基于大數(shù)據(jù)背景下的突發(fā)公共衛(wèi)生事件預(yù)防審計思路

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當(dāng)前新冠肺炎疫情在世界范圍擴(kuò)散蔓延，不僅對世界人民生命安全以及世界經(jīng)濟(jì)造成了巨大的危害，同時對各國國家治理能力和治理水平提出了重大挑戰(zhàn)。我國中央及地方各級人民政府在疫情暴發(fā)初期有效統(tǒng)籌和調(diào)配應(yīng)急資源，短時間內(nèi)快速響應(yīng)與協(xié)同運(yùn)作充分體現(xiàn)了國家治理能力和治理水平的優(yōu)越性。疫情暴發(fā)初期世界衛(wèi)生組織將其列入“國際關(guān)注的突發(fā)公共衛(wèi)生事件”。突發(fā)公共事件通常被解釋為突然發(fā)生、偶然發(fā)生或出乎意料發(fā)生的事件。然而依據(jù)辯證唯物主義觀，任何事物的生成、演化過程都有其自身的規(guī)律性，突發(fā)公共事件大多也具有事先的征兆性，存在一定的規(guī)律性和必然性，這些特性為突發(fā)公共事件預(yù)警提供了理論基礎(chǔ)，也為突發(fā)公共衛(wèi)生事件預(yù)防提供了理論基礎(chǔ)。我國《傳染病防治法》與《突發(fā)事件應(yīng)對法》中都體現(xiàn)了預(yù)防的思想，習(xí)近平總書記在《為打贏疫情防控阻擊戰(zhàn)提供強(qiáng)大科技支撐》一文中特別強(qiáng)調(diào)對重大傳染病的預(yù)防理念。由此可見，預(yù)防是防止突發(fā)公共衛(wèi)生事件發(fā)生的第一道防線。設(shè)計合理與運(yùn)行有效的預(yù)防系統(tǒng)是突發(fā)公共衛(wèi)生事件“防患于未然”的“堅固堡壘”，而突發(fā)公共衛(wèi)生事件預(yù)防審計是突發(fā)公共衛(wèi)生事件預(yù)防系統(tǒng)的重要組成部分。

筆者認(rèn)為對突發(fā)公共衛(wèi)生事件預(yù)防審計的關(guān)鍵在于確定“審誰”、“審什么”、“怎么審”三個問題，即確定審計客體、審計對象與審計思路三個關(guān)鍵內(nèi)容。

一、突發(fā)公共衛(wèi)生事件預(yù)防審計客體

突發(fā)公共衛(wèi)生事件預(yù)防是在一國社會處于順境狀態(tài)下，防止、監(jiān)測、預(yù)警重大傳染病和公共衛(wèi)生安全危機(jī)的常態(tài)化管理活動。這些常態(tài)化管理活動通常包括病媒體消殺、疫病發(fā)現(xiàn)與報告、醫(yī)療救治、科學(xué)研究、公共衛(wèi)生設(shè)施建設(shè)、監(jiān)督檢查、宣傳教育、應(yīng)急儲備等等多維度預(yù)防任務(wù)事項，涉及到多個領(lǐng)域與多個層級的組織成員，形成了一個復(fù)雜的常態(tài)化預(yù)防系統(tǒng)，是預(yù)防責(zé)任的載體。該系統(tǒng)的運(yùn)行方式可以概括為特定的主體按照既定的規(guī)則，有效配置資源以完成各項突發(fā)公共衛(wèi)生事件預(yù)防任務(wù)事項。這里的特定主體就是突發(fā)公共衛(wèi)生事件預(yù)防審計的審計客體，即對預(yù)防任務(wù)事項負(fù)有責(zé)任的責(zé)任者。我國《傳染病防治法》第五條規(guī)定“各級人民政府領(lǐng)導(dǎo)傳染病防治工作”。在各級人民政府的領(lǐng)導(dǎo)下，以各級衛(wèi)生行政部門為中心，各級疾病預(yù)防控制機(jī)構(gòu)、醫(yī)療機(jī)構(gòu)、采供血機(jī)構(gòu)、農(nóng)、林、水、鐵路、交通、民航、各級各類院校、軍隊等有關(guān)單位各自分工、相互配合。由此可見，各級政府及其有關(guān)行政部門構(gòu)成的突發(fā)公共衛(wèi)生事件常態(tài)預(yù)防行政體系是常態(tài)化預(yù)防系統(tǒng)中的特定主體，是對突發(fā)公共衛(wèi)生事件預(yù)防負(fù)責(zé)的責(zé)任者，是突發(fā)公共衛(wèi)生事件預(yù)防的審計客體。

