行政法律文本中相對(duì)人拒絕權(quán)論析

宗冬艷

（華東政法大學(xué) 上海 200050）

近年來(lái)，關(guān)于無(wú)效行政行為理論的研究一直未曾間斷，其集中于無(wú)效行政行為理論依據(jù)、與公定力的關(guān)系、無(wú)效情形的判斷標(biāo)準(zhǔn)以及相對(duì)人抵抗權(quán)等方面。其中相對(duì)人抵抗權(quán)的研究略顯薄弱，相對(duì)人抵抗權(quán)是憲法抵抗權(quán)思想在行政法上的表現(xiàn)，其作為應(yīng)有權(quán)利而客觀存在，依托于抵抗權(quán)背后的社會(huì)契約論、人民主權(quán)論和天賦人權(quán)論[1]。許多學(xué)者將《行政處罰法》第49條和第56條視作相對(duì)人抵抗權(quán)從應(yīng)有權(quán)利轉(zhuǎn)變成法定權(quán)利的典型例子。與理論不同的是，目前關(guān)于相對(duì)人抵抗權(quán)的實(shí)踐態(tài)度多是承認(rèn)其合理存在，但在無(wú)效行政行為理論尚未完全建立、法律法規(guī)規(guī)定仍不充分的情形之下，不鼓勵(lì)相對(duì)人行使抵抗權(quán)，即相對(duì)人抵抗權(quán)從法定權(quán)利轉(zhuǎn)變成實(shí)有權(quán)利的時(shí)機(jī)不夠充分，其法定存在但相對(duì)人無(wú)法實(shí)際享有。

從法律文本分析，現(xiàn)行行政法律規(guī)范中關(guān)于抵抗權(quán)的規(guī)定已不再少數(shù)，在無(wú)效行政行為理論還不能輕易建成的情形之下，究竟應(yīng)該如何保護(hù)相對(duì)人現(xiàn)有的抵抗權(quán)，如何對(duì)現(xiàn)行法律規(guī)定進(jìn)行修改完善，等待無(wú)效行政行為理論的完全建立是不是保護(hù)相對(duì)人抵抗權(quán)的唯一道路，都是目前需要思考和解決的問(wèn)題。因此，本文以現(xiàn)行行政法律規(guī)范中相對(duì)人抵抗權(quán)的規(guī)定為研究基礎(chǔ)，立足于梳理抵抗權(quán)條款的特點(diǎn)及規(guī)律并結(jié)合上述條款的司法適用現(xiàn)狀，整理歸納得出保護(hù)相對(duì)人抵抗權(quán)的幾點(diǎn)思考，希冀能借此契機(jī)釋明無(wú)效行政行為的實(shí)踐法律效果。基于本文的研究對(duì)象是現(xiàn)行行政法律文本，法律規(guī)定本身采用“不得拒絕”“有權(quán)拒絕”的表述，為與法律規(guī)范保持一致，下文統(tǒng)一表述為“相對(duì)人拒絕權(quán)”，指在行政過(guò)程中，行政相對(duì)人面對(duì)行政機(jī)關(guān)做出的無(wú)效行政行為的拒絕。

一、相對(duì)人拒絕權(quán)的理論依據(jù)

（一）相對(duì)人拒絕權(quán)與有限公定力理論

行政行為的效力體系是以公定力為核心構(gòu)建起來(lái)的，一般認(rèn)為行政行為的效力包括公定力、確定力、拘束力和執(zhí)行力[2]。依據(jù)是否將無(wú)效行政行為排除在公定力范圍之外，可將相關(guān)理論歸納為兩種學(xué)說(shuō)：完全公定力說(shuō)認(rèn)為無(wú)論是無(wú)效行政行為還是有效行政行為，都被推定為有效，相對(duì)人必須服從，其他機(jī)關(guān)和個(gè)人必須予以尊重；而有限公定力說(shuō)則認(rèn)為行政行為除非具有重大且明顯的違法，即被推定為有效。有學(xué)者認(rèn)為在中國(guó)這樣一個(gè)權(quán)力本位的國(guó)家，堅(jiān)持完全公定力說(shuō)更具有特殊的現(xiàn)實(shí)意義[3]，但現(xiàn)今權(quán)力本位的理念已經(jīng)發(fā)生改變，有限公定力說(shuō)則更加符合民主法制國(guó)家的發(fā)展要求。因此，本文堅(jiān)持有限公定力說(shuō)這一通說(shuō)，認(rèn)為無(wú)效行政行為不具有公定力，自始不產(chǎn)生行政行為效力，相對(duì)人沒(méi)有服從的義務(wù)，其他機(jī)關(guān)和個(gè)人也無(wú)需尊重。

