基于縣域經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定發(fā)展視角的財(cái)稅政策研究

一、問題的提出

按照定義，縣域經(jīng)濟(jì)是以縣級(jí)行政區(qū)劃為地理空間，縣級(jí)人民政府為行政主體，具有較大地域特色的區(qū)域經(jīng)濟(jì)?？h域經(jīng)濟(jì)在改革開放四十多年來，逐漸成為了國民經(jīng)濟(jì)的重要一環(huán)，占據(jù)較大的比重，且總體仍處在上升趨勢。2019年，我國縣域經(jīng)濟(jì)總量為39.1億元，約占全國經(jīng)濟(jì)總量的41%。當(dāng)前，我國經(jīng)濟(jì)正處于保量提質(zhì)的發(fā)展階段，正處在轉(zhuǎn)變發(fā)展方式、優(yōu)化經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)、轉(zhuǎn)換增長動(dòng)力的關(guān)鍵時(shí)期。要建設(shè)現(xiàn)代化經(jīng)濟(jì)體系，縮小城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展差異，關(guān)鍵在縣域、也難在縣域。并且，縣域經(jīng)濟(jì)存在東西部發(fā)展差異大、不平衡等特點(diǎn)；產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)也存在地區(qū)差異，欠發(fā)達(dá)地區(qū)縣域產(chǎn)業(yè)單一落后，服務(wù)業(yè)發(fā)展緩慢。絕大部分的縣域經(jīng)濟(jì)增長方式通過政府持續(xù)主導(dǎo)投資才能實(shí)現(xiàn)。從這一點(diǎn)上來看，財(cái)稅政策對(duì)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展歷史促進(jìn)效果明顯。

財(cái)稅政策在縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展過程中能夠充分調(diào)動(dòng)社會(huì)資源，提高政府主導(dǎo)作用，具有重要的作用。同樣，財(cái)稅政策是政府行政體系的組成部分和宏觀經(jīng)濟(jì)調(diào)控的手段之一。二者之間，縣域經(jīng)濟(jì)規(guī)模決定財(cái)政收入規(guī)模，而財(cái)稅政策又對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展起到促進(jìn)作用。在縣域經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定發(fā)展視角下，財(cái)稅政策對(duì)縣域經(jīng)濟(jì)的宏觀調(diào)控主要可表現(xiàn)為以下幾點(diǎn)：第一，財(cái)稅政策體系會(huì)從上到下地對(duì)地方政府經(jīng)濟(jì)策略和手段產(chǎn)生影響；第二，通過靈活的財(cái)稅政策體系，減稅降費(fèi)等引資措施，市場主體的技術(shù)創(chuàng)新能力會(huì)得到進(jìn)一步提升，從而促進(jìn)產(chǎn)業(yè)進(jìn)步，實(shí)現(xiàn)結(jié)構(gòu)升級(jí)。然而，財(cái)稅政策體系對(duì)縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的阻礙也可分為以下幾點(diǎn)：第一，財(cái)稅政策體系會(huì)束縛地方政府的行政力度，對(duì)市場主體干預(yù)效果減弱。如果地方政府不能起到足夠力度的市場干預(yù)，那么就會(huì)致使其財(cái)政支出產(chǎn)出乘數(shù)效應(yīng)效果較弱，就無法引導(dǎo)市場主體的投資消費(fèi)行為。如果地方政府市場干預(yù)過度，則財(cái)政支出會(huì)引發(fā)對(duì)投資消費(fèi)行為的擠出效應(yīng)。以上兩種情況，經(jīng)濟(jì)發(fā)展都會(huì)因此產(chǎn)生副作用。此外，如果對(duì)市場主體增加稅費(fèi)，則會(huì)加重其運(yùn)行成本，對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展同樣起到阻礙作用。

因此，在確保縣域經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定發(fā)展的前提下制定有效的財(cái)稅政策體系和運(yùn)行機(jī)制，是相關(guān)方面必須要面對(duì)的問題。制定有效的財(cái)稅政策，能夠讓政府行為更加切合市場需要，提高市場產(chǎn)出效益。要充分考慮當(dāng)前財(cái)稅政策對(duì)縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的影響和作用，對(duì)財(cái)稅政策體系進(jìn)行研討和優(yōu)化，讓行政手段真正成為促進(jìn)縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的工具，對(duì)實(shí)現(xiàn)縣域經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定發(fā)展提供保障。

二、縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展財(cái)稅政策現(xiàn)狀分析

縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展過程中，由于地域、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、文化傳統(tǒng)等多方面差異，各地縣域經(jīng)濟(jì)在財(cái)稅政策方面也存在較為明顯的偏差。本部分將以四川省都江堰市為范例，結(jié)合全國范圍內(nèi)縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展出現(xiàn)的普遍問題展開分析。

