價(jià)格行為的具體表現(xiàn)類型及告誡制度都未有提及。2010年修訂的《價(jià)格違法行為行政處罰規(guī)定》(以下簡(jiǎn)稱《處罰規(guī)定》)，雖然進(jìn)一步細(xì)化了哄抬價(jià)格行為并將其劃分為捏造、散布信息、不當(dāng)囤積和其他手段三種類型，而哄漲行為僅能勉強(qiáng)被解釋并歸類為其他手段；告誡程序則僅構(gòu)成不當(dāng)囤積型的哄抬價(jià)格行為的處罰條件，對(duì)于其他類型的哄抬價(jià)格行為則并無(wú)此項(xiàng)要求。因此，針對(duì)哄漲行為及其告誡制度的規(guī)范，《指導(dǎo)意見(jiàn)》第五條是其直接規(guī)范依據(jù)。然而《指導(dǎo)意見(jiàn)》僅系市場(chǎng)監(jiān)管總局出臺(tái)的規(guī)范性文件，在效力層級(jí)上偏低，其制定和修改的條件及程序要求要遠(yuǎn)低于法律、法規(guī)和規(guī)章，往往不夠穩(wěn)定，而且內(nèi)容的合理性和科學(xué)性也未經(jīng)足夠的實(shí)踐、調(diào)研、數(shù)據(jù)等支撐，由此具有較大的法理障礙和實(shí)踐問(wèn)題。盡管，在新冠肺炎疫情這一非常時(shí)期，由市場(chǎng)監(jiān)管總局快速出臺(tái)專門文件具有充分的正當(dāng)性和必要性，但是上位法律依據(jù)的規(guī)范缺失致使規(guī)范性文件的制定存在過(guò)大的裁量空間，而且缺乏必要的框架限制或概括性規(guī)范指引。同時(shí)《指導(dǎo)意見(jiàn)》的制定更傾向于違法打擊，而偏廢于相對(duì)人權(quán)益保護(hù)，相對(duì)人的程序權(quán)利及其保障都存在形式化的問(wèn)題，繼而執(zhí)法實(shí)踐也在實(shí)施過(guò)程中產(chǎn)生扭曲。

(二)功能定位存在偏差

告誡制度的應(yīng)然功能定位為“限制公權(quán)，保護(hù)私權(quán)”，為經(jīng)營(yíng)者權(quán)益及經(jīng)營(yíng)自由提供更大的執(zhí)法保障，并化解執(zhí)法過(guò)度剛性所導(dǎo)致的敵對(duì)問(wèn)題。但是，《指導(dǎo)意見(jiàn)》中的告誡制度卻存在功能上的定位偏差，并促成了權(quán)力限制、權(quán)利保障功能的形式化和空轉(zhuǎn)問(wèn)題。

首先，《指導(dǎo)意見(jiàn)》中的告誡制度與一般的提醒、宣傳和教育存在混同，告誡制度的實(shí)施流于規(guī)則告知的形式層面，而未能深入到經(jīng)營(yíng)者不當(dāng)行為的勸誡、督促改正上?！吨笇?dǎo)意見(jiàn)》第四條第三款對(duì)囤積型哄抬價(jià)格行為規(guī)定了專門的告誡規(guī)定，其中公告、發(fā)放提醒告誡書(shū)等統(tǒng)一告誡對(duì)一般意義上單獨(dú)告誡的替代，在哄漲行為的執(zhí)法實(shí)踐中產(chǎn)生了較大的影響。然而實(shí)踐表明，公告及提醒告誡則主要偏重于《指導(dǎo)意見(jiàn)》及其地方細(xì)化規(guī)則的普遍性宣傳和解釋，與一般的新的法律或政策出臺(tái)或修改前后的宣傳、教育類似，并不能對(duì)特定違法或不當(dāng)行為起到針對(duì)性的警示效果，也削弱了其權(quán)利保障和權(quán)力限制的作用。其次，市場(chǎng)監(jiān)管總局的規(guī)則制定在價(jià)值追求上過(guò)度偏重于執(zhí)法效率。前述統(tǒng)一告誡對(duì)單獨(dú)告誡的替代，實(shí)際上就是以一次性普遍性告誡，代替具體案件中的特定性告誡，能夠大幅縮減告誡制度帶來(lái)的程序拖累，實(shí)現(xiàn)快速處罰的功能，但是這種無(wú)條件限制的舉措，也導(dǎo)致更具針對(duì)性的單獨(dú)告誡的實(shí)質(zhì)性空轉(zhuǎn)，進(jìn)而促成了告誡制度的整體形式化和空轉(zhuǎn)趨向。而且，如前所述，告誡制度的實(shí)質(zhì)架空，也并不能真正有效提升行政效率，只會(huì)產(chǎn)生本末倒置的效果。最后，有參照情況與無(wú)參照情況的區(qū)分處理，實(shí)際反映了制定者對(duì)告誡制度的權(quán)力限制功能的偏重和對(duì)權(quán)利保障功能的偏廢。告誡制度的區(qū)別式設(shè)計(jì)依照?qǐng)?zhí)法判斷的確定性或難易程度而定，本質(zhì)上是限制執(zhí)法機(jī)關(guān)的行為定性和查處的裁量權(quán)，而并未考慮同一性質(zhì)、不同類型案件中相對(duì)人權(quán)益的公平保障，因此規(guī)則制定本身在權(quán)利保障上存在很大的不足。