二、突發(fā)公共衛(wèi)生事件預(yù)防審計對象

突發(fā)公共衛(wèi)生事件預(yù)防的審計對象就是預(yù)防責(zé)任的履行情況。依據(jù)內(nèi)部控制理論及預(yù)防管理活動的不同，預(yù)防責(zé)任具體分為決策責(zé)任、執(zhí)行責(zé)任與監(jiān)督責(zé)任三類責(zé)任。在常態(tài)化預(yù)防系統(tǒng)中，某一特定的主體可能只是某一預(yù)防任務(wù)事項的決策者或執(zhí)行者或監(jiān)督者，也可能是某一預(yù)防任務(wù)事項的決策者，同時又是另一預(yù)防任務(wù)事項的執(zhí)行者或監(jiān)督者，從而同時承擔(dān)不同預(yù)防任務(wù)事項的決策責(zé)任、執(zhí)行責(zé)任或監(jiān)督責(zé)任。下面以同一預(yù)防任務(wù)事項的三類責(zé)任分別闡述各自的審計內(nèi)容，若某一特定的主體分別承擔(dān)的不同預(yù)防任務(wù)事項的不同責(zé)任可以分別參照其相應(yīng)的審計內(nèi)容。

（一）預(yù)防決策責(zé)任

各級政府及其行政部門依據(jù)國家法律法規(guī)以及部門規(guī)章對病媒體消殺、疫病發(fā)現(xiàn)與報告、醫(yī)療救治、科學(xué)研究、公共衛(wèi)生設(shè)施建設(shè)、監(jiān)督管理、宣傳教育、應(yīng)急儲備等預(yù)防任務(wù)事項等進(jìn)行決策規(guī)劃，以利于有效配置資源保護(hù)環(huán)境、保護(hù)人民身體健康。作為常態(tài)化預(yù)防決策主體，有關(guān)政府及其行政部門需要承擔(dān)相應(yīng)的決策責(zé)任，這一責(zé)任要求有關(guān)政府及其行政部門依據(jù)國家法律法規(guī)、部門規(guī)章及國家政策建立健全常態(tài)化預(yù)防體系，制定科學(xué)、合理的常態(tài)化預(yù)防管理規(guī)劃，如公共衛(wèi)生管理規(guī)劃、重大傳染病防治規(guī)劃、疫苗接種規(guī)劃、傳染病監(jiān)測規(guī)劃、突發(fā)事件應(yīng)急物資儲備規(guī)劃等，以做到科學(xué)防范，迅疾應(yīng)對。

（二）預(yù)防執(zhí)行責(zé)任

預(yù)防目標(biāo)能否實現(xiàn)，在于科學(xué)合理的決策是否得到有效執(zhí)行。有關(guān)執(zhí)行主體的責(zé)任重點(diǎn)在于：一是嚴(yán)格按照國家政策、預(yù)防決策規(guī)劃確立規(guī)劃任務(wù)項目，確保任務(wù)項目確立的科學(xué)性、實用性、可行性和有效性；二是對常態(tài)預(yù)防管理體系運(yùn)行所需資金的籌集、管理、分配、使用責(zé)任，嚴(yán)格按照法律法規(guī)要求，確保常態(tài)化預(yù)防專項項目實施所需資金的合理籌集、規(guī)范管理、科學(xué)分配、有效使用。

（三）預(yù)防監(jiān)督責(zé)任

預(yù)防監(jiān)督是合理保證預(yù)防決策科學(xué)、執(zhí)行有效的制度安排。這里所指監(jiān)督是伴隨著決策與執(zhí)行同步跟進(jìn)的除審計監(jiān)督之外的其他行政監(jiān)督，如上級人民政府對下級人民政府的職責(zé)履行的監(jiān)督；衛(wèi)生行政部門對疾病預(yù)防控制機(jī)構(gòu)、醫(yī)療機(jī)構(gòu)、采供血機(jī)構(gòu)、農(nóng)林水利部門、交通運(yùn)輸部門等有關(guān)單位傳染病防治工作的監(jiān)督；上級衛(wèi)生行政部門對下級衛(wèi)生行政部門職責(zé)履行的監(jiān)督等，以確保常態(tài)化預(yù)防系統(tǒng)有效、有序的運(yùn)行。預(yù)防監(jiān)督責(zé)任要求負(fù)有監(jiān)督職責(zé)的特定主體依法依規(guī)明確自身的監(jiān)督責(zé)任，對常態(tài)化預(yù)防決策責(zé)任的前瞻性、戰(zhàn)略性，執(zhí)行責(zé)任的經(jīng)濟(jì)效益性、社會效益性執(zhí)行嚴(yán)格的監(jiān)督管理，以實現(xiàn)常態(tài)化預(yù)防的目標(biāo)。