（一）公共財(cái)政收入總量持續(xù)增長，增速總體下滑

從全國范圍來看，無論是實(shí)力顯赫的百強(qiáng)縣還是實(shí)力一般的普通縣，一般公共預(yù)算收入都處于增長趨勢，但增速持續(xù)波動(dòng)，總體上已遠(yuǎn)不如上一個(gè)時(shí)期。2016年全國縣域公共財(cái)政收入增長率為5.5%，2017年這一數(shù)據(jù)為4.1%，2018年這一數(shù)據(jù)為8.6%。雖然在經(jīng)過多年增速下滑后出現(xiàn)了反彈，但對(duì)比2014年這一數(shù)據(jù)的11.1%，已經(jīng)存在較大的疲軟態(tài)勢。對(duì)都江堰市來說，情況略好于全國平均水平，2017-2019年三年公共財(cái)政預(yù)算收入總量不斷增加，增速較為平緩，分別為10.4%、10.5%、10.5%。綜合都江堰和全國縣域情況，稅收收入和非稅收收入的波動(dòng)性仍然存在。

（二）財(cái)政自給率仍處于較低水平

根據(jù)2018年統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，我國縣域經(jīng)濟(jì)財(cái)力自給情況普遍較低。位于東部地區(qū)的某些發(fā)達(dá)縣域可以達(dá)到較高的財(cái)政自給率，但都未超過100%。從整體上來說，縣域經(jīng)濟(jì)還處于入不敷出的階段。目前，西部地區(qū)和東北部分地區(qū)財(cái)政自給率在10-40%之間，中部大部分縣域可達(dá)到40%，而東部地區(qū)普遍超過60%。四川省得益于近年來中央轉(zhuǎn)移支付的紅利，財(cái)政自給率已經(jīng)達(dá)到40%，但仍然處于偏低的水平。

（三）財(cái)政依存度增長緩慢

從以都江堰為代表的四川省縣域情況來看，雖然在西部大開發(fā)和精準(zhǔn)扶貧戰(zhàn)略背景下，各地通過不斷落地產(chǎn)業(yè)，實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)，提高公共服務(wù)，經(jīng)濟(jì)發(fā)展迅速，總量持續(xù)擴(kuò)大，財(cái)政收入連年增長，初步實(shí)現(xiàn)了政策愿景。但是，財(cái)政收入在地區(qū)生產(chǎn)總值中的比重仍然不容樂觀。2017年都江堰市一般公共預(yù)算收入占地區(qū)生產(chǎn)總值比重為7.4%，2018年為7.48%，2019年約為7.51%。目前來說，雖然都江堰市的財(cái)政依存度正在提升，但仍然處于較低水平，政府對(duì)經(jīng)濟(jì)的宏觀調(diào)控作用仍然沒有發(fā)揮出應(yīng)有的水平。

（四）政府性債務(wù)持續(xù)上升，財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)高

縣域是城市經(jīng)濟(jì)的組成部分，為了完成當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展目標(biāo)和各項(xiàng)民生任務(wù)，縣級(jí)人民政府一般會(huì)通過多種方式進(jìn)行融資，以獲取項(xiàng)目啟動(dòng)資金。由于上級(jí)政府對(duì)縣級(jí)人民政府的金融行為缺乏引導(dǎo)和監(jiān)督，導(dǎo)致很多縣域出現(xiàn)了無節(jié)制的融資，舉債現(xiàn)象非常普遍。債務(wù)在這一過程中不斷累積，風(fēng)險(xiǎn)持續(xù)增大，長期來看對(duì)地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展會(huì)產(chǎn)生較大負(fù)面影響。

三、基于縣域經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定發(fā)展的財(cái)稅政策建立路徑

通過上述現(xiàn)狀分析可以得知，目前財(cái)稅政策體系雖然一定程度上促進(jìn)了縣域經(jīng)濟(jì)的持續(xù)發(fā)展，但同樣在一些社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展條件或政策環(huán)境的改變等因素的影響下出現(xiàn)了不與縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展相配合的情況，因此縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展也受到了影響。所以，政府需要科學(xué)合理地構(gòu)建更符合地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展的財(cái)稅政策體系，以真正促進(jìn)縣域經(jīng)濟(jì)健康穩(wěn)定發(fā)展。財(cái)稅政策作為一個(gè)整體性的政策體系，需要中央、省、市三級(jí)政府部門共同起到作用。在政策工具方面，可以分為以下三點(diǎn)：第一，要對(duì)現(xiàn)行分稅制財(cái)政管理體制進(jìn)行自上而下的改革和完善；第二，要繼續(xù)堅(jiān)持減稅降費(fèi)，為實(shí)體經(jīng)濟(jì)發(fā)展提供沃土；第三，要建立完備的金融與財(cái)稅聯(lián)動(dòng)體系，建立全國性的融資擔(dān)保機(jī)制，為融資工作提供方便。上述是基于宏觀角度分析的，主要為了讓行政體制的桎梏對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展影響降到最小，從而為縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展提供良好的體制環(huán)境。