在“有限公定力說(shuō)”的理論之下，劉旺洪學(xué)者認(rèn)為相對(duì)人可以自行決定不履行無(wú)效行政行為設(shè)定的義務(wù)，可以在行政行為做出后的任何時(shí)間對(duì)該行為提出異議，請(qǐng)求有權(quán)國(guó)家機(jī)關(guān)宣布該行為無(wú)效[4]。日本行政法也承認(rèn)相對(duì)人抵抗權(quán)的存在，認(rèn)為當(dāng)瑕疵例外地構(gòu)成無(wú)效原因時(shí)，國(guó)民不必經(jīng)過(guò)正式的程序撤銷，就可以以處分無(wú)效為前提，直接主張自己的權(quán)利[5]。從邏輯上說(shuō)，不具有公定力的無(wú)效行政行為自始無(wú)效，相對(duì)人沒(méi)有履行的必要，在行政機(jī)關(guān)要求履行時(shí)，相對(duì)人可以拒絕。因此，相對(duì)人拒絕權(quán)能夠在有限公定力理論中找到依據(jù)。

（二）相對(duì)人拒絕權(quán)與無(wú)效行政行為理論

行政行為無(wú)效的法律制度，實(shí)際上是法律賦予人們直接根據(jù)自己對(duì)法律的認(rèn)識(shí)和判斷，公開(kāi)無(wú)視和抵制國(guó)家行政管理的權(quán)利?！爸卮笄颐黠@說(shuō)”是日本關(guān)于行政行為無(wú)效認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)的通說(shuō)[6]，后被我國(guó)《行政訴訟法》第75條采用，但因法律規(guī)定本身具有較強(qiáng)的概括性，很難以量化的標(biāo)準(zhǔn)去界定，有學(xué)者在理論上對(duì)“重大且明顯”的違法情形作出補(bǔ)充闡述。如對(duì)“實(shí)施主體不具有行政主體資格或者沒(méi)有依據(jù)等重大且明顯違法情形”中“等”字的內(nèi)涵加以補(bǔ)充，認(rèn)為還包括行政主體在高度脅迫狀態(tài)下作出的行為、內(nèi)容不能確定或不能實(shí)現(xiàn)的行政行為、要求或許可的行為違法或構(gòu)成犯罪的、缺少法定書面形式要求或雖有書面形式但不能由此得出實(shí)施者的行為、根據(jù)法律規(guī)定必須適用聽(tīng)證程序而未加適用的行為等情形[7]。理論之外，王貴松學(xué)者依托案例總結(jié)出司法實(shí)踐中常見(jiàn)的無(wú)效事由，有不具有主體資格、沒(méi)有權(quán)限依據(jù)、明顯缺乏事實(shí)依據(jù)、不具備法定形式、明顯違反法定程序、無(wú)法實(shí)現(xiàn)行政行為目的和違背重要原則等情形[8]。

對(duì)于法律明文規(guī)定的無(wú)效情形，相對(duì)人自可以徑直行使拒絕權(quán)，但是在“重大且明顯違法”標(biāo)準(zhǔn)模糊的情況下，賦予相對(duì)人拒絕權(quán)，相對(duì)人的判斷難免出錯(cuò)。正如有學(xué)者指出，“行使抵抗權(quán)的問(wèn)題在于，我們無(wú)法保證相對(duì)人的判斷都是正確的；對(duì)無(wú)效認(rèn)定之前，相對(duì)人的‘抵抗’是有法律風(fēng)險(xiǎn)的?！盵9]因此，雖然無(wú)效行政行為理論為相對(duì)人拒絕權(quán)提供了正當(dāng)性基礎(chǔ)，但其從“應(yīng)當(dāng)享有的權(quán)利”向“實(shí)際行使的權(quán)利”的轉(zhuǎn)變還需要依靠實(shí)在法上的規(guī)定和制度化的努力[10]。實(shí)定法仍需相對(duì)明確地規(guī)定無(wú)效行政行為與可撤銷行政行為的區(qū)別，并建構(gòu)相關(guān)的制度安排，否則，無(wú)效理論依然只能是學(xué)者們的一種理念和理想。

