淺析縣級政府投資建設(shè)項(xiàng)目管理

近年來，各級政府不斷加大基礎(chǔ)設(shè)施和民生工程建設(shè)力度，助推地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展和民生改善，提高人民群眾生活水平和幸福感。為了進(jìn)一步規(guī)范政府投資建設(shè)項(xiàng)目的管理，提高資金使用效益，筆者結(jié)合PPP項(xiàng)目審計(jì)、重大基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目審計(jì)及民生項(xiàng)目審計(jì)中發(fā)現(xiàn)的問題和不足進(jìn)行解析，期待有關(guān)部門重視和警醒，并加以整改。

一、政府投資建設(shè)項(xiàng)目的基本情況

（一）管理模式及責(zé)任主體

根據(jù)項(xiàng)目建設(shè)管理模式及責(zé)任主體的不同，政府投資的建設(shè)項(xiàng)目可以分為三類。一是區(qū)級政府管理。區(qū)重點(diǎn)工程建設(shè)項(xiàng)目（含PPP項(xiàng)目）由區(qū)政府成立項(xiàng)目建設(shè)指揮部負(fù)責(zé)項(xiàng)目建設(shè)管理。指揮部由區(qū)領(lǐng)導(dǎo)擔(dān)任指揮長，管理人員包括一名副區(qū)長、相關(guān)部門負(fù)責(zé)人，以及涉及建設(shè)項(xiàng)目所在地鄉(xiāng)鎮(zhèn)負(fù)責(zé)人等。指揮部負(fù)責(zé)項(xiàng)目征地拆遷、工程管理和施工進(jìn)度督辦協(xié)調(diào)，PPP項(xiàng)目公司負(fù)責(zé)融資及項(xiàng)目建設(shè)管理。項(xiàng)目實(shí)行工程監(jiān)理制。二是行業(yè)部門管理，行業(yè)部門負(fù)責(zé)實(shí)施的工程項(xiàng)目，由行業(yè)主管部門報(bào)請區(qū)政府組建項(xiàng)目法人，行業(yè)主管部門負(fù)責(zé)工程項(xiàng)目的前期立項(xiàng)審批、資金使用管理等。項(xiàng)目實(shí)行法人負(fù)責(zé)制、招投標(biāo)制、工程監(jiān)理制和合同管理等“四制”。三是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府管理。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府負(fù)責(zé)實(shí)施的工程項(xiàng)目，一般由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府成立項(xiàng)目指揮部，鎮(zhèn)長任指揮長、分管副鎮(zhèn)長具體負(fù)責(zé)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)行業(yè)部門為成員單位。指揮部負(fù)責(zé)征地拆遷、重大事項(xiàng)研究決策等。按行業(yè)或地域（村）確定項(xiàng)目法人，負(fù)責(zé)工程建設(shè)管理，重大事項(xiàng)（設(shè)計(jì)變更、資金撥付）報(bào)指揮部審批后實(shí)施，項(xiàng)目實(shí)行工程監(jiān)理制。

（二）建設(shè)資金來源

項(xiàng)目的建設(shè)資金主要來源于中央和省級財(cái)政預(yù)算內(nèi)資金、區(qū)級財(cái)政預(yù)算內(nèi)資金、單位自有資金和其他融資資金。

二、項(xiàng)目建設(shè)管理中存在的主要問題

（一）招投標(biāo)不規(guī)范

1.不依法公開招標(biāo)。一是附屬工程不按規(guī)定招標(biāo)。部分建設(shè)單位認(rèn)為附屬工程較小，只要主體工程進(jìn)行了招標(biāo)，附屬工程就不需要招標(biāo)，所以將附屬工程分成若干單項(xiàng)后采取詢價(jià)、競爭性談判方式重新確定施工單位或者直接將其交由主體工程施工單位施工。二是肢解工程規(guī)避招標(biāo)。部分建設(shè)單位將應(yīng)招標(biāo)的單項(xiàng)工程肢解成子項(xiàng)工程，利用子項(xiàng)工程造價(jià)低于招標(biāo)限額的規(guī)定，規(guī)避招標(biāo)。三是遴選代替公開招標(biāo)。部分建設(shè)單位受行業(yè)服務(wù)單位的限制或上級主管部門的影響，將應(yīng)納入招標(biāo)范圍的服務(wù)類事項(xiàng)，用自我遴選方式代替公開招標(biāo)。如某河道整治項(xiàng)目，按照《中華人民共和國招標(biāo)投標(biāo)法》要求，本應(yīng)采取公開招投標(biāo)的方式選擇勘察設(shè)計(jì)單位，但因勘察設(shè)計(jì)單位為上級主管部門的二級單位，已被遴選為年度設(shè)計(jì)單位，故選取該單位為河道項(xiàng)目設(shè)計(jì)單位，后因該單位水平和能力有限，導(dǎo)致項(xiàng)目設(shè)計(jì)深度無法滿足現(xiàn)場實(shí)際施工需要。