（一）自上而下完善現(xiàn)行分稅制財(cái)稅管理體系

第一，要對(duì)中央對(duì)省級(jí)的分稅制財(cái)稅管理體系進(jìn)行消化和改良。首先，要合理界定政府的行政范圍和財(cái)稅管理范圍。面對(duì)當(dāng)前形勢的新變化，促進(jìn)縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展要先對(duì)財(cái)稅政策進(jìn)行由上到下的事務(wù)理順，對(duì)行政范圍和財(cái)稅管理范圍進(jìn)行明確，讓地方政府有足夠的權(quán)力和財(cái)力，實(shí)施對(duì)縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的宏觀調(diào)控。其次，以稅種為分類依據(jù)進(jìn)行財(cái)政分類收入，可根據(jù)情況讓省級(jí)對(duì)共享稅擁有更大的分成比例，并讓省級(jí)政府擁有相關(guān)立法權(quán)。最后，讓中央轉(zhuǎn)移支付體系能夠真正發(fā)揮作用，讓有需要的省份和地區(qū)盡快享受轉(zhuǎn)移支付，通過科學(xué)測算囊括經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)薄弱，地方特色文化，改革工作困難等一系列制約因素?？偟膩碚f，要讓一般性轉(zhuǎn)移支付成為轉(zhuǎn)移支付的主流。

第二，要完善省級(jí)對(duì)市級(jí)或縣級(jí)的分稅制財(cái)稅管理體系。要先逐級(jí)理清事權(quán)，主要是省級(jí)對(duì)市級(jí)，市級(jí)對(duì)縣級(jí)兩層，對(duì)支出范圍進(jìn)行明確。要讓省、市、縣三級(jí)政府真正做到權(quán)力與責(zé)任相統(tǒng)一，并通過這種統(tǒng)一促進(jìn)經(jīng)濟(jì)利益的增長，在所在轄區(qū)內(nèi)擴(kuò)大公共服務(wù)的規(guī)模和成果。要對(duì)稅種進(jìn)行合理劃分，明確各級(jí)收入的分成比例。通過持續(xù)改革稅種，合理調(diào)整省級(jí)以下地方政府的收入與分配關(guān)系，讓地方獲得更大的財(cái)政自主權(quán)和財(cái)政額度，對(duì)招商引資產(chǎn)生激勵(lì)作用。

（二）發(fā)揮行政優(yōu)勢，不斷優(yōu)化政策

第一，要繼續(xù)對(duì)科技型企業(yè)減稅降費(fèi)，提高各方面優(yōu)惠力度，加大政策支持，讓實(shí)體經(jīng)濟(jì)留得更多利潤。首先，地方政府要對(duì)開發(fā)稅使用前的各項(xiàng)政策進(jìn)行科學(xué)評(píng)估，激勵(lì)企業(yè)投身于科技創(chuàng)新工作中來。例如，研究開發(fā)費(fèi)用稅收的優(yōu)惠政策可以采取以下方式：對(duì)現(xiàn)有稅前扣除比例，由175%上調(diào)到200%，并允許企業(yè)按照實(shí)際需要準(zhǔn)備研發(fā)基金，具體可表現(xiàn)為設(shè)置注冊資本的上限標(biāo)準(zhǔn)，每年按照相關(guān)規(guī)定進(jìn)行一定量扣除，并制定基金限期使用的激勵(lì)條款，以促進(jìn)企業(yè)持續(xù)推進(jìn)技術(shù)研發(fā)。

第二，要取消《增值稅與企業(yè)所得稅條例》中對(duì)與銷售方面的規(guī)定。目前這一條例中的相關(guān)規(guī)定，主觀上來說屬于企業(yè)的經(jīng)濟(jì)行為。為了讓企業(yè)經(jīng)營環(huán)境多元化和多渠道，應(yīng)盡快推動(dòng)相關(guān)立法的修改工作，在會(huì)計(jì)準(zhǔn)則框架下消除不適宜企業(yè)發(fā)展的限制條件，并規(guī)范確認(rèn)收入原則。通過建立一定條件的融資擔(dān)保服務(wù)，解決融資過程中存在的問題，以充分為縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展創(chuàng)造有利條件。

綜上所述，本文基于縣域經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定發(fā)展視角，對(duì)縣域財(cái)稅政策體系的現(xiàn)狀和發(fā)展路徑進(jìn)行了分析和討論。目前來說，縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展過程中的地域差異，財(cái)政造血功能不足，依存度低等問題是地方政府長期需要面對(duì)的，而通過優(yōu)化分稅制財(cái)稅管理體系，不斷推出優(yōu)惠措施，堅(jiān)持減稅降費(fèi)，能夠進(jìn)一步促進(jìn)企業(yè)在縣域布局，優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，為縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展提供強(qiáng)勁動(dòng)力。