(三)具體規(guī)范缺失

對(duì)于哄漲行為的執(zhí)法告誡，《指導(dǎo)意見(jiàn)》僅僅是對(duì)市場(chǎng)監(jiān)管部門執(zhí)法查處應(yīng)當(dāng)告誡先行，對(duì)于告誡的實(shí)施方式卻并未提出具體要求。發(fā)改委于2007年頒行的《價(jià)格監(jiān)督檢查提醒告誡辦法》(以下簡(jiǎn)稱《提醒告誡辦法》)對(duì)《指導(dǎo)意見(jiàn)》的制定以及執(zhí)法實(shí)踐產(chǎn)生了重要的影響。但實(shí)際上，《提醒告誡辦法》并不能起到良好的參照作用，因?yàn)椤疤嵝迅嬲]制度”與告誡制度并非同一制度，前者是對(duì)“尚未違法或違法行為輕微”的價(jià)格或收費(fèi)行為而實(shí)施的，經(jīng)告誡改正則不予行政處罰的一種手段，而不遵提醒告誡則作為從嚴(yán)查處的從重情節(jié)。此外，回歸到哄漲行為的執(zhí)法規(guī)制，在具體規(guī)范限制和指引的缺失之下，告誡的實(shí)施形式、實(shí)施時(shí)間、告誡內(nèi)容、實(shí)施主體等方面都十分模糊，執(zhí)法機(jī)關(guān)在實(shí)踐中仍存在過(guò)大的裁量空間，而過(guò)大執(zhí)法裁量空間誘發(fā)的不確定性則進(jìn)一步促成了告誡實(shí)施的任意化和形式化。具體而言，在新冠肺炎疫情從嚴(yán)打擊哄抬價(jià)格行為期間，各地方、各級(jí)市場(chǎng)監(jiān)管部門都會(huì)發(fā)布提醒告誡書(shū)，且發(fā)布的手段則包括公告、散發(fā)、張貼、會(huì)議等多種方式，但其內(nèi)容并不針對(duì)特定經(jīng)營(yíng)者的特定違法行為，提醒告誡書(shū)的發(fā)放也均為提前的統(tǒng)一告誡，違背了告誡與違法行為的時(shí)間位序等基本規(guī)則。因此，告誡實(shí)施的具體程序規(guī)范缺失，導(dǎo)致執(zhí)法實(shí)施的裁量權(quán)過(guò)大，市場(chǎng)監(jiān)管部門往往傾向于通過(guò)更為高效、便捷的方式進(jìn)行形式化的告誡，告誡從處罰前的權(quán)利保障向違法前的政策宣教轉(zhuǎn)化，執(zhí)法實(shí)踐的過(guò)度自由架空了告誡的權(quán)力限制功能，進(jìn)而促成了告誡制度的形式化現(xiàn)實(shí)。

三、 哄漲行為告誡制度的實(shí)質(zhì)化完善進(jìn)路

哄漲行為告誡制度的形式化問(wèn)題源于立法上的規(guī)范缺失和認(rèn)識(shí)錯(cuò)誤，不僅完善的規(guī)范體系未能建立，而且現(xiàn)有的規(guī)定內(nèi)容也存在定位錯(cuò)誤、模糊性過(guò)大等問(wèn)題。因此，告誡制度的實(shí)質(zhì)化需要首先完善立法依據(jù)，理順規(guī)范體系的應(yīng)然框架及內(nèi)容，并修正告誡制度的功能定位并強(qiáng)化其功能效果；在此基礎(chǔ)上，再規(guī)范和細(xì)化告誡制度的具體程序要求，限縮告誡制度的實(shí)踐扭曲、形式化和空轉(zhuǎn)，使告誡制度的實(shí)施走向規(guī)范化和法治化道路。