2.采購程序不規(guī)范。一是不按政府采購程序向財(cái)政部門申請報(bào)備，僅向本級主管部門申請采購；二是未按政府采購程序在政府指定信息網(wǎng)站發(fā)布采購信息。如某學(xué)?；A(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目中的綠化及路燈工程，既沒有報(bào)財(cái)政部門備案，又沒有在指定網(wǎng)站發(fā)布采購信息，僅由本校管理人員自行進(jìn)行了詢價(jià)，違反了《中華人民共和國政府采購法》中關(guān)于“政府采購信息應(yīng)當(dāng)在政府采購監(jiān)督管理部門指定的媒體上及時(shí)向社會(huì)公開發(fā)布”的規(guī)定。

3.評標(biāo)委員會(huì)履職不到位。一是不按照評標(biāo)標(biāo)準(zhǔn)和方法進(jìn)行評審。如某項(xiàng)目招標(biāo)文件規(guī)定，投標(biāo)人需提交近三年的財(cái)務(wù)審計(jì)報(bào)告和近三年類似工程建設(shè)業(yè)績，但在審查中標(biāo)單位投標(biāo)文件中，審計(jì)發(fā)現(xiàn)該中標(biāo)單位只提供了一年本單位的財(cái)務(wù)審計(jì)報(bào)告和類似工程業(yè)績，其它兩年均采用剝離前公司的財(cái)務(wù)審計(jì)報(bào)告和類似工程業(yè)績。二是應(yīng)否不否。對于有的項(xiàng)目，本應(yīng)當(dāng)否決所有投標(biāo)重新組織招標(biāo)的，評標(biāo)委員會(huì)卻未否決。三是該澄清的不澄清。對于類似投標(biāo)報(bào)價(jià)合計(jì)金額與單價(jià)匯總金額不一致的計(jì)算錯(cuò)誤，評標(biāo)委員會(huì)本可以要求投標(biāo)人澄清和說明，卻從沒看到過澄清和說明。四是評標(biāo)專家良莠不齊。部分評標(biāo)專家業(yè)務(wù)水平強(qiáng)，職業(yè)道德操守好，嚴(yán)格按照招標(biāo)文件評審；部分專家濫竽充數(shù)，業(yè)務(wù)水平低，不能勝任評標(biāo)工作；部分專家不看招標(biāo)文件，按習(xí)慣和經(jīng)驗(yàn)評審；部分專家該回避的不回避，自帶觀念打分，憑熟悉程度、個(gè)人喜好、報(bào)價(jià)得分打分，造成評標(biāo)流于形式、走過場。

4.圍標(biāo)串標(biāo)，騙取中標(biāo)。部分投標(biāo)單位毫無誠信可言，圍標(biāo)串標(biāo)，提供虛假資料，騙取中標(biāo)。一是圍標(biāo)串標(biāo)。對于詢價(jià)和競爭性談判，有經(jīng)驗(yàn)的專家很容易發(fā)現(xiàn)是某個(gè)老板組織的幾家公司投標(biāo)，并且報(bào)價(jià)基本相近，屬于典型的圍標(biāo)串標(biāo)。二是人員資質(zhì)造假。偽造項(xiàng)目管理人員職稱，個(gè)別投標(biāo)單位在組建項(xiàng)目管理機(jī)構(gòu)時(shí)，明知個(gè)別人員無相關(guān)職業(yè)資格，竟然偽造其從業(yè)資格證書或職稱投標(biāo)；個(gè)別投標(biāo)單位的項(xiàng)目經(jīng)理、項(xiàng)目總監(jiān)不是該單位工作人員，只是將其從業(yè)資格證書掛靠在該單位，不參與相關(guān)業(yè)務(wù)工作，投標(biāo)單位為滿足投標(biāo)要求，就修改其養(yǎng)老保險(xiǎn)繳納資料后投標(biāo)，騙取中標(biāo)后再對人員進(jìn)行更換。三是業(yè)績造假。最常見的是投標(biāo)單位通過篡改修改或偽造項(xiàng)目主要管理人員工作業(yè)績，以達(dá)到招標(biāo)文件要求的人員類似工作業(yè)績，以騙取中標(biāo)。

