陽泉PPP工作面臨的問題及對(duì)策

□

2014年以來，政府大力推廣PPP模式，打破基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)壟斷，以促進(jìn)管理體制、財(cái)政體制和投融資體制改革，充分釋放“放管服”紅利，優(yōu)化市場(chǎng)資源配置，讓市場(chǎng)發(fā)揮決定性作用。截至目前，陽泉市納入財(cái)政部PPP綜合信息平臺(tái)管理庫正式實(shí)施的項(xiàng)目共9個(gè)，總投資91.38億元，全市PPP項(xiàng)目以交通運(yùn)輸、市政工程為主。10個(gè)項(xiàng)目中有6個(gè)PPP項(xiàng)目已通過公開競(jìng)爭(zhēng)性方式完成社會(huì)資本方采購并簽署PPP項(xiàng)目合同；10個(gè)項(xiàng)目中有4個(gè)PPP項(xiàng)目入選省級(jí)示范項(xiàng)目，并獲得省級(jí)示范項(xiàng)目獎(jiǎng)補(bǔ)資金共660萬元。

一、存在的主要問題

一是對(duì)PPP模式深度探索和項(xiàng)目開發(fā)力度不夠。陽泉市項(xiàng)目數(shù)量和規(guī)模與全省各市相比，還有較大差距。各級(jí)在推廣PPP過程中，有的部門對(duì)PPP模式在“穩(wěn)增長、調(diào)結(jié)構(gòu)、促改革、惠民生、防風(fēng)險(xiǎn)”以及公共服務(wù)領(lǐng)域供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革中的積極作用認(rèn)識(shí)不足，對(duì)采用PPP模式推廣項(xiàng)目不積極，抱有觀望態(tài)度;有的實(shí)施機(jī)構(gòu)在PPP項(xiàng)目合同簽署后不積極去履行或者不知該如何去履行相關(guān)權(quán)利和義務(wù)。

二是專業(yè)人員和技術(shù)力量缺乏，不利于PPP項(xiàng)目管理工作的深入推進(jìn)。PPP模式涉及范圍廣、知識(shí)交叉多，對(duì)工作人員素質(zhì)要求高。雖然PPP模式經(jīng)過了多年發(fā)展，全市各級(jí)各部門對(duì)PPP模式的認(rèn)識(shí)有了較大的提升，但是往往也僅限于政策文件或規(guī)范流程內(nèi)，一旦涉及到工程、財(cái)務(wù)、稅收、采購、法律等專業(yè)情況，往往很難應(yīng)對(duì)。涉及PPP工作各相關(guān)主管部門普遍對(duì)PPP理論政策、建設(shè)模式和操作實(shí)務(wù)缺乏全面深透的了解和專業(yè)知識(shí)儲(chǔ)備，面臨實(shí)操中的許多具體問題感到不好把握、難以下手、困惑重重，項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)推進(jìn)項(xiàng)目過程中有許多不規(guī)范操作。特別是在項(xiàng)目前期識(shí)別論證、項(xiàng)目全生命周期管理、財(cái)政承諾風(fēng)險(xiǎn)管理以及對(duì)PPP項(xiàng)目融資、建設(shè)、運(yùn)營等財(cái)務(wù)監(jiān)管、嚴(yán)格項(xiàng)目預(yù)算執(zhí)行等方面，需要配備專業(yè)力量進(jìn)行全流程規(guī)范。

三是縣區(qū)級(jí)PPP工作面臨困境?？h區(qū)間項(xiàng)目開發(fā)不平衡。盂縣和郊區(qū)項(xiàng)目推進(jìn)力度較大，其他縣區(qū)運(yùn)作遲緩?？h區(qū)級(jí)受財(cái)力規(guī)模以及債務(wù)負(fù)擔(dān)所制約，本級(jí)政府利用PPP杠桿撬動(dòng)項(xiàng)目的空間有限?？h區(qū)一級(jí)專業(yè)力量較為薄弱。