（三）相對(duì)人拒絕權(quán)的性質(zhì)及其行使條件

繼承認(rèn)相對(duì)人拒絕權(quán)存在以后，其行使問(wèn)題同樣值得關(guān)注。首先需要明確拒絕權(quán)的性質(zhì)，有學(xué)者認(rèn)為行政法領(lǐng)域中的拒絕權(quán)是一項(xiàng)權(quán)利，但當(dāng)行政行為內(nèi)容的執(zhí)行會(huì)違反其他法律義務(wù)時(shí)，拒絕權(quán)就帶有義務(wù)的性質(zhì)[11]。本文傾向于認(rèn)為拒絕權(quán)是一項(xiàng)程序性權(quán)利，是法律賦予相對(duì)人在行政行為作出的當(dāng)時(shí)可以不服從無(wú)效行政行為的權(quán)利，這種不服從的權(quán)利類似于即時(shí)的行政救濟(jì)，它與事后的司法救濟(jì)完全不同也不可被替代，而相對(duì)人放棄行使拒絕權(quán)是其個(gè)人的選擇，無(wú)需承擔(dān)放棄后的法律責(zé)任。至于行使拒絕權(quán)本身是否需要承擔(dān)法律責(zé)任，也需要再進(jìn)一步思考，但至少應(yīng)該明確的是，在刑法領(lǐng)域，由于妨害公務(wù)職務(wù)行為適法性的刑法學(xué)教義與有限公定力說(shuō)的不完全重疊性勾通，對(duì)待重大且明顯違法的職務(wù)行為的平靜的抗拒不會(huì)成立妨害公務(wù)罪[12]。

但相對(duì)人行使拒絕權(quán)也需要采用適當(dāng)?shù)姆绞剑员匾瓦m度為限[13]。相對(duì)人是否以法律的明確規(guī)定為必要是完善相對(duì)人拒絕權(quán)制度需要解決的問(wèn)題，本文認(rèn)為在法律明確規(guī)定的情形下，相對(duì)人當(dāng)然地可以行使拒絕權(quán)，但是當(dāng)法律沒(méi)有作出明文規(guī)定時(shí)，相對(duì)人行使拒絕權(quán)的態(tài)度應(yīng)該慎之又慎，尤其是相對(duì)人自己對(duì)于行政行為無(wú)效的判斷沒(méi)有十足的把握時(shí)，最好尋求復(fù)議或訴訟等其他事后救濟(jì)手段。同時(shí)，相對(duì)人行使拒絕權(quán)應(yīng)該采取不作為的方式，即使是需要運(yùn)用作為的方式，也盡量采取平和的言語(yǔ)抗辯，否則極易產(chǎn)生沖突引發(fā)治安管理處罰或刑事制裁。因此，綜合考慮制度安排與實(shí)踐操作等因素，明確相對(duì)人只有在法律有明確規(guī)定時(shí)才可以行使拒絕權(quán)并建議采取不作為方式表示拒絕，才是切實(shí)可行的。

二、現(xiàn)行行政法律文本中的“拒絕條款”及司法實(shí)踐

以“拒絕”為檢索詞在北大法寶進(jìn)行檢索，在全國(guó)人大及其常委會(huì)制定的行政法律規(guī)范中，共有72部規(guī)定了“拒絕”的相關(guān)內(nèi)容①。根據(jù)“拒絕”條款的內(nèi)容特點(diǎn)進(jìn)行劃分，可以分為以下兩類。

（一）“不得拒絕及其法律責(zé)任”的規(guī)定

72部法律文本中共有59部法律屬于此類情形，其中15部法律僅以概括式的方式否定了相對(duì)人在列舉情形下的拒絕權(quán)，另外44部法律在概括規(guī)定不得拒絕后，還配套規(guī)定了相對(duì)人行使拒絕權(quán)的法律責(zé)任。以上大部分法律概括規(guī)定的不得拒絕的對(duì)象是相關(guān)部門的監(jiān)督檢查職權(quán)，一類法律詳細(xì)規(guī)定了行政部門監(jiān)督檢查采取的措施，如《商標(biāo)法》第62條第1款規(guī)定工商部門的查處職權(quán)包括詢問(wèn)、查閱、現(xiàn)場(chǎng)檢查、查封扣押等權(quán)力，《動(dòng)物防疫法》第59條規(guī)定動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督檢查職權(quán)包括查封、扣押、補(bǔ)檢、查驗(yàn)等職權(quán)；另一類法律在條文中明確規(guī)定相對(duì)人不得拒絕的對(duì)象是如實(shí)提供相關(guān)資料和文件、提供真實(shí)情況等，如《食品安全法》第108條與《會(huì)計(jì)法》第35條。拒絕后的法律責(zé)任則在同一條文或者以單獨(dú)條文的形式加以規(guī)定，主要包括行政處罰、行政強(qiáng)制、治安管理處罰與刑事制裁四種，如《行政許可法》第80條與《產(chǎn)品質(zhì)量法》第56條。

