縣級政府性債務(wù)風(fēng)險的防范

□

近年來，交城縣域經(jīng)濟(jì)取得了較大發(fā)展，但縣級政府性債務(wù)規(guī)模也不斷加大。截至2019年底，交城縣政府性債務(wù)已達(dá)8.89億元。政府性債務(wù)風(fēng)險防范已成為當(dāng)前縣級財政最重要的工作。

一、交城政府債務(wù)管理的現(xiàn)狀及存在問題

一是地方政府性債務(wù)規(guī)模呈居高不下趨勢。2019年，交城縣一般公共預(yù)算收入7.2億元。截至年底，交城縣政府性債務(wù)總額8.89億元，是2019年一般公共預(yù)算收入的1.23倍。除政府性債務(wù)之外，政府購買服務(wù)、PPP項目未來支出、政策性掛帳、應(yīng)付工程款等資金數(shù)額也較大。

二是借債主體呈多元化的趨勢。近年來，除縣級政府本身以外，醫(yī)院、學(xué)校等部門和事業(yè)單位，垃圾處理廠、污水處理廠等國有企業(yè)，都成為了借債主體。多元化的舉債主體，使得政府性債務(wù)管理難度大大增加。

三是還本付息壓力逐年遞增。縣級財政現(xiàn)有的稅收收入僅能維持正常的民生和運(yùn)轉(zhuǎn)，政府性債務(wù)沒有足夠的償債準(zhǔn)備金。近年來，交城縣級財政預(yù)算收入為5-7億元左右，還款壓力十分巨大。

四是對隱性債務(wù)的管控難度加大，部分債務(wù)顯性化風(fēng)險較大。除政府性債務(wù)外，PPP項目未來支出責(zé)任，政策性掛賬，應(yīng)付工程款等隱性債務(wù)也十分巨大。因為隱性債務(wù)的主體多樣化且各自具備相當(dāng)程度的獨立自主權(quán)，因此管理難度相對較大。

二、政府性債務(wù)的成因

第一，出現(xiàn)政府性債務(wù)問題的直接原因在于政府有限的財力與經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展需求之間存在的矛盾。為加快縣域經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展，相關(guān)部門紛紛加大基礎(chǔ)設(shè)施投入，忽略甚至是不管不顧有限的財政收入等縣級實際情況，交城縣級財政基本為吃飯財政，除了保工資、保運(yùn)轉(zhuǎn)、保民生等必須支出外，幾乎沒有剩余財力可用于基設(shè)施投入及項目建設(shè)。

第二，出現(xiàn)政府性債務(wù)問題的根本原因在于財政體制和投融資體制的不完善。地方政府在事權(quán)與財權(quán)方面存在不對等狀況，有限的財政資金無法滿足不斷增加的剛性支出，導(dǎo)致出現(xiàn)舉借債務(wù)行為的內(nèi)部壓力。政府作為城市建設(shè)的主體，財政資金無法滿足需求的情況下，只能通過融資平臺進(jìn)行融資，從而出現(xiàn)舉借債務(wù)問題。

第三，當(dāng)前的干部考核機(jī)制不合理，是導(dǎo)致政府性債務(wù)問題的內(nèi)部原因。大部分干部存在政績、GDP、財政收人、基礎(chǔ)設(shè)施投入以及人民獲得感等方面的壓力，對財政投入的經(jīng)濟(jì)及社會效益、政府性債務(wù)風(fēng)險防控等方面重視程度依然較弱，導(dǎo)致部分領(lǐng)導(dǎo)者只注重經(jīng)濟(jì)的增長，依靠舉借債務(wù)獲取資金，而忽視由此帶來的風(fēng)險。

第四，經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式以政府為主導(dǎo)，是導(dǎo)致政府性債務(wù)問題的深層次原因。當(dāng)前我國經(jīng)濟(jì)社會的發(fā)展中市場的主導(dǎo)作用并沒有得到應(yīng)有的發(fā)揮，政府需要較多的財政資金來支撐地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展，但政府并沒有足夠的財力，導(dǎo)致了舉借債務(wù)行為。交城縣工業(yè)園區(qū)道路、水電及全縣供熱、供氣、垃圾處理、污水處理等項目建設(shè)都需要政府掏錢，舉借債務(wù)成了唯一途徑。

三、政府債務(wù)管理的幾點建議

（一）建立規(guī)范的政府舉債融資機(jī)制

1.明確政府性債務(wù)舉借主體。政府性債務(wù)的舉借主體是政府及其所屬部門，政府性債務(wù)不得通過企事業(yè)單位舉借。任何部門未經(jīng)縣政府批準(zhǔn)不得自行舉債，不得私自簽訂還款協(xié)議、工程付款合同等。

2.嚴(yán)格限定政府債務(wù)舉借方式?？h級政府舉債的政府性債務(wù)應(yīng)在批準(zhǔn)的限額內(nèi)，采取申報省級政府代理發(fā)行地方政府債券方式。其中：對沒有收益的公益性項目舉借的一般債務(wù)，要以一般公共預(yù)算收入償還；對有一定收益的公益性項目舉借的專項債務(wù)，要以對應(yīng)的政府性基金或?qū)ｍ検杖雰斶€。