(一)完善實(shí)施依據(jù)

現(xiàn)行哄漲行為的告誡制度的實(shí)施依據(jù)為市場(chǎng)監(jiān)管局出臺(tái)的規(guī)范性文件《指導(dǎo)意見(jiàn)》，而上位法則均未有規(guī)定，經(jīng)過(guò)進(jìn)一步解釋也較難將其很好的囊括，由此存在合法性及合理性的雙重問(wèn)題，上位法依據(jù)的完善亟待解決。而這一問(wèn)題的解決涉及哄漲行為的有法可依以及非常時(shí)期政府價(jià)格干預(yù)的規(guī)范兩方面內(nèi)容，兩者分別從執(zhí)法打擊的合法性和執(zhí)法需求的滿足與規(guī)范入手，綜合解決新冠肺炎疫情期間哄漲行為的依據(jù)完善問(wèn)題。其中，前者是對(duì)于法無(wú)據(jù)現(xiàn)狀的解決，要求在立法上明確哄漲行為的違法性以及執(zhí)法查處中的告誡制度的法定性；而后者則要求在保障相對(duì)人法律權(quán)益和限制權(quán)力運(yùn)行之目的的基礎(chǔ)上，也要尊重非常時(shí)期政府價(jià)格干預(yù)權(quán)及其靈活性需求，既要對(duì)政府的價(jià)格干預(yù)做出充分的授權(quán)，也要對(duì)其進(jìn)行必要的邊界限制和方式規(guī)范。具體而言：一方面，考慮到經(jīng)濟(jì)現(xiàn)實(shí)的復(fù)雜性和多樣性，對(duì)于哄漲行為規(guī)制及非常時(shí)期的價(jià)格干預(yù)的法治化，應(yīng)當(dāng)在《價(jià)格法》將哄漲行為明文列入哄抬價(jià)格的范圍內(nèi)，作為法定的違法價(jià)格行為；盡管《價(jià)格法》不可能進(jìn)行詳細(xì)、全面的規(guī)定，且概括性規(guī)定具有更高的涵蓋性和靈活性，但是對(duì)于其具體解釋和細(xì)化應(yīng)當(dāng)進(jìn)行明確的授權(quán)，即交由國(guó)務(wù)院根據(jù)具體實(shí)踐出臺(tái)行政法規(guī)或臨時(shí)的規(guī)范性文件進(jìn)行明確，而應(yīng)盡量避免規(guī)章、規(guī)范性文件的擴(kuò)充規(guī)定，因?yàn)檫`法行為的規(guī)定本身直接涉及經(jīng)營(yíng)者的基本權(quán)利和自由，由此其規(guī)定權(quán)力應(yīng)當(dāng)被限制在較高的法律位階上，以增強(qiáng)實(shí)施依據(jù)的權(quán)威性、確定性和穩(wěn)定性。

另一方面，對(duì)于告誡制度的法治化，《價(jià)格法》應(yīng)當(dāng)在執(zhí)法查處的規(guī)定中為告誡制度的實(shí)施設(shè)立立法依據(jù)并建立框架性規(guī)定，明確將行政處罰的實(shí)施以告誡無(wú)效為前提條件，將柔性執(zhí)法嵌入立法依據(jù)之中，以對(duì)行政處罰行為進(jìn)行程序上的限制；同時(shí)《價(jià)格法》也可設(shè)置若干例外條款以應(yīng)對(duì)非常情況下的嚴(yán)重哄抬價(jià)格行為的從嚴(yán)、從快處罰，在具體設(shè)計(jì)上可以規(guī)定在緊急情況下統(tǒng)一授權(quán)國(guó)務(wù)院對(duì)程序規(guī)定作出適當(dāng)變通或調(diào)整，但也要明確告誡前置的原則性地位，或者直接規(guī)定不予告誡的例外情形，但同樣應(yīng)當(dāng)作限縮處理并僅適用于少數(shù)十分嚴(yán)重的情況。當(dāng)然，對(duì)于告誡制度的具體實(shí)施程序，《價(jià)格法》不必規(guī)定，僅需注重框架性規(guī)則的完善即可，具體細(xì)化交由行政法規(guī)完成即可，或者是在行政法規(guī)未有規(guī)定的情況下由市場(chǎng)監(jiān)管總局在《價(jià)格法》的規(guī)定框架的指引下進(jìn)行具體細(xì)化，但都應(yīng)當(dāng)以《價(jià)格法》的規(guī)定框架和基本精神、原則為依據(jù)。

