中國特色自由貿(mào)易港立法模式選擇和優(yōu)化措施①

黨的十九大報告提出，要讓自由貿(mào)易試驗區(qū)在改革上擁有更大的自主權，對自由貿(mào)易港口進行探索和建設。報告提出后，浙江、上海、遼寧等多個自由貿(mào)易試驗區(qū)紛紛開啟了申辦自由貿(mào)易港的程序。在此背景下，關于自由貿(mào)易港立法的相關問題得以突出。首先，立法是國家執(zhí)政的基礎，執(zhí)法是管理國家的手段，是集體和個人合法權益的重要保障。而自由貿(mào)易港是貿(mào)易自由度高、投資便捷且擁有關稅豁免的特殊經(jīng)濟區(qū)域，是發(fā)展地區(qū)經(jīng)濟、加強國際交流的重要平臺。對自由貿(mào)易港進行合理的立法和執(zhí)法，能夠更好地處理糾紛和進行法律救濟，是建設自由貿(mào)易港的重要部分。本次研究針對自由貿(mào)易港的立法模式選擇和措施優(yōu)化這一問題，通過對國外成熟經(jīng)驗進行分析，結合我國自由貿(mào)易試驗區(qū)立法機關進行總結，得出適合中國特色的自由貿(mào)易港立法模式選擇，期望能為相關機構和人士提供幫助。

1 中國特色自由貿(mào)易港立法必要性分析

1.1 建設中國自由貿(mào)易港的立法必要性

我國正在進行建設的具有中國特色的自由貿(mào)易港是域外自由貿(mào)易港的形變，在發(fā)源和法理上有著很大的相似度，但是二者在功能上有著不同的特征。自由貿(mào)易港在中國有著特殊的法律地位，這一地位需要從立法上進行承認和表現(xiàn)[1]。除此之外，自由貿(mào)易港立法對于促進我國的自由貿(mào)易港立法進度和處理各地在貿(mào)易港上的矛盾沖突有著重大的積極作用。

1.2 明確中國自由貿(mào)易港的法律地位及功能

港口與海洋、河流和公路等存在限制框架的空間概念不同，港口的概念更像是一個物質(zhì)運輸?shù)慕涌?，運輸方式包括但不限于公路運輸、鐵路運輸、海洋運輸?shù)葐我贿\輸方式，而是所有運輸方式的集合[2]。正是港口這種流動性和過渡性特質(zhì)的突出，使得其在國際貿(mào)易上有著重要的作用且演變出了自由貿(mào)易港口。自由貿(mào)易港口擁有普通港口沒有的一項特征——治外法權。在擁有治外法權的港口內(nèi)，企業(yè)或者個人可以自由決定貨物的去留以及豁免關稅，不受所在國的管轄，這是為了最大程度上保持港口內(nèi)的自由度促進貨物流通。但這一特征并不是保持不變的，與時俱進才是正確的趨勢。具有中國特色的自由貿(mào)易港口，是在自由貿(mào)易區(qū)的建設成果上衍生出來的，與國外的自由貿(mào)易港有所不同，對于貿(mào)易和金融更具有創(chuàng)新性。對于這樣一個具備貿(mào)易金融功能，且代表中國特色社會主義的時代產(chǎn)物，必須通過立法來對其地位和功能進行明確規(guī)定，在強調(diào)其重要性的同時為管理者提供行為指導。

1.3 處理各地在貿(mào)易港上的矛盾沖突

黨的十九大以來，包括浙江、上海、遼寧等多個地方紛紛進行自由貿(mào)易港口的申辦，海南更是提出了在全島建設自由貿(mào)易試驗區(qū)的基礎上進行自由貿(mào)易港口的探索[3]。然而，市場份額總是有限的，即使會隨著經(jīng)濟的發(fā)展逐漸增加，但是在各地相繼投入資源進行港口建設的局勢下，由于中央的分配政策不同和各地港口的資源不同、發(fā)展目標不同，難以形成全國范圍內(nèi)的良性競爭，更不能發(fā)揮出自由貿(mào)易港口功能的最大化，甚至會由于缺乏管理導致市場秩序失去控制而損失國家和個人利益，影響社會穩(wěn)定。在此情況下，就需要相關法律的出臺，在整體上對所有港口進行集中管理和分配，讓每一處港口都能發(fā)揮出最理想的功能，讓各地方都能享受港口帶來的紅利，減少地方間出現(xiàn)矛盾沖突的可能性[4]。

2 域外自由貿(mào)易港立法經(jīng)驗借鑒

對于自由貿(mào)易港，不同的國家和地區(qū)之間對其概念、用途和管理方式都有著各自的特點。其中，迪拜、新加坡和中國香港在自由貿(mào)易港的管理上有著豐富的成熟經(jīng)驗，通過對這三地的立法模式進行分析，可以從中獲取關于立法模式的相關內(nèi)容，對我國自由貿(mào)易港立法模式有著一定的借鑒價值。