也就是說(shuō)，大部分法律禁止相對(duì)人行使拒絕權(quán)并施加特定的法律責(zé)任，是為了保障相關(guān)行政部門監(jiān)督管理職責(zé)的順利進(jìn)行，其賦予行政機(jī)關(guān)強(qiáng)制執(zhí)行力，從而使相對(duì)人服從行政權(quán)，這更像是相對(duì)人配合監(jiān)督檢查的義務(wù)規(guī)定。以上條文以概括式的規(guī)定方法涵蓋了行政機(jī)關(guān)可能行使的多種行政措施，強(qiáng)調(diào)相對(duì)人對(duì)于上述職權(quán)的配合，其中還包括可能會(huì)侵害相對(duì)人權(quán)利的行政處罰、行政強(qiáng)制措施等行為。這或許在一定程度上，反映了立法者對(duì)于行政機(jī)關(guān)與行政相對(duì)人關(guān)系的認(rèn)知，立法者制定法律時(shí)更多地把行政機(jī)關(guān)當(dāng)作是行政法律關(guān)系的主導(dǎo)者，強(qiáng)調(diào)行政職權(quán)的維護(hù)和公共利益的保護(hù)。并不是說(shuō)這樣的立法目的是錯(cuò)誤的，只是立法者忽視了行政相對(duì)人在行政法律關(guān)系中的主體地位，在這樣的立法觀念下傳達(dá)出來(lái)的法治理念是片面的。這也導(dǎo)致了法院在應(yīng)用上述條文時(shí)，傾向于將其認(rèn)定成相對(duì)人的行政配合義務(wù)或者相關(guān)部門職權(quán)的法律依據(jù)，以上述條文為檢索關(guān)鍵詞，就會(huì)發(fā)現(xiàn)條文的應(yīng)用場(chǎng)景多是論證行政部門享有職權(quán)與追究相對(duì)人法律責(zé)任，即使是在行政機(jī)關(guān)監(jiān)督檢查程序明顯違法的情形下，法院也未曾從相對(duì)人是否有權(quán)拒絕的角度進(jìn)行論證。這就體現(xiàn)了，無(wú)論是立法機(jī)關(guān)還是司法機(jī)關(guān)，他們對(duì)于行政相對(duì)人在行政法律關(guān)系中主體地位的認(rèn)識(shí)是欠缺的。

（二）“有權(quán)拒絕”的具體規(guī)定

共13部行政法律規(guī)范作出了相對(duì)人有權(quán)拒絕的規(guī)定，對(duì)其進(jìn)行梳理，可以發(fā)現(xiàn)相對(duì)人拒絕權(quán)行使的情形主要包括以下四種：一拒絕“監(jiān)督檢查人員少于二人或者未出示合法的檢查證和通知書”的監(jiān)督檢查行為，規(guī)定在《旅游法》第86條與《保險(xiǎn)法》第153條第3款；二拒絕“違反法律法規(guī)規(guī)定的收取費(fèi)用、罰款和攤派”行為，規(guī)定在《中小企業(yè)促進(jìn)法》第54 條與《農(nóng)業(yè)法》第67 條；三拒絕“不出具財(cái)政部門統(tǒng)一制發(fā)的罰款收據(jù)”的行政處罰，規(guī)定在《行政處罰法》第49條與《道路交通安全法》第108條第3款；四拒絕填報(bào)“未標(biāo)明表號(hào)、制定機(jī)關(guān)、批準(zhǔn)或備案文號(hào)或者超過(guò)有效期限”的統(tǒng)計(jì)調(diào)查表，規(guī)定在《統(tǒng)計(jì)法》第15條第2款與第30條第2款。