(二)修正功能定位

功能定位偏差致使告誡制度的規(guī)定及其實(shí)踐趨于形式化和空轉(zhuǎn)，其問(wèn)題不僅在于告誡制度整體意義上的功能弱化和不受重視，還包括其制度設(shè)計(jì)內(nèi)對(duì)于權(quán)利保護(hù)的偏廢。因此，《指導(dǎo)意見(jiàn)》告誡制度的功能定位偏差的修正，不僅包括私權(quán)保護(hù)功能的補(bǔ)強(qiáng)，還包括公權(quán)限制的進(jìn)一步強(qiáng)化，兩者相互聯(lián)系緊密，私權(quán)強(qiáng)化的過(guò)程中必然會(huì)導(dǎo)致公權(quán)的限縮，而公權(quán)的限縮也會(huì)增強(qiáng)私權(quán)的保護(hù)。當(dāng)然，告誡制度的規(guī)定也可由國(guó)務(wù)院出臺(tái)行政法規(guī)進(jìn)行規(guī)范，其需要注意的問(wèn)題也是同樣的。為了便于論述，本部分將以《指導(dǎo)意見(jiàn)》作為主要的闡述對(duì)象。

首先，應(yīng)當(dāng)明確告誡的警告、訓(xùn)誡的性質(zhì)，明文規(guī)定經(jīng)告誡仍未改正的情形應(yīng)當(dāng)作出行政處罰，以及經(jīng)告誡已改正的情形排除在行政處罰之外，以強(qiáng)調(diào)告誡與行政處罰的前置和接替關(guān)系；同時(shí)也應(yīng)嚴(yán)格將告誡與一般的宣傳、教育、提醒相區(qū)分，在《指導(dǎo)意見(jiàn)》中刪除“公告、提醒告誡等統(tǒng)一告誡對(duì)單獨(dú)告誡具有替代效果”這一規(guī)定，以避免告誡制度的整體功能被輕視和削弱，與其他宣教舉措產(chǎn)生混同并被替代。其次，應(yīng)當(dāng)補(bǔ)強(qiáng)告誡制度對(duì)個(gè)人權(quán)利的保護(hù)功能?！吨笇?dǎo)意見(jiàn)》應(yīng)當(dāng)將告誡制度實(shí)施納入行政處罰合法性認(rèn)定及經(jīng)營(yíng)者行政救濟(jì)的范圍內(nèi)，即若行政機(jī)關(guān)在作出處罰前未予告誡或告誡存在程序違法等問(wèn)題，則行政處罰行為也應(yīng)因前置程序不合法為被定性違法，繼而引入外在監(jiān)督壓力來(lái)增強(qiáng)告誡程序前置執(zhí)行的強(qiáng)制性；同時(shí)還應(yīng)強(qiáng)化告誡程序?qū)嵤┑尼槍?duì)性和特定性，對(duì)于統(tǒng)一告誡方式的適用進(jìn)行嚴(yán)格的限制，只有在被告誡行為的違法性清楚、明確、可接受且單獨(dú)告誡確實(shí)難以實(shí)現(xiàn)或成本過(guò)大時(shí)才可以適用統(tǒng)一告誡，而且對(duì)于前述條件不完全滿足的個(gè)案仍應(yīng)嚴(yán)格實(shí)行單獨(dú)告誡方式，阻隔統(tǒng)一告誡對(duì)單獨(dú)告誡的不當(dāng)替代，以確保告誡制度能夠落到實(shí)處，避免統(tǒng)一告誡過(guò)度擴(kuò)張對(duì)告誡制度的扭曲和形式化導(dǎo)向。最后，對(duì)于有參照情況和無(wú)參照情況不應(yīng)區(qū)別對(duì)待，而應(yīng)一視同仁。無(wú)論是有抑或無(wú)過(guò)往銷售參照，經(jīng)營(yíng)者違法漲價(jià)行為的危害性或過(guò)錯(cuò)程度的評(píng)價(jià)都應(yīng)當(dāng)具有統(tǒng)一性，不能僅因違法行為本身的復(fù)雜性和標(biāo)準(zhǔn)把握的難易程度而對(duì)其處罰進(jìn)行區(qū)別對(duì)待，由此告誡制度對(duì)于所有漲價(jià)型哄抬價(jià)格案件都應(yīng)平等適用。即使執(zhí)法實(shí)踐的復(fù)雜性和多樣性對(duì)告誡制度存在特別需要，即“一刀切”規(guī)則的適用仍有存在必要，但這只能成為例外規(guī)則，而且該規(guī)則的設(shè)置和適用在范圍限制的同時(shí)也同樣需要具有平等和統(tǒng)一性。否則，區(qū)分式規(guī)則本身仍舊是僅重視限制公權(quán)而忽視私權(quán)維護(hù)，告誡制度功能定位仍難言完整、適當(dāng)。