三、基于大數(shù)據(jù)背景下突發(fā)公共衛(wèi)生事件預(yù)防審計的審計思路

大數(shù)據(jù)不僅為審計提供了海量的數(shù)據(jù)資源，同時大數(shù)據(jù)與現(xiàn)代信息技術(shù)結(jié)合，提高了審計人員數(shù)據(jù)分析、數(shù)據(jù)監(jiān)控和數(shù)據(jù)挖掘的能力，也提高了審計的效率和效果，徹底改變了“小數(shù)據(jù)”時代的審計模式。

（一）大數(shù)據(jù)在突發(fā)公共衛(wèi)生事件預(yù)防審計中的作用

突發(fā)公共衛(wèi)生事件預(yù)防決策、執(zhí)行和監(jiān)督責(zé)任的有效履行是預(yù)防作用發(fā)揮的前提，決策明確了預(yù)防的方向，執(zhí)行體現(xiàn)決策的落實，監(jiān)督是決策、執(zhí)行責(zé)任履行情況的“內(nèi)部監(jiān)督”，各責(zé)任相互分離。對預(yù)防決策、執(zhí)行和監(jiān)督責(zé)任審計是對其各責(zé)任履行情況的“外部監(jiān)督”。審計監(jiān)督的重點(diǎn)在于預(yù)防決策、執(zhí)行、監(jiān)督各自責(zé)任履行的風(fēng)險判斷，總體而言各責(zé)任履行風(fēng)險在于一是決策主體未作出決策或決策不科學(xué)、不合理；二是執(zhí)行主體未執(zhí)行決策或決策執(zhí)行不到位；三是監(jiān)督主體未履行監(jiān)督責(zé)任或監(jiān)督流于形式。前文已述及，突發(fā)公共衛(wèi)生事件常態(tài)化預(yù)防系統(tǒng)綜合了病媒體消殺、疫病發(fā)現(xiàn)與報告、科學(xué)研究、醫(yī)療救治、公共衛(wèi)生設(shè)施建設(shè)、宣傳教育、應(yīng)急儲備等多領(lǐng)域、多層級、多部門的相互合力。在信息化時代，各相關(guān)主體在履行各自職責(zé)過程中形成了大量的數(shù)據(jù)、文件、圖片、視頻等結(jié)構(gòu)化與非結(jié)構(gòu)化的數(shù)據(jù)信息，這些海量的信息為審計提供了數(shù)倍甚至數(shù)十倍、數(shù)百倍于“小數(shù)據(jù)”時代的審計數(shù)據(jù)信息資源。通過應(yīng)用信息技術(shù)，對這些海量的數(shù)據(jù)信息進(jìn)行加工、分析、挖掘，從整體視角全方位分析信息之間的相關(guān)關(guān)系，而非簡單的因果關(guān)系，為審計風(fēng)險評估提供更為豐富的審計線索，從而有效提高審計判斷的精確度，降低審計風(fēng)險。