2.1 迪拜自由貿(mào)易港

迪拜擁有多年的自貿(mào)港建設和管理經(jīng)驗，其自貿(mào)港近年來已發(fā)展為與中國香港和新加坡齊名的全球性航運樞紐。迪拜通過聯(lián)邦和地方雙重立法打造出了開放且公平的法制下貿(mào)易港口。為了對自貿(mào)港進行更高效的管理，迪拜于1991年成立迪拜港務局，由港務局全面對港口的各個方面進行管理。迪拜所制定的港口法提出了解除外匯管制、減免稅收等優(yōu)惠政策，并對企業(yè)的破產(chǎn)管理和債務重組提供了有力的法律保障。正是由于立法模式選擇的正確和高效的管理，有力推動了迪拜自貿(mào)港的快速發(fā)展。

2.2 新加坡自由貿(mào)易港

在法律上，新加坡在繼承英美法律體系的基礎上進行了具有自身特色的創(chuàng)新。經(jīng)過多年的努力最終構建出了以憲法、國會法令和法律慣例等為主要內(nèi)容的法律體系。1965年，新加坡首次制定并出臺《自由貿(mào)易區(qū)法》，作為指導本國自由貿(mào)易區(qū)健康發(fā)展的綱領性法律。1969年，為了對自由貿(mào)易區(qū)管理工作細節(jié)化和正確化，《自由貿(mào)易區(qū)條例》得以出臺。自此，新加坡有了一套完備的自由貿(mào)易區(qū)管理法律體系[5]。與美國不同的是，新加坡對于自由貿(mào)易區(qū)管理只有國家法而沒有地方法，這是由其國土面積和自由貿(mào)易區(qū)數(shù)量決定的。

2.3 中國香港自由貿(mào)易港

中國香港是全球性的航運中心，除了優(yōu)異的地理環(huán)境以外，也與其先進的立法模式有著直接關系。首先，香港自貿(mào)港相關法律一直處于重要地位。其法律制度有著很高的開放性，從1841年宣布成為自貿(mào)港以來，政府對自貿(mào)港一直處于低干擾的狀態(tài)。通過減免稅收等優(yōu)惠政策，讓人流、貨物和資金自由進出港口，形成了開放自由的貿(mào)易環(huán)境。

3 我國自由貿(mào)易港立法價值分析

3.1 體現(xiàn)貿(mào)易的自由化

自由貿(mào)易港是一個國家發(fā)展經(jīng)濟和對外交流的重要平臺，如今已成為經(jīng)濟大國的普遍發(fā)展項目。大部分的自由貿(mào)易港對于關稅的征收有著很大的豁免，因此吸引了更多的貿(mào)易和投資，再加上港口優(yōu)越的地理位置和強大的倉儲、運輸能力，很容易成為世界范圍內(nèi)的集散中心和避稅寶地。具有中國特色的自由貿(mào)易港口與域外貿(mào)易港有著很大的不同，在貨物流通、企業(yè)設立等方面擁有更強的功能性。為了更好更快地推進港口的建設和多元化經(jīng)濟區(qū)域的打造，港口的立法需要體現(xiàn)出便利性和自由性，在不違反規(guī)則的前提下給予企業(yè)最大化的自主權。

3.2 堅持航運、金融安全底線不動

在體現(xiàn)便利性和自由性的同時，港口的立法應當維護國家航運安全、金融安全和投資穩(wěn)定等問題上的利益。當港口內(nèi)的貿(mào)易行為對我國存在武力侵略或者經(jīng)濟侵略等危害國家主權和社會穩(wěn)定的風險時，我國法律必須提供強有力的支持。

4 我國自由貿(mào)易港立法模式選擇

4.1 國家立法主導模式

4.1.1 制定《自由貿(mào)易港法》

根據(jù)對國外自由貿(mào)易港立法模式的分析，可以看出不同國家都有著一個共同點，就是先通過一部基本法的出臺來打好管理自由貿(mào)易港的法律基礎。根據(jù)我國的綜合情況，這是一種十分必要的行為。首先，我國現(xiàn)階段的自由貿(mào)易試驗區(qū)都缺乏國家級的法律法規(guī)作為管理指導，而是根據(jù)各個試驗區(qū)的情況區(qū)分管理。這種缺乏上位法的管理模式容易在出現(xiàn)分歧時由于地方法規(guī)的沖突加大處理難度。其次，自由貿(mào)易港作為我國改革開放的又一大創(chuàng)舉，正處于探索建設階段，還未形成自身的運行標準和規(guī)律。若不從國家法律層面對其進行管理，待其發(fā)展壯大后勢必會對傳統(tǒng)法律管轄區(qū)域造成沖擊，造成我國法制體系的混亂，影響法律的公信力。但從另一角度考慮，自由貿(mào)易港口的立法涉及領域眾多，包括金融、運輸、稅收等多個重要領域，涉及這些領域的立法需要慎之又慎，錯誤的立法會危害國家整體安全性和穩(wěn)定性。總的來說，《自由貿(mào)易港法》需要成熟的經(jīng)驗作為指導進行制定且不能危害國家安全，目前仍不是制定和出臺的最佳時期。