從規(guī)定“拒絕條款”的行政法律規(guī)范文本的總量來(lái)看，直接正面賦予相對(duì)人拒絕權(quán)的法律文本數(shù)量較少，立法并沒(méi)有普遍承認(rèn)相對(duì)人的拒絕權(quán)。從拒絕權(quán)行使規(guī)定的內(nèi)容看，適用情形比較單一，并不是完全與無(wú)效行政行為對(duì)接，法律制定時(shí)的政策背景對(duì)法律內(nèi)容的影響較大。從拒絕條款的司法適用現(xiàn)狀看，實(shí)際適用目的與立法目的似乎產(chǎn)生偏離。以上述13部法律的具體條文為關(guān)鍵詞進(jìn)行檢索，得出的結(jié)果可作以下分析：從適用次數(shù)分析，發(fā)現(xiàn)適用過(guò)的有7部法律，未曾適用過(guò)的有6部法律，其中《道路交通安全法》《行政處罰法》和《農(nóng)業(yè)法》適用頻率最高；從適用主體分析，可以發(fā)現(xiàn)拒絕權(quán)條款更多地被原告主張，而法院判決說(shuō)理時(shí)較少適用；從適用目的分析，拒絕權(quán)條款適用的主要目地是認(rèn)定行政行為違反法定程序，繼而認(rèn)定行政行為無(wú)效，而不是將其作為相對(duì)人享有拒絕權(quán)的法律依據(jù)。另外，從案例梳理結(jié)果來(lái)看，實(shí)踐中還暴露出的一個(gè)問(wèn)題使得某些拒絕權(quán)條款實(shí)際發(fā)揮作用的空間越來(lái)越小。《道路交通安全法》第108條第3款與《行政處罰法》第49條“有權(quán)拒絕繳納罰款”的規(guī)定只限于“當(dāng)場(chǎng)收繳罰款”的情形，而實(shí)踐中行政處罰實(shí)行罰執(zhí)分離制度改革，在符合當(dāng)場(chǎng)收繳罰款條件的情形下，行政機(jī)關(guān)工作人員也不再當(dāng)場(chǎng)收繳，而是讓相對(duì)人到指定銀行繳納罰款，因此罰款收據(jù)一般也不由罰款機(jī)關(guān)出具，而是由代收銀行出具。在“廉凎與無(wú)錫市公安局交通警察支隊(duì)錫山大隊(duì)、無(wú)錫市人民政府行政復(fù)議”一案中②，法院就以罰執(zhí)分離為依據(jù)認(rèn)定行政機(jī)關(guān)未出具罰款收據(jù)的處罰行為不違反法定程序。上述拒絕權(quán)行使的實(shí)踐場(chǎng)景已經(jīng)發(fā)生變化，法律在此種情形下賦予相對(duì)人拒絕權(quán)的現(xiàn)實(shí)意義正在減弱。

此外，大部分行政相對(duì)人也認(rèn)為有權(quán)拒絕就意味著行政行為違反法定程序，該行為屬于無(wú)效行政行為，將拒絕權(quán)條款作為認(rèn)定行政行為無(wú)效的依據(jù)，而不是作為自己行使拒絕權(quán)的法定依據(jù)。上述現(xiàn)象不僅體現(xiàn)法院對(duì)于相對(duì)人主體地位的忽視，還體現(xiàn)了相對(duì)人并未充分認(rèn)識(shí)到自己的主體地位，在面對(duì)行政機(jī)關(guān)時(shí)，其服從意識(shí)仍然占據(jù)主導(dǎo)，對(duì)于嚴(yán)重違法的行政行為，其仍然下意識(shí)地運(yùn)用行政行為理論通過(guò)事后的救濟(jì)程序解決，而不是合理使用自己的權(quán)利對(duì)抗或者拒絕違法行為。以往的諸多研究都是在設(shè)想相對(duì)人能否正確判斷無(wú)效情形以及能否抵抗得住行政機(jī)關(guān)的強(qiáng)制力，但忽視了一個(gè)前提，即相對(duì)人是否已經(jīng)真正意識(shí)到自己的主體地位以及自己享有的權(quán)利。或許有人會(huì)以實(shí)踐中暴力抵制強(qiáng)拆的案例反駁這一點(diǎn)，認(rèn)為相對(duì)人天然地具有抵制侵益性行政行為的意識(shí)，但這并不一定表明相對(duì)人對(duì)自己享有的拒絕權(quán)具有清醒的認(rèn)知，抵抗強(qiáng)拆更像是一種為保護(hù)自身權(quán)益的天性的行動(dòng)。在談及相對(duì)人對(duì)于自身享有的行政權(quán)利的認(rèn)知時(shí)，我們是以一種相對(duì)人正確行使權(quán)利以保護(hù)自身利益、維護(hù)行政程序正義的合理期待為目標(biāo)的。