（二）建立突發(fā)公共衛(wèi)生事件預(yù)防審計數(shù)據(jù)平臺

基于大數(shù)據(jù)環(huán)境的審計特點(diǎn)是全信息量分析。所謂全信息量分析就是將與突發(fā)公共衛(wèi)生事件預(yù)防任務(wù)事項相關(guān)聯(lián)的所有數(shù)據(jù)信息全部納入審計分析的范圍，通過對全信息量的采集、加工、分析、挖掘建立信息之間的相關(guān)關(guān)系，從信息之間的相關(guān)關(guān)系為風(fēng)險評估提供審計線索。然而從原始信息的采集到關(guān)聯(lián)性信息的輸出這一信息處理全過程需要高強(qiáng)度計算技術(shù)支撐，審計數(shù)據(jù)平臺建立為這一信息處理全過程提供了技術(shù)支撐。審計數(shù)據(jù)平臺的建立方式由審計部門通過數(shù)據(jù)接口從突發(fā)公共衛(wèi)生事件預(yù)防責(zé)任單位和信息關(guān)聯(lián)單位采集原始信息開始，采集到的原始信息稱為數(shù)據(jù)倉庫，通過文字抓取、圖像識別、視頻轉(zhuǎn)換、歸納、匯總等初次加工將數(shù)據(jù)倉庫中“分散、雜亂”的數(shù)據(jù)整理為數(shù)據(jù)資產(chǎn)，再通過構(gòu)建數(shù)據(jù)模型將數(shù)據(jù)資產(chǎn)加工轉(zhuǎn)化為數(shù)據(jù)產(chǎn)品，具有同類特征的數(shù)據(jù)產(chǎn)品組合輸出為可供風(fēng)險評估的審計線索。由此可見，審計數(shù)據(jù)平臺的建立為突發(fā)公共衛(wèi)生事件預(yù)防審計提供了全量分析、全局分析、相關(guān)性分析的技術(shù)支撐。

（三）加強(qiáng)突發(fā)公共衛(wèi)生事件預(yù)防決策責(zé)任審計

突發(fā)公共衛(wèi)生事件預(yù)防決策責(zé)任審計的重點(diǎn)在于判斷決策責(zé)任履行偏差。履行偏差是指預(yù)防決策主體責(zé)任履行的實際完成情況與預(yù)防決策職責(zé)目標(biāo)之間的偏離程度，即決策主體是否存在未作決策或決策不科學(xué)、不合理情況。鑒證決策責(zé)任履行偏差的關(guān)鍵是獲取反映預(yù)防決策責(zé)任履行情況的信息與預(yù)防決策職責(zé)目標(biāo)進(jìn)行比較分析來加以判斷。例如通過審計數(shù)據(jù)平臺獲取某一地區(qū)政府支出預(yù)算、公共衛(wèi)生調(diào)研信息及報告、公共衛(wèi)生設(shè)施建設(shè)可行性研究報告及論證報告、當(dāng)?shù)刭Y源污染事件發(fā)生次數(shù)、公共設(shè)施建設(shè)數(shù)量、醫(yī)療機(jī)構(gòu)建設(shè)的規(guī)模與數(shù)量、醫(yī)療科研項目的級別與數(shù)量、重大疾病事故事件發(fā)生次數(shù)、當(dāng)?shù)仄骄Ｗ∪丝跀?shù)量等信息來分析當(dāng)?shù)卣坝嘘P(guān)行政部門重大疾病防控規(guī)劃、公共衛(wèi)生管理規(guī)劃、疾病預(yù)測規(guī)劃制定等責(zé)任履行情況。預(yù)防決策是突發(fā)公共衛(wèi)生事件預(yù)防作用發(fā)揮的第一步，審計人員以決策信息數(shù)據(jù)為基礎(chǔ)，及時揭示預(yù)防決策過程中不科學(xué)、不公正、不可行的因素以及違背公共衛(wèi)生安全的問題，并提出建設(shè)性的審計意見。

（四）加強(qiáng)突發(fā)公共衛(wèi)生事件預(yù)防執(zhí)行責(zé)任審計

突發(fā)公共衛(wèi)生事件預(yù)防執(zhí)行責(zé)任履行的關(guān)鍵風(fēng)險點(diǎn)在于預(yù)防決策未執(zhí)行或執(zhí)行不到位。審計監(jiān)督的重點(diǎn)在于，一是預(yù)防執(zhí)行責(zé)任主體是否按照科學(xué)、合理的決策規(guī)劃確立任務(wù)項目，項目立項是否科學(xué)、實用、可行，項目建設(shè)過程是否存在損失、浪費(fèi)、拖延等情況，項目建設(shè)完成是否存在閑置未投入使用等事件發(fā)生，或項目運(yùn)行管理混亂、運(yùn)行不暢、效率低下等現(xiàn)象呈現(xiàn)。二是預(yù)防執(zhí)行中所需資金的籌集、管理、使用、分配等是否存在閑置、挪用、貪污、擠占、損失浪費(fèi)等情況。例如通過審計數(shù)據(jù)平臺提取資源改善項目、公共基礎(chǔ)設(shè)施改善項目、醫(yī)療科學(xué)技術(shù)研究項目等各預(yù)防任務(wù)事項的項目建設(shè)周期、項目使用用途、項目利用率、項目資金籌集、項目資金預(yù)算數(shù)、決算數(shù)、項目經(jīng)費(fèi)的撥付時間與使用時間數(shù)據(jù)信息，應(yīng)用歸類數(shù)學(xué)模型進(jìn)行數(shù)據(jù)識別、歸類形成反映各預(yù)防任務(wù)事項項目管理情況信息，以此判斷對國家重大政策落實以及預(yù)防決策的履行情況以及資金籌集、管理、撥付、分配等執(zhí)行責(zé)任履行情況。