3.嚴(yán)格控制政府與社會資本合作項目支出規(guī)模。PPP、政府購買服務(wù)等政府與社會資本合作項目在立項時，要充分考慮財政承受能力。既要發(fā)揮政府規(guī)范舉債的積極作用，支持補(bǔ)齊民生領(lǐng)域短板，又要守住國家和法律的紅線，堅持財政可持續(xù)發(fā)展，確?？h域經(jīng)濟(jì)社會健康平穩(wěn)發(fā)展。

（二）建立嚴(yán)格的政府債務(wù)使用管理機(jī)制

1.將政府性債務(wù)納入全口徑預(yù)算管理。將一般債務(wù)收支納入一般公共預(yù)算管理，專項債務(wù)收支納入政府性基金預(yù)算管理，PPP及政府購買服務(wù)中的財政補(bǔ)貼等支出納入相應(yīng)政府預(yù)算管理?；蛴袀鶆?wù)確需由政府依法承擔(dān)償債責(zé)任的，償債資金納入相應(yīng)政府預(yù)算管理。對未按要求納入預(yù)算管理的，不得安排財政性資金進(jìn)行償債。申請省政府代發(fā)行的地方政府新增債券，須列入當(dāng)年預(yù)算或預(yù)算調(diào)整方案，并報請縣級人大常委會批準(zhǔn)后，方可執(zhí)行。

2.嚴(yán)格限定政府性債券資金用途。新增政府性債券資金，只能用于公益性資本支出和適度歸還存量債務(wù)，不得用于經(jīng)常性支出和樓堂館所建設(shè)。債務(wù)資金必須按照批準(zhǔn)的用途專款專用，接受財政和審計部門監(jiān)督。

3.完善政府性債務(wù)報告和公開制度。完善地方政府性債務(wù)統(tǒng)計報告制度，有政府性債務(wù)余額的舉債單位應(yīng)及時向縣級財政部門報送政府性債務(wù)變動情況，定期向社會公開政府債務(wù)限額、舉借、使用、償還等情況，自覺接受社會監(jiān)督。

（三）建立有效的政府債務(wù)償還機(jī)制

1.分清償債責(zé)任。劃清政府和部門的償債責(zé)任，各單位未經(jīng)政府批準(zhǔn)的工程建設(shè)項目所欠的債務(wù)不得推給政府償還，切實做到誰借誰還、風(fēng)險自擔(dān)。劃清政府債務(wù)和或有債務(wù)的償債責(zé)任，政府對政府性債務(wù)承擔(dān)償還責(zé)任，對或有債務(wù)嚴(yán)格限定在依法擔(dān)保的范圍內(nèi)，并根據(jù)擔(dān)保合同依法承擔(dān)相關(guān)責(zé)任。劃清政府與社會資本合作的償債責(zé)任，政府與社會資本合作的，按約定規(guī)則依法承擔(dān)相關(guān)責(zé)任。

2.切實履行政府債務(wù)償還責(zé)任。加強(qiáng)預(yù)算管理，實行剛性預(yù)算，全面執(zhí)行“無預(yù)算，不撥款”原則，并在年初預(yù)算中預(yù)留一定的債務(wù)化解資金。同時，將政府性債務(wù)化解工作做為重要事項納入財政中長期預(yù)算，力爭在遏制增量的同時，逐年化解存量。

3.依法妥善處理或有債務(wù)。對政府負(fù)有擔(dān)保責(zé)任或可能承擔(dān)一定救助責(zé)任的或有債務(wù)，要依法妥善處置。對確需依法代償?shù)幕蛴袀鶆?wù)，要將代償部分的資金納入預(yù)算管理，并依法對原債務(wù)單位及有關(guān)責(zé)任方保留追索權(quán)；對暫時墊付的或有債務(wù)，由相關(guān)單位共同協(xié)商，采取催收、起訴等方式，及時清繳。

（四）建立積極的債務(wù)風(fēng)險防控機(jī)制

1.實行政府債務(wù)限額管理制度。政府債務(wù)實行余額限額管理。年度地方政府債務(wù)限額等于上年地方政府債務(wù)限額加上當(dāng)年新增債務(wù)限額（或減去當(dāng)年調(diào)減債務(wù)限額），具體分為一般債務(wù)限額和專項債務(wù)限額。

2.加強(qiáng)債務(wù)風(fēng)險預(yù)警分析機(jī)制。財政部門要加強(qiáng)對政府性債務(wù)的統(tǒng)計分析，根據(jù)政府一般債務(wù)、專項債務(wù)、或有債務(wù)等情況，測算債務(wù)率、新增債務(wù)率、償債率、逾期債務(wù)率等指標(biāo)，評估分析債務(wù)風(fēng)險狀況，對債務(wù)進(jìn)行風(fēng)險預(yù)警。債務(wù)風(fēng)險高時，要積極采取措施，逐步降低風(fēng)險；債務(wù)風(fēng)險相對較低時，要合理控制債務(wù)余額的規(guī)模和增長速度。

3.強(qiáng)化債務(wù)風(fēng)險應(yīng)急處置。要制定應(yīng)急處置預(yù)案，建立責(zé)任追究機(jī)制。出現(xiàn)償債困難時，首先應(yīng)通過控制項目規(guī)模、壓縮公用經(jīng)費(fèi)、處置存量資產(chǎn)等方式，多渠道籌集資金償還債務(wù)。確實難以自行償還債務(wù)時，要及時上報，啟動債務(wù)風(fēng)險應(yīng)急處置預(yù)案和責(zé)任追究機(jī)制，切實化解債務(wù)風(fēng)險，并追究相關(guān)人員責(zé)任。