4.1.2 修改現(xiàn)有港口法

既然從國家層面進行立法的時機還未成熟，是否可以通過對現(xiàn)有法律的修改和完善來進行自由貿(mào)易港的管理，這是值得探討的一個問題。在2017年11月4日全國人大常委會上，通過了對《中華人民共和國港口法》做出修改的提議。會上提出，修改的條文只有三個，能否將其作為自由貿(mào)易港管理的法律依據(jù)仍不能確定。因為自由貿(mào)易港并不是傳統(tǒng)意義上的港口，而是集合了空港、陸港和海港的綜合性港口，原有的針對海港的法律難以對一些事物做出相應的司法解釋?？偟膩碚f，短時間內(nèi)對現(xiàn)有港口法進行修改不太現(xiàn)實，但是仍然可以從現(xiàn)有的港口法中尋找出自由貿(mào)易港的管理依據(jù)和行為指導[6]。

4.2 地方立法主導模式

就現(xiàn)階段來說，由國家制定和出臺一部全新的《自由貿(mào)易港法》時機還未成熟，但又必須在法律層面對自由貿(mào)易港口進行管理。此時，根據(jù)實際情況制定地方法律對轄區(qū)內(nèi)的自由貿(mào)易港口進行管理是較好的選擇。這項措施在我國立法歷史上是有先例可依的，自從1978年我國實行改革開放以來，眾多經(jīng)濟特區(qū)的立法通常是地方首先立法，當模式成熟以后再推行至全國作為全國法律的有效模板。總的來說，在進行具有中國特色的自由貿(mào)易港立法模式的選擇上，可以先對地方法進行修改或者重新制定進而作為自由貿(mào)易港的管理法，為今后國家法的制定積累豐富的經(jīng)驗。值得注意的是，自由貿(mào)易港與自由貿(mào)易試驗區(qū)存在一定的區(qū)別，兩者的立法不能完全一致。我國在現(xiàn)有的自由貿(mào)易試驗區(qū)建設中取得的立法經(jīng)驗只能作為自由貿(mào)易港口立法的參考信息而不是唯一信息。地方在進行立法時要注意這一問題，通過對原有立法經(jīng)驗的吸取與改良，制定出適合具有中國特色的自由貿(mào)易港法。

5 中國特色自由貿(mào)易港立法優(yōu)化措施

5.1 時機成熟時出臺《自由貿(mào)易港法》

自由貿(mào)易港的立法涉及國家主權、地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展和社會穩(wěn)定等多方因素，若是沒有國家法律進行管理和保障，根本無法進行全方位的建設和發(fā)展，影響我國自由貿(mào)易港的發(fā)展進程。在立法時機不成熟的條件下，可以先通過地方法進行管理，待積累了豐富立法經(jīng)驗后，國家必須在合適的時機出臺《自由貿(mào)易港法》，加強自由貿(mào)易港管理。

5.2 制定詳細的《自由貿(mào)易港法實施細則》

除了在合適時機出臺《自由貿(mào)易港法》以外，國家還應制定相關的實施細則，對自由貿(mào)易港法中的相關規(guī)定和條例做出詳細的司法解釋，強化自由貿(mào)易港法的普及性和適用性。同時明確各地、各級政府的相關職能，減少職能沖突，保障港口運行穩(wěn)定性。

5.3 根據(jù)實際情況對各地自貿(mào)試驗區(qū)條例作出修改

我國在自由貿(mào)易試驗區(qū)的立法模式上已經(jīng)積累了相對豐富的經(jīng)驗，各地也制定了較為成熟的自貿(mào)試驗區(qū)條例。在進行自由貿(mào)易港的立法時，可以沿用自貿(mào)試驗區(qū)的相關管理條例，將兩者通用的條例進行優(yōu)化，沖突的地方適當修改，就可在最短時間內(nèi)獲得一系列行之有效的自由貿(mào)易港管理條例，作為自由貿(mào)易港立法的先驅(qū)。

6 結語

建設具有中國特色社會主義的自由貿(mào)易港，是我國現(xiàn)階段經(jīng)濟建設的重要舉措。自由貿(mào)易港的建設和管理，離不開法律的支持?？上韧ㄟ^制定地方法和修改各地自貿(mào)區(qū)管理條例作為自由貿(mào)易港管理依據(jù)，不失為一項實用性較強的手段。相信在不久的將來，我國會有一部致力于保障和管理自由貿(mào)易港的國家法出臺，以促進我國自由貿(mào)易港的建設和發(fā)展。