（五）加強(qiáng)突發(fā)公共衛(wèi)生事件預(yù)防監(jiān)督責(zé)任審計

突發(fā)公共衛(wèi)生事件預(yù)防監(jiān)督責(zé)任審計是審計機(jī)關(guān)對公共衛(wèi)生管理過程中負(fù)有行政監(jiān)督職責(zé)的政府及其有關(guān)行政部門履行監(jiān)督責(zé)任情況的審計監(jiān)督，可稱之為對監(jiān)督者的監(jiān)督，預(yù)防監(jiān)督責(zé)任履行的關(guān)鍵風(fēng)險在于監(jiān)督主體未履行監(jiān)督責(zé)任或監(jiān)督流于形式。審計監(jiān)督重點(diǎn)可以從三個方面展開，一是負(fù)有行政監(jiān)督職責(zé)的各級政府及其有關(guān)行政部門是否明確各自的監(jiān)督職責(zé)，并制定切實可行監(jiān)督方案；二是負(fù)有行政監(jiān)督職責(zé)的各級政府及有關(guān)行政部門是否得到有效落實，建立了單位內(nèi)部監(jiān)督制度，并對內(nèi)部工作人員履職情況進(jìn)行了監(jiān)督；三是各級政府及其有關(guān)行政部門是否建立社會監(jiān)督制度，接受社會和公民檢舉、舉報、揭發(fā)的監(jiān)督。例如從數(shù)據(jù)平臺獲取違法違紀(jì)事件數(shù)量、資源污染事件發(fā)生次數(shù)、重大疾病事故事件發(fā)生次數(shù)、社會舉報、投訴次數(shù)等與監(jiān)督職責(zé)目標(biāo)比較分析判斷各監(jiān)督責(zé)任主體監(jiān)督責(zé)任履行情況。

（六）開展常態(tài)化的雙重或多重目的審計

突發(fā)公共衛(wèi)生事件形式上的突然發(fā)生、意外發(fā)生或偶然發(fā)生，其本質(zhì)都存在一定的規(guī)律性和必然性，對突發(fā)公共衛(wèi)生事件常態(tài)化預(yù)防管理是疫病防控與公共衛(wèi)生管理的重中之重，常態(tài)化的預(yù)防管理活動通常都與自然資源管理、公共資金的應(yīng)用、責(zé)任人的責(zé)任追究等活動密切相關(guān)。為此，將突發(fā)公共衛(wèi)生事件預(yù)防審計與政府預(yù)算資金、公共資金管理、使用、分配、領(lǐng)導(dǎo)干部履行經(jīng)濟(jì)責(zé)任履行情況、自然資源資產(chǎn)離任審計相融合，利用大數(shù)據(jù)與信息技術(shù)手段實施綜合性的審計業(yè)務(wù)，放眼長遠(yuǎn)從體制機(jī)制上創(chuàng)新和完善重大傳染病預(yù)防措施，提高對突發(fā)公共衛(wèi)生事件的預(yù)防作用。

綜上所述，由于當(dāng)新冠肺炎疫情在世界各國蔓延并將改變世界經(jīng)濟(jì)、政治格局之時，眾多的研究與討論聚焦于公共衛(wèi)生管理體系的構(gòu)建與突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急應(yīng)對能力，筆者認(rèn)為對突發(fā)公共衛(wèi)生事件預(yù)防的研究更為重要，有效的預(yù)防可以“防患于未然”，堅固的預(yù)防能力也是一國國家治理能力與治理水平的重要體現(xiàn)。對預(yù)防責(zé)任的審計是預(yù)防管理過程的必然組成部分。突發(fā)公共衛(wèi)生事件發(fā)生的概率相對較小，然而一旦發(fā)生或失去控制，其危害性將會觸目驚心，也正是由于突發(fā)公共衛(wèi)生事件發(fā)生的幾率小，極易造成人們的疏忽和僥幸心理。為此，突發(fā)公共衛(wèi)生事件預(yù)防責(zé)任審計全覆蓋應(yīng)作為常態(tài)化的審計工作，常抓不懈。