(三)規(guī)范實(shí)施程序

告誡制度的實(shí)施程序，包括告誡實(shí)施的步驟流程、具體方式、告誡內(nèi)容以及行為效果等內(nèi)容，是市場(chǎng)監(jiān)管部門在履行告誡制度職責(zé)的過(guò)程中應(yīng)當(dāng)遵循的流程和范式，也是規(guī)范和評(píng)價(jià)告誡行為執(zhí)法實(shí)踐的形式性的或程序性的標(biāo)準(zhǔn)。實(shí)施程序的缺失不僅會(huì)導(dǎo)致告誡制度實(shí)踐的混亂、無(wú)序狀態(tài)，還會(huì)導(dǎo)致制度落實(shí)中因過(guò)度任意而走向形式化，執(zhí)法機(jī)關(guān)總傾向于選擇更簡(jiǎn)便、高效的方式去完成他們的查處任務(wù)，行政處罰的直接性和強(qiáng)力性也更為方便且順應(yīng)他們的執(zhí)法習(xí)慣。因此，負(fù)責(zé)細(xì)化的行政法規(guī)或《指導(dǎo)意見(jiàn)》應(yīng)當(dāng)在實(shí)施程序上作出明確規(guī)定，為執(zhí)法實(shí)踐劃定好告誡實(shí)施的模板和界限，并對(duì)不合程序的告誡行為明確予以否定性評(píng)價(jià)。

具體而言，首先應(yīng)當(dāng)明確告誡實(shí)施的具體環(huán)節(jié)，使告誡實(shí)施過(guò)程走向規(guī)范化和法治化，執(zhí)法告誡的過(guò)程監(jiān)督才能有的放矢，告誡的私權(quán)保護(hù)功能也可得到更有效的發(fā)揮。需要強(qiáng)調(diào)的是，告誡與違法行為的先后次序應(yīng)當(dāng)予以明確，禁止執(zhí)法機(jī)關(guān)通過(guò)提前告誡來(lái)規(guī)避告誡程序的束縛并使之空轉(zhuǎn)。其次，應(yīng)當(dāng)對(duì)告誡方式進(jìn)行具體羅列和優(yōu)先級(jí)排序，在單獨(dú)告誡主導(dǎo)、統(tǒng)一告誡例外的基礎(chǔ)上，根據(jù)實(shí)施效果大小明確文書(shū)、口頭、門口公告、約談、會(huì)議等方式的優(yōu)先次序，并綜合警告效果、針對(duì)性、明確性等作為確定優(yōu)先次序的標(biāo)準(zhǔn)或條件；對(duì)于統(tǒng)一告誡的實(shí)施方式也應(yīng)作出明確規(guī)定，確保受告誡個(gè)人知曉且能夠輕易地獲知具體告誡內(nèi)容。其次，對(duì)于告誡的內(nèi)容也同樣需要明確，將告誡書(shū)應(yīng)當(dāng)包含的內(nèi)容作出規(guī)定，具體可以包括具體指向行為、改正效果要求、不遵告誡的處罰、法律依據(jù)、權(quán)利義務(wù)告知等項(xiàng)目，確保告誡內(nèi)容與違法行為及其改正、處罰的內(nèi)容及他們之間的連接關(guān)系得到清晰表達(dá)，使告誡對(duì)經(jīng)營(yíng)者的行為督促和行為指引效果更具實(shí)質(zhì)性，以確保告誡能夠具有充分的明確性、針對(duì)性和警告效果。最后，考慮到實(shí)踐的多樣性和復(fù)雜性，應(yīng)當(dāng)明確告誡后改正的時(shí)間確定規(guī)則，確保時(shí)間的確定與違法行為的實(shí)際改正情況相契合，同時(shí)也可設(shè)置定期檢查制度，賦予行政機(jī)關(guān)以檢查、督促的功能，也避免告誡過(guò)程成為行為人逃避執(zhí)法的真空期。