（二）施工管理不規(guī)范

1.行業(yè)監(jiān)管不到位。部分工程的建設(shè)單位、質(zhì)量監(jiān)督單位同屬一個(gè)部門，部門“既當(dāng)運(yùn)動(dòng)員又當(dāng)裁判員”。如某項(xiàng)目雖然按相關(guān)程序辦理了質(zhì)量監(jiān)督手續(xù)，項(xiàng)目法人和質(zhì)量監(jiān)督機(jī)構(gòu)同屬某局，質(zhì)量監(jiān)督檢查礙于情面，淺嘗輒止，形成監(jiān)管“真空”。

2.資格審查不到位。有的建設(shè)單位在項(xiàng)目前期工作中未對勘察設(shè)計(jì)單位資質(zhì)進(jìn)行審核，勘察設(shè)計(jì)單位違規(guī)承攬業(yè)務(wù)，導(dǎo)致設(shè)計(jì)成果嚴(yán)重偏離現(xiàn)場實(shí)際，施工無法進(jìn)行而發(fā)生重大變更。某河道整治項(xiàng)目，建設(shè)單位在簽訂勘察設(shè)計(jì)合同前，未對該設(shè)計(jì)院是否具有地質(zhì)勘察資質(zhì)進(jìn)行審查，簽訂合同后，設(shè)計(jì)單位將地質(zhì)勘察違法轉(zhuǎn)包，導(dǎo)致設(shè)計(jì)方案與現(xiàn)場情況相去甚遠(yuǎn)，無法實(shí)施。

3.合同執(zhí)行不到位。一是參建單位的管理人員不能按照合同到崗履職。如某河道整治項(xiàng)目監(jiān)理標(biāo)，中標(biāo)單位為某水利工程咨詢有限公司。投標(biāo)文件中配備的該項(xiàng)目監(jiān)理人員為7名，在項(xiàng)目施工期，實(shí)際到場監(jiān)理人員只有5名，且還有1名不具備監(jiān)理員資格。二是任意刪減工作內(nèi)容。同樣是該項(xiàng)目，設(shè)計(jì)合同約定應(yīng)完成該項(xiàng)目的初步設(shè)計(jì)、招標(biāo)設(shè)計(jì)、施工勘測及設(shè)計(jì)。在對該項(xiàng)目實(shí)施審計(jì)時(shí)發(fā)現(xiàn)，項(xiàng)目僅完成了初設(shè)、勘察及施設(shè)階段的設(shè)計(jì)工作，沒有完成招標(biāo)設(shè)計(jì)，招投標(biāo)按初設(shè)提供工程量清單，導(dǎo)致工程量清單和施工量差別巨大，項(xiàng)目無法按原批復(fù)完成。三是普遍無法按照合同約定的工期完工，且無違約補(bǔ)償措施。

4.機(jī)構(gòu)組建不科學(xué)。在審計(jì)中發(fā)現(xiàn)，一些項(xiàng)目的管理機(jī)構(gòu)組建不科學(xué)，管理人員缺少必要的專業(yè)知識和建設(shè)管理知識，不具備管理項(xiàng)目的能力和水平。如某河道項(xiàng)目中的鋼壩電力報(bào)裝費(fèi)用，本應(yīng)屬于“三通一平”工作，由建設(shè)單位向供電部門申請報(bào)裝，在建設(shè)管理費(fèi)中列支。但在工程實(shí)施中，因建設(shè)單位管理人員中缺少真正的內(nèi)行，而將其交由施工單位完成。報(bào)裝費(fèi)本來只要3萬元，施工單位加上企業(yè)合理稅利及其他費(fèi)用后，漲至5萬元，額外增加了建設(shè)成本。

5.設(shè)計(jì)變更不規(guī)范。一是重大變更審批不合規(guī)。按照設(shè)計(jì)變更管理要求，重大設(shè)計(jì)變更應(yīng)由原審批部門審批，但個(gè)別項(xiàng)目主管單位沒有將重大設(shè)計(jì)變更報(bào)原審批部門審查，而是組織本部門的非專家審查后實(shí)施，導(dǎo)致施工方案一變再變，嚴(yán)重超批復(fù)概算。二是重大設(shè)計(jì)變更作為一般變更處理。如某項(xiàng)目防浪墻原設(shè)計(jì)高度0.8m變更為0.5m時(shí)，違反了《設(shè)計(jì)變更管理辦法及流程（試行）》第二條相關(guān)規(guī)定，將防浪墻這一主要結(jié)構(gòu)的主要尺寸作為一般結(jié)構(gòu)的一般尺寸，僅按一般變更程序，由建設(shè)單位內(nèi)部審批后實(shí)施，而沒有報(bào)原審批部門進(jìn)行審批。