四是監(jiān)管難度大，部門協(xié)同力度不夠。政府對(duì)PPP項(xiàng)目的監(jiān)督管理是一項(xiàng)復(fù)雜的系統(tǒng)工程，內(nèi)容包括規(guī)范體系建設(shè)、整體布局規(guī)劃、違規(guī)行為糾正等多方面內(nèi)容，需要項(xiàng)目主管部門、實(shí)施機(jī)構(gòu)、財(cái)政和發(fā)改、政府法制辦、審計(jì)等部門機(jī)構(gòu)協(xié)同配合。在實(shí)際操作過程中，項(xiàng)目信息未能充分共享，項(xiàng)目執(zhí)行中出現(xiàn)的問題未充分披露，導(dǎo)致項(xiàng)目監(jiān)管滯后，難以對(duì)發(fā)現(xiàn)的問題及時(shí)作出反應(yīng)。

二、對(duì)策和建議

（一）轉(zhuǎn)變觀念，增強(qiáng)改革創(chuàng)新意識(shí)

通過組織學(xué)習(xí)、培訓(xùn)等方式，充分認(rèn)識(shí)PPP模式是創(chuàng)新性的公共服務(wù)提供方式，充分領(lǐng)會(huì)其在“穩(wěn)增長、調(diào)結(jié)構(gòu)、促改革、惠民生、防風(fēng)險(xiǎn)”以及公共服務(wù)領(lǐng)域供給側(cè)結(jié)構(gòu)改革中的積極作用。財(cái)政和發(fā)改部門作為PPP模式的牽頭部門，要做好宣傳、引導(dǎo)工作，要開拓工作思路，積極走出去、引進(jìn)來，提高政府各級(jí)各部門對(duì)PPP模式的認(rèn)識(shí)。建立責(zé)任傳導(dǎo)機(jī)制，壓實(shí)目標(biāo)責(zé)任制考核機(jī)制。市領(lǐng)導(dǎo)要在重要會(huì)議上布置PPP工作任務(wù)，倒排工期，督辦項(xiàng)目進(jìn)度。

（二）強(qiáng)化工作領(lǐng)導(dǎo)，建立跨部門的工作協(xié)作機(jī)制

PPP工作是一項(xiàng)需要多部門配合共同推進(jìn)的事務(wù)，既需要財(cái)政局、市PPP中心、項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)和各職能部門明確分工、密切配合，更需要市政府建立行之有效的工作機(jī)制協(xié)調(diào)推進(jìn)項(xiàng)目實(shí)施。因此建議，完善工作機(jī)制及市級(jí)領(lǐng)導(dǎo)小組定期召開聯(lián)席會(huì)議制度。市PPP領(lǐng)導(dǎo)小組要定期召開項(xiàng)目督辦會(huì)和聯(lián)審聯(lián)批會(huì)。市PPP中心要指導(dǎo)督促各部門協(xié)調(diào)推進(jìn)項(xiàng)目實(shí)施，項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)要定期匯報(bào)工作進(jìn)展。行業(yè)主管部門、發(fā)改、規(guī)劃、土地、環(huán)保、審計(jì)、國資委、交通、住建等政府部門要按照職責(zé)范圍，依法合規(guī)，加快審批步伐，簡化項(xiàng)目審核流程，縮短項(xiàng)目前期審批時(shí)間，推動(dòng)PPP項(xiàng)目快速穩(wěn)健發(fā)展。

（三）加強(qiáng)PPP隊(duì)伍建設(shè)，保證項(xiàng)目規(guī)范實(shí)施

PPP項(xiàng)目生命周期長，涉及專業(yè)領(lǐng)域廣，為保證項(xiàng)目穩(wěn)步推進(jìn)，必須充分發(fā)揮市PPP領(lǐng)導(dǎo)小組的協(xié)調(diào)作用，調(diào)配各部門及人員群策群力，確保項(xiàng)目規(guī)范運(yùn)行。同時(shí)，加大PPP理論政策宣傳和實(shí)務(wù)培訓(xùn)力度，著力培養(yǎng)一批能力過硬的業(yè)務(wù)能手，以應(yīng)對(duì)經(jīng)濟(jì)新常態(tài)下的政府投融資管理工作。加快成立縣（區(qū)）級(jí)政府層面的PPP工作領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)，理順市縣（區(qū)）各級(jí)政府相關(guān)部門之間工作職責(zé)和關(guān)系，特別是縣（區(qū)）級(jí)要配備專業(yè)力量，履行規(guī)劃指導(dǎo)、融資支持、識(shí)別評(píng)估、咨詢服務(wù)、宣傳培訓(xùn)、績效評(píng)價(jià)、信息統(tǒng)計(jì)、專家?guī)旌晚?xiàng)目庫建設(shè)等職責(zé)。發(fā)揮專家型人才的積極作用，明確財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估管理流程，完善工作程序和基礎(chǔ)管理業(yè)務(wù)。