結(jié)語(yǔ)

在新冠肺炎疫情這一緊急情況下，違法行為的發(fā)生概率和社會(huì)危害性都超乎以往，由此執(zhí)法打擊需要相比以往更高的效率和更強(qiáng)的威懾作用。而效率以及威懾力的提高不僅僅包括“從快、從重”對(duì)處罰本身的直接強(qiáng)化，還包括告誡制度這類柔性舉措，他在中和處罰剛性問(wèn)題的同時(shí)，也能夠大幅提高執(zhí)法的效率和權(quán)威性。特別是“從重、從快”這一執(zhí)法背景下，告誡制度對(duì)于公權(quán)限制和私權(quán)保護(hù)的意義更大。但告誡制度的立法和實(shí)踐表明，現(xiàn)行執(zhí)法規(guī)制的模式仍遵循“處罰導(dǎo)向”的老路，告誡制度的制度設(shè)計(jì)很不完善，執(zhí)法機(jī)關(guān)也并未重視和落實(shí)，執(zhí)法剛性仍未得到有效化解，執(zhí)法機(jī)關(guān)與相對(duì)人之間的敵對(duì)關(guān)系并不利于違法問(wèn)題切實(shí)有效的解決。而這一困境的破除關(guān)鍵，在于制度設(shè)計(jì)本身的完善化，應(yīng)當(dāng)在提高制度依據(jù)的法律層級(jí)的基礎(chǔ)上，增強(qiáng)告誡程序的強(qiáng)制性，并提高其權(quán)力約束和權(quán)利保障的功能；同時(shí)，制度實(shí)體的現(xiàn)實(shí)實(shí)現(xiàn)，還需要實(shí)施程序的完善，通過(guò)對(duì)告誡制度實(shí)施的各個(gè)環(huán)節(jié)進(jìn)行程序管控，避免因程序漏洞而導(dǎo)致形式化和空轉(zhuǎn)問(wèn)題，增強(qiáng)執(zhí)法機(jī)關(guān)告誡行為的法治化和規(guī)范化。從嚴(yán)執(zhí)法下，仍應(yīng)保持制度理性和執(zhí)法理性，要始終堅(jiān)持執(zhí)法的初心和遵循執(zhí)法實(shí)踐的基本規(guī)律，唯此才能真正有效且高效地解決問(wèn)題，而不會(huì)在解決問(wèn)題的同時(shí)引發(fā)更多的問(wèn)題。

注 釋：

① 經(jīng)過(guò)網(wǎng)絡(luò)檢索發(fā)現(xiàn)，目前選擇出臺(tái)地方標(biāo)準(zhǔn)細(xì)化規(guī)定的有湖北、山東、武漢、安徽等14個(gè)省份，但是在其規(guī)定內(nèi)容中并未提到告誡制度及如何操作等內(nèi)容，而主要對(duì)不正當(dāng)漲價(jià)行為的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)等實(shí)體規(guī)則進(jìn)行細(xì)化。其他省份則是直接轉(zhuǎn)發(fā)《指導(dǎo)意見(jiàn)》或者是發(fā)文強(qiáng)調(diào)《指導(dǎo)意見(jiàn)》的落實(shí)，也未對(duì)告誡制度做出進(jìn)一步的細(xì)化處理。

② 由于《指導(dǎo)意見(jiàn)》僅就有參照情況明確規(guī)定了告誡制度的強(qiáng)制性要求，因此對(duì)于處罰決定書(shū)的檢索和分析主要集中在無(wú)參照情況的案件中。根據(jù)筆者查到的44份無(wú)參照情況案件的處罰決定書(shū)，13.64%的處罰決定書(shū)明確提及履行了告誡程序，其余86.36%則并未提及告誡程序，而是直接進(jìn)行了處罰。