三、相對(duì)人拒絕權(quán)的法律保護(hù)

相對(duì)人拒絕權(quán)的實(shí)際行使面臨著無(wú)效判定標(biāo)準(zhǔn)之難，相對(duì)人適用能力之難，面對(duì)行政權(quán)之難，責(zé)任分擔(dān)之難，法理基礎(chǔ)之難五大現(xiàn)實(shí)困境[14]。促進(jìn)相對(duì)人拒絕權(quán)得到實(shí)際行使，不僅需要一一打破上述五大困境，還需要立法者、執(zhí)法者、司法者和公民轉(zhuǎn)變思維，并完善相關(guān)制度。

（一）轉(zhuǎn)變思維

法律條文的完善并不意味著相應(yīng)的理念已經(jīng)建立且成熟，一項(xiàng)制度的真正建立不僅有賴于立法者對(duì)該制度建立意圖的清晰認(rèn)知，還依賴執(zhí)法者與司法者對(duì)建立目的的貫徹落實(shí)。首先，立法者需要轉(zhuǎn)變立法思維，更多地體現(xiàn)行政法控權(quán)思想，承認(rèn)行政相對(duì)人在行政法律關(guān)系中的主體地位，強(qiáng)化相對(duì)人權(quán)利在行政程序中的法律價(jià)值，確認(rèn)和保障行政相對(duì)人的程序性權(quán)利。其次，行政機(jī)關(guān)在執(zhí)法時(shí)應(yīng)該尊重相對(duì)人拒絕權(quán)的行使，其自身需要加強(qiáng)程序意識(shí)，履行行政程序義務(wù)，如說(shuō)明理由義務(wù)、表明身份義務(wù)和告知義務(wù)等，強(qiáng)化行政相對(duì)人權(quán)利救濟(jì)的實(shí)效性，以規(guī)范行政權(quán)有效率地行使。同時(shí)，行政機(jī)關(guān)還需要尊重“宣告行政行為無(wú)效”程序的運(yùn)行，不得用自身的影響力干預(yù)決定。最后，法院在審理相關(guān)案件時(shí)，也應(yīng)綜合運(yùn)用目的解釋與體系解釋方法探求相關(guān)條文的立法意圖，認(rèn)真對(duì)待相對(duì)人在行政程序中提出的抗辯理由，尤其是在妨礙公務(wù)引起的刑事制裁或國(guó)家賠償案件的審理過(guò)程中，慎重考慮拒絕權(quán)條款的可適用性。另外，公民作為相對(duì)人，應(yīng)該提升自身的主體意識(shí)，提高權(quán)利意識(shí)和公共責(zé)任意識(shí)，在法律規(guī)定的范圍內(nèi)積極行使行政權(quán)利，履行行政義務(wù)，為行政行為效力和行政程序正義的實(shí)現(xiàn)提供良好的社會(huì)環(huán)境。

（二）完善現(xiàn)行制度規(guī)定

現(xiàn)行行政法律在日后對(duì)無(wú)效行政行為條款進(jìn)行修改與完善時(shí)，應(yīng)當(dāng)在拒絕權(quán)的視角下審視無(wú)效行政行為，讓無(wú)效行政行為囊括拒絕權(quán)所對(duì)應(yīng)的行政行為，結(jié)合拒絕權(quán)條款詮釋“重大且明顯違法”標(biāo)準(zhǔn)[15]。