（三）投資管理不到位

1.概算編制不嚴(yán)謹(jǐn)。部分工程項(xiàng)目前期工作有名無實(shí)，不僅未能結(jié)合實(shí)際進(jìn)行規(guī)劃設(shè)計(jì)，而且測量不細(xì)致，設(shè)計(jì)深度不夠，概算編制不準(zhǔn)，導(dǎo)致工程實(shí)施中不能按照設(shè)計(jì)圖紙進(jìn)行施工，進(jìn)而大范圍改動(dòng)，大面積變更，大規(guī)模增加投資，建設(shè)資金出現(xiàn)巨大缺口，項(xiàng)目無法按批復(fù)實(shí)施完成。

2.工程變更管理不善。主要是施工單位追求利益最大化和為保證順利中標(biāo)，投標(biāo)時(shí)采用不平衡報(bào)價(jià)，將可能變更增加的項(xiàng)目提高報(bào)價(jià)，中標(biāo)后想方設(shè)法實(shí)施變更增加，從而獲取超額利潤。投標(biāo)單位合理利用規(guī)則，本無可非議，但凸顯出建設(shè)單位管理的缺失或薄弱，深層次原因就是建設(shè)單位管理水平低劣，專業(yè)能力不足，無法識別控制重點(diǎn)，沒有很好利用限價(jià)規(guī)則。如果再加上設(shè)計(jì)深度不足，監(jiān)理監(jiān)管不到位，則會(huì)給施工單位太多巧用規(guī)則的機(jī)會(huì)，實(shí)施基礎(chǔ)超深、調(diào)整基礎(chǔ)處理方式等變更增加投資，或者利用設(shè)計(jì)深度不足、工程量計(jì)算錯(cuò)誤等變更調(diào)價(jià)，從而增加合同工程量，增加投資。

3.工程結(jié)算不實(shí)。一是監(jiān)理單位履職不到位。部分監(jiān)理單位違反職業(yè)操守，審核程序不規(guī)范或?qū)徍税殃P(guān)不嚴(yán)，未將施工單位虛計(jì)的工程量審核出來，致使未施工的項(xiàng)目進(jìn)入計(jì)量支付。部分監(jiān)理單位則是專業(yè)知識缺乏，能力水平有限，無法識別虛列或多列的工程，從而導(dǎo)致結(jié)算不實(shí)。二是施工單位虛報(bào)冒領(lǐng)。部分施工單位為追求利潤，篡改原始測量數(shù)據(jù)，虛計(jì)多報(bào)工程量，巧借變更，高套定額，致使工程量計(jì)量水份太多。三是現(xiàn)場管理人員失職，或者惡意串通，與施工單位一起虛計(jì)工程量，套取工程資金。

三、原因分析

通過審計(jì)綜合分析，產(chǎn)生上述問題的主要原因有以下幾點(diǎn)。

一是合同制定不完善、執(zhí)行不嚴(yán)。部分合同相關(guān)概念含糊不清，工程價(jià)款松動(dòng)的口徑較大；約束條款不完整、不嚴(yán)謹(jǐn)，缺乏違約違規(guī)行為處罰條款和失職失責(zé)追究條款；有的雖有對違規(guī)行為處罰的內(nèi)容，但沒有監(jiān)督管理和處罰執(zhí)行條款，致使無法按合同進(jìn)行約束和責(zé)任追究。

二是工程結(jié)算審核把關(guān)不嚴(yán)。項(xiàng)目建設(shè)單位、監(jiān)理單位、設(shè)計(jì)單位不認(rèn)真履職，不能嚴(yán)格按照計(jì)量規(guī)則和規(guī)范進(jìn)行計(jì)量，導(dǎo)致虛計(jì)工程量時(shí)有發(fā)生。

三是違法成本過低。對項(xiàng)目法人、監(jiān)理、施工、造價(jià)咨詢等單位的違規(guī)行為缺少相應(yīng)的處罰措施，也沒有對其進(jìn)行責(zé)任追究，從而導(dǎo)致虛報(bào)多報(bào)工程量、高套定額等現(xiàn)象屢屢出現(xiàn)，并且因未及時(shí)進(jìn)行處罰而屢禁不止。