（四）提高政府公信力，解決縣區(qū)項(xiàng)目落地難問題

縣區(qū)項(xiàng)目落地難的原因主要是，投資人和金融機(jī)構(gòu)對(duì)縣區(qū)級(jí)政府的履約能力存在質(zhì)疑，導(dǎo)致社會(huì)資本不敢投、金融機(jī)構(gòu)不敢貸。因此建議：首先要提高政府公信力。市縣政府領(lǐng)導(dǎo)要積極為項(xiàng)目站臺(tái)，要主動(dòng)公開收支情況和債務(wù)情況，提高政府公信力和重諾履約意識(shí)。要配合金融機(jī)構(gòu)貸款程序，提供相應(yīng)征信文件（但不能是承諾書）。其次，項(xiàng)目可以采用政府參股、引入省級(jí)PPP引導(dǎo)基金、引入財(cái)務(wù)投資人等方式，為項(xiàng)目融資增加信用等級(jí)。第三，還要科學(xué)編制實(shí)施方案和還款計(jì)劃，按照等額本息計(jì)算方式平滑安排項(xiàng)目付費(fèi)，通過適當(dāng)給予項(xiàng)目建設(shè)期補(bǔ)助、允許施工企業(yè)提前退出、允許股權(quán)轉(zhuǎn)讓等方式降低融資難度，提高投資人靈活度。第四，公開透明實(shí)施采購，消除隱形門檻。

（五）規(guī)范項(xiàng)目管理，營造規(guī)范發(fā)展的良好環(huán)境

嚴(yán)格執(zhí)行PPP各項(xiàng)政策規(guī)定，規(guī)范實(shí)施項(xiàng)目管理，堅(jiān)決杜絕法律、法規(guī)中禁止的情形出現(xiàn)。鼓勵(lì)民營資本和外資參與，加大融資支持，聚焦重點(diǎn)領(lǐng)域，保障合理支出，加強(qiáng)信息披露，加強(qiáng)分類指導(dǎo)，強(qiáng)化PPP咨詢機(jī)構(gòu)庫和專家?guī)旃芾?，營造PPP模式規(guī)范發(fā)展的良好環(huán)境。完善政府監(jiān)督管理制度，細(xì)化明確監(jiān)管職責(zé)。建立專人負(fù)責(zé)、持續(xù)跟蹤、動(dòng)態(tài)調(diào)整的常態(tài)化管理機(jī)制；制定項(xiàng)目實(shí)施全過程監(jiān)管計(jì)劃，擬定各階段監(jiān)管實(shí)施細(xì)則，明確項(xiàng)目各階段監(jiān)管內(nèi)容和工作職責(zé)，并動(dòng)態(tài)調(diào)整完善監(jiān)管制度，對(duì)PPP項(xiàng)目全過程進(jìn)行有效監(jiān)管。

（六）做好成本控制，加強(qiáng)項(xiàng)目全生命周期管理

PPP項(xiàng)目投資規(guī)模大，實(shí)施期限長，情況復(fù)雜，財(cái)政支出責(zé)任大。因此應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)項(xiàng)目全生命周期的成本控制，節(jié)約和降低項(xiàng)目建設(shè)成本和運(yùn)營成本，充分發(fā)揮競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)，擇優(yōu)選擇社會(huì)資本，要根據(jù)項(xiàng)目特征，合理尋求成本控制方法。政府應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)成本監(jiān)督和項(xiàng)目監(jiān)督，主要包括對(duì)項(xiàng)目資金籌集與使用、建設(shè)成本控制、工程價(jià)款結(jié)算、竣工財(cái)務(wù)決算編報(bào)審核、資產(chǎn)交付等的監(jiān)督。同時(shí)項(xiàng)目公司應(yīng)當(dāng)定期將項(xiàng)目成本報(bào)告進(jìn)行公開，接受社會(huì)監(jiān)督，并報(bào)實(shí)施機(jī)構(gòu)和財(cái)政局備案。