1.采用絕對(duì)無(wú)效的立法技術(shù)明確無(wú)效行政行為的確認(rèn)標(biāo)準(zhǔn)。目前，法律規(guī)范中行政行為“無(wú)效”的含義尚未統(tǒng)一且與行政行為不成立難以區(qū)分，以《行政處罰法》為例，第3條第2款規(guī)定的“無(wú)效”就與無(wú)效行政行為理論中“無(wú)效”的含義不完全一致，第3條的“無(wú)效”情形類似于行政行為無(wú)效的法律后果含義，不僅包括無(wú)效行政行為的自始無(wú)效，也包括可撤銷行政行為被撤銷后溯及既往的無(wú)效。同時(shí)“重大且明顯違法”的通說(shuō)過(guò)于原則化，結(jié)合《行政訴訟法》第75條與《最高人民法院關(guān)于適用〈行政訴訟法〉的解釋》（下稱《行政訴訟法解釋》）第99條的規(guī)定，“重大且明顯違法”的具體情形僅包括實(shí)施主體不具有行政主體資格、行政行為沒(méi)有法律規(guī)范依據(jù)、行政行為內(nèi)容客觀上不可能實(shí)施三種，法律列舉嚴(yán)重不足。因此可以結(jié)合學(xué)者補(bǔ)充的無(wú)效情形與司法實(shí)踐總結(jié)出的無(wú)效判斷經(jīng)驗(yàn)，以列舉式和概括式相結(jié)合的方法加以規(guī)定，在目前相對(duì)人判斷能力未知的情形下，采用絕對(duì)無(wú)效的立法技術(shù)也能夠有效降低判斷失誤的風(fēng)險(xiǎn)。

2.確立相對(duì)人拒絕權(quán)制度。在行政過(guò)程中，程序正義之實(shí)現(xiàn)，行政相對(duì)人權(quán)利之保障，行政權(quán)行使之理性化，說(shuō)到底必須以承認(rèn)和保障相對(duì)一方應(yīng)當(dāng)享有的程序性權(quán)利為基礎(chǔ)或前提[16]。通常情況下我們將聽(tīng)證權(quán)、要求說(shuō)明理由權(quán)、平等對(duì)待權(quán)、被告知權(quán)等權(quán)利歸類為相對(duì)人享有的程序性權(quán)利，其實(shí)，程序抵抗權(quán)即相對(duì)人拒絕權(quán)也同樣是相對(duì)人在行政程序中應(yīng)該享有的權(quán)利，法律需要建立相對(duì)人拒絕權(quán)制度以提升相對(duì)人對(duì)自身權(quán)利的認(rèn)知，并以明確的條文告知相對(duì)人在哪些情形下可以行使拒絕權(quán)，即拒絕權(quán)的行使以明確的法律規(guī)定為依據(jù)，在法律沒(méi)有規(guī)定時(shí)，相對(duì)人行使拒絕權(quán)的態(tài)度應(yīng)該謹(jǐn)慎，承擔(dān)的法律風(fēng)險(xiǎn)也要比一般情況下更大。同時(shí)，必須明確行使拒絕權(quán)后的法律責(zé)任，或許可以參照現(xiàn)行法律條文關(guān)于法律責(zé)任的規(guī)定，分為行政處罰、行政強(qiáng)制、治安管理處罰與刑事制裁，但是在責(zé)任承擔(dān)的程度上需要仔細(xì)斟酌，以防責(zé)任過(guò)重相對(duì)人懼以行使拒絕權(quán)。另外，還可以附加明確侵益性無(wú)效行政行為的防衛(wèi)規(guī)范，即實(shí)施后將導(dǎo)致犯罪的無(wú)效行政行為，相對(duì)人可以采取適當(dāng)?shù)拇胧┻M(jìn)行正當(dāng)防衛(wèi)，因正當(dāng)防衛(wèi)造成損害的，不承擔(dān)法律責(zé)任[17]。

3.完善行政訴訟程序中確認(rèn)無(wú)效的規(guī)定。建立拒絕權(quán)制度并不意味著相對(duì)人對(duì)待無(wú)效行政行為只可以行使拒絕權(quán)，此外，相對(duì)人還可以在法定期限內(nèi)，以行政行為無(wú)效為由，向有權(quán)機(jī)關(guān)提起確認(rèn)無(wú)效之申請(qǐng)或者確認(rèn)無(wú)效之訴。需要注意的是，目前《行政訴訟法》第75條規(guī)定的“確認(rèn)無(wú)效”的判決方式并不是無(wú)效行政行為理論下真正的確認(rèn)無(wú)效程序，盡管2018 年《行政訴訟法解釋》第162條“相對(duì)人、法人或者其他組織對(duì)2015年5月1日之前作出的行政行為提起訴訟，請(qǐng)求確認(rèn)行政行為無(wú)效的，人民法院不予立案”的規(guī)定委婉地表達(dá)了確認(rèn)無(wú)效訴訟的提起不受起訴期限的限制，但這離真正的拒絕權(quán)制度的確立還差得很遠(yuǎn)。