四是未嚴(yán)格履行基本建設(shè)程序。部分項(xiàng)目建設(shè)單位法規(guī)意識淡薄，項(xiàng)目前期申報(bào)因時(shí)間緊不按規(guī)定程序公開擇優(yōu)選取設(shè)計(jì)單位、項(xiàng)目變更因趕施工進(jìn)度不按變更程序組織變更報(bào)批程序。

四、加強(qiáng)政府投資項(xiàng)目建設(shè)管理的建議

（一）嚴(yán)格合同管理。嚴(yán)格按照簽訂的經(jīng)濟(jì)合同和委托合同對工程建設(shè)進(jìn)行管理，無論哪一方都不能違背招標(biāo)文件和中標(biāo)人投標(biāo)文件約定的合同內(nèi)容，特別是實(shí)質(zhì)性的價(jià)格、工期、建設(shè)內(nèi)容等方面必須嚴(yán)格按約定執(zhí)行。行業(yè)主管部門要加強(qiáng)合同履行情況的監(jiān)督檢查，重點(diǎn)檢查監(jiān)理、施工單位的人員到崗履職情況、合同履行情況，設(shè)計(jì)單位的方案和工地服務(wù)等，確保設(shè)計(jì)滿足施工要求。對不按合同條款履職的單位要及時(shí)責(zé)令整改并建立黑名單制，促使各方依照合同履職盡責(zé)。

（二）嚴(yán)格結(jié)算審核。一是嚴(yán)格現(xiàn)場計(jì)量簽證。現(xiàn)場管理人員要加強(qiáng)建設(shè)、監(jiān)理單位的現(xiàn)場管理工作，做好工程量的據(jù)實(shí)簽證，確?，F(xiàn)場計(jì)量準(zhǔn)確，對不認(rèn)真履職的現(xiàn)場人員要及時(shí)給予處理和調(diào)整。二是嚴(yán)格控制設(shè)計(jì)變更。項(xiàng)目建設(shè)單位、監(jiān)理單位要嚴(yán)格控制以基礎(chǔ)處理、附屬工程為重點(diǎn)的設(shè)計(jì)變更發(fā)生，積極預(yù)控不平衡報(bào)價(jià)引起的投資增加，加強(qiáng)隱蔽工程、設(shè)計(jì)變更、工程簽證、索賠等有可能增加投資的管理，保證投資在批復(fù)范圍內(nèi)。

（三）嚴(yán)格項(xiàng)目實(shí)施管理。加強(qiáng)事前預(yù)控，對開展項(xiàng)目前期工作的地勘、設(shè)計(jì)、造價(jià)等單位的資質(zhì)進(jìn)行審核；對因工作失誤導(dǎo)致工程項(xiàng)目超概算或無法實(shí)施的，按照相關(guān)法規(guī)或合同條款進(jìn)行處理處罰。加強(qiáng)以企業(yè)誠信管理為重點(diǎn)的事后管理，對在工程結(jié)算中不講誠信虛報(bào)工程量以及串通監(jiān)理單位虛簽工程量的施工單位或個(gè)人，對不認(rèn)真履職虛簽工程量以及不據(jù)實(shí)審核工程造價(jià)的監(jiān)理單位或個(gè)人，除根據(jù)相應(yīng)法規(guī)和合同條款進(jìn)行追責(zé)外，還應(yīng)將其納入不誠信范圍，進(jìn)入黑名單，對其實(shí)施市場禁入或有限制進(jìn)入。

（四）嚴(yán)格責(zé)任追究。各行業(yè)主管部門要對項(xiàng)目建設(shè)的全過程、全方位和參建全員進(jìn)行管理，確保工程建設(shè)質(zhì)量、投資和工期目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。紀(jì)委監(jiān)委、審計(jì)等部門要加強(qiáng)監(jiān)督檢查，對采取化整為零或以其他任何方式規(guī)避招投標(biāo)，圍標(biāo)串標(biāo)、弄虛作假騙取中標(biāo)，以及搞暗箱操作、議標(biāo)單價(jià)畸高、項(xiàng)目建設(shè)單位管理人員濫用職權(quán)、徇私舞弊、玩忽職守的，要給予相關(guān)責(zé)任人行政、紀(jì)律處分，情節(jié)嚴(yán)重的，要追究法律責(zé)任；對設(shè)計(jì)、監(jiān)理、施工等單位不認(rèn)真履行合同和不執(zhí)行相關(guān)國家強(qiáng)制規(guī)范而造成損失的，也要按照相關(guān)法律處理，著力營造政府投資項(xiàng)目建設(shè)良好環(huán)境，提高財(cái)政資金使用效益，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)健康發(fā)展。