（三）建立“宣告行政行為無(wú)效”的特別程序

我國(guó)現(xiàn)行立法對(duì)無(wú)效行政行為與可撤銷行政行為都采用同類的救濟(jì)方式，都是那種消極的事后程序，因而仍然難以有效保障相對(duì)人的合法權(quán)益[18]。因此，為切實(shí)保障相對(duì)人拒絕權(quán)，需要建立事中型行政救濟(jì)渠道，尤其是當(dāng)行政機(jī)關(guān)對(duì)行政行為無(wú)效與否的判斷與相對(duì)人的判斷結(jié)果不一致時(shí)，就需要此種事中型行政救濟(jì)手段發(fā)揮作用。單純依靠現(xiàn)行《行政訴訟法》確立的確認(rèn)無(wú)效制度似乎耗時(shí)過(guò)長(zhǎng)，而目前的行政復(fù)議制度又缺乏相應(yīng)的申請(qǐng)程序，難以發(fā)揮行政程序的救濟(jì)作用。因此需要建立新的救濟(jì)制度以保障相對(duì)人權(quán)利的行使，在行政訴訟中建立“請(qǐng)求宣告無(wú)效之訴”制度似乎并不能解決訴訟機(jī)制本身的問(wèn)題，本文認(rèn)為或許可以在行政程序中建立“宣告行政行為無(wú)效”制度。有學(xué)者曾在復(fù)議與訴訟自由選擇制度中建議在一定范圍內(nèi)確立“窮盡行政救濟(jì)原則”從而在根本上使涉及到合理性問(wèn)題的公民權(quán)利得到有效保護(hù)[19]。因此，本文認(rèn)為相對(duì)人拒絕權(quán)這一項(xiàng)行政程序性權(quán)利可以先在行政程序中獲得最初的救濟(jì)，就類似于《教師法》確定的申訴這樣的行政程序救濟(jì)手段，當(dāng)行政程序已窮盡自身的救濟(jì)手段，無(wú)法保護(hù)相對(duì)人權(quán)利時(shí)，再尋求司法救濟(jì)，這對(duì)充分發(fā)揮行政程序作用，減輕司法審判壓力無(wú)疑具有積極意義。

“宣告行政行為無(wú)效”制度的設(shè)立運(yùn)行可以參照《商標(biāo)法》第44條至第47條與《專利法》第45條至第47條的規(guī)定。以《商標(biāo)法》為例，《商標(biāo)法》專門設(shè)立了注冊(cè)商標(biāo)宣告無(wú)效制度，分為商標(biāo)局依職權(quán)宣告無(wú)效和第三人申請(qǐng)宣告無(wú)效兩種，在商標(biāo)局依職權(quán)宣告無(wú)效的制度下，當(dāng)事人有權(quán)向商標(biāo)評(píng)審委員會(huì)復(fù)審，對(duì)復(fù)審結(jié)果不滿意的情形下可以提起訴訟。第三人申請(qǐng)宣告無(wú)效，第三人對(duì)商標(biāo)評(píng)審委員會(huì)裁定不滿意的，可以提起行政訴訟。此項(xiàng)制度的建立，應(yīng)該由《行政程序法》或《行政復(fù)議法》予以規(guī)定。請(qǐng)求機(jī)關(guān)可以參照復(fù)議程序的相關(guān)規(guī)定或者另設(shè)專門的機(jī)構(gòu)，由相對(duì)人承擔(dān)證明行政行為無(wú)效的舉證責(zé)任，有關(guān)機(jī)關(guān)就無(wú)效與否作出裁定，不涉及合法與合理的判斷。

[注釋]：

①在北大法寶進(jìn)行檢索的時(shí)間為：2019年6月28日。

②資料來(lái)源于無(wú)訟案例網(wǎng)：https://www.itslaw.com/search?searchMode=judgements&sortType=1&conditions=searchWord%2B%EF%BC%882018%EF%BC%89%E8%8B%8F02%E8%A1%8C%E7%BB%88174%E5%8F%B7%2B1%2B%EF%BC%882018%EF%BC%89%E8%8B%8F02%E8%A1%8C%E7%BB%88174%E5%8F%B7&searchView=text，案號(hào)：（2018）蘇02行終174號(hào)，查閱時(shí)間：2019年10月18日。