基層法院庭長權(quán)責(zé)匹配沖突及耦合*

候華北，宗少凱

(天津市濱海新區(qū)人民法院，天津 300451)

隨著司法責(zé)任制及法院去行政化改革的深入推進(jìn)，“由審理者裁判，由裁判者負(fù)責(zé)”目標(biāo)逐步落實(shí)，審判權(quán)力實(shí)現(xiàn)了下沉(1)左衛(wèi)民.如何通過人工智能實(shí)現(xiàn)類案類判[J].中國法律評(píng)論,2018,(2):26.。在實(shí)現(xiàn)權(quán)力下沉的同時(shí)，為提高案件質(zhì)量，實(shí)現(xiàn)司法的公平正義，強(qiáng)調(diào)庭長的審判監(jiān)督權(quán)和審判管理權(quán)不能弱化。為此，《最高人民法院關(guān)于深化人民法院司法體制綜合配套改革的意見——人民法院第五個(gè)五年改革綱要(2019—2023)》(法發(fā)〔2019〕8號(hào))提出要健全以司法責(zé)任制為核心的審判權(quán)力運(yùn)行體系，通過完善審判監(jiān)督管理機(jī)制，明確院長、庭長的權(quán)力清單和監(jiān)督管理職責(zé)，確保案件質(zhì)量不會(huì)下降。

而現(xiàn)實(shí)的司法運(yùn)作中，卻出現(xiàn)了對(duì)庭長權(quán)力的簡(jiǎn)單化(2)張潤.論司法責(zé)任制改革后法律統(tǒng)一適用的困境與出路[J].法治論壇,2017，(3)：257.、教條化(3)顧培東.法官個(gè)體本位抑或法院整體本位——我國法院建構(gòu)與運(yùn)行的基本模式選擇[J].法學(xué)研究,2019，(1)：5.處理，導(dǎo)致庭長不愿管、不善管(4)高一飛,趙毅城.院庭長審判監(jiān)督管理機(jī)制的當(dāng)前改革[J].湖南社會(huì)科學(xué),2018，(6)：65.，甚至基本放棄審判管理的現(xiàn)象(5)賈升宗.內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)改革后審判管理的價(jià)值平衡與實(shí)踐改進(jìn)[J].山東審判,2019,35(2):83.。有學(xué)者認(rèn)為，貫徹司法責(zé)任制所引起的挑戰(zhàn)，集中于對(duì)院庭長的審判監(jiān)督管理權(quán)力及其行使方式的挑戰(zhàn)(6)龍宗智,孫海龍.加強(qiáng)和改善審判監(jiān)督管理[J].現(xiàn)代法學(xué),2019，(2)：38.。司法責(zé)任制不僅帶來了法院內(nèi)部權(quán)力關(guān)系的重構(gòu)，也帶來了責(zé)任關(guān)系重構(gòu)。法院內(nèi)部的去行政化擴(kuò)大了法官的行動(dòng)空間，而硬化了庭長的責(zé)任。隨著以責(zé)任制為軸心的司法改革深入推進(jìn)，對(duì)庭長責(zé)任的過度強(qiáng)調(diào)，促使庭長的權(quán)力行使?fàn)顟B(tài)發(fā)生扭曲和異化。而造成這一現(xiàn)象的主要原因在于庭長權(quán)責(zé)的匹配沖突，也即在司法責(zé)任制改革中由于對(duì)庭長權(quán)力的簡(jiǎn)單化處理，導(dǎo)致庭長承擔(dān)的責(zé)任遠(yuǎn)大于所擁有的權(quán)力,進(jìn)而導(dǎo)致內(nèi)生動(dòng)力不足。

一、庭長權(quán)責(zé)匹配沖突現(xiàn)狀素描

理想的權(quán)責(zé)安排是權(quán)責(zé)一致。然而現(xiàn)實(shí)中權(quán)責(zé)的匹配一般偏離理想安排，具體表現(xiàn)為：權(quán)力大，責(zé)任小；權(quán)力小，責(zé)任大。對(duì)于第一種情形較為常見，權(quán)力邊界無限大，擁有權(quán)力的主體不受約束，無須承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任。但第二種情形在現(xiàn)實(shí)生活中也較為常見，最為典型的是作為基層政府，面臨的永遠(yuǎn)是無可窮盡的責(zé)任和事項(xiàng)，而作為最底層的基層政府擁有的權(quán)力是所有政府層級(jí)中最小的。同樣，當(dāng)下司法責(zé)任制改革中的庭長權(quán)責(zé)匹配也存在沖突，其所承擔(dān)的責(zé)任遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于賦予其所擁有的權(quán)力。具體到庭長而言，與改革前相比，庭長所承擔(dān)的事務(wù)性工作沒有減輕，不但要負(fù)責(zé)內(nèi)部管理、推進(jìn)司法體制改革，還要帶頭辦案，的確壓力很大(7)高一飛,趙毅城.院庭長審判監(jiān)督管理機(jī)制的當(dāng)前改革[J].湖南社會(huì)科學(xué),2018，(6)：71.。

《最高人民法院關(guān)于完善人民法院司法責(zé)任制的若干意見》(法發(fā)〔2013〕13號(hào))規(guī)定庭長的職責(zé)包括：審判職責(zé)、宏觀指導(dǎo)部門審判工作、確定職責(zé)分工、案件質(zhì)量監(jiān)督及其他必要的審判管理和監(jiān)督職責(zé)?！蹲罡呷嗣穹ㄔ核痉ㄘ?zé)任制實(shí)施意見(實(shí)行)》(法發(fā)〔2017〕20號(hào))中規(guī)定，庭長除擁有上述職責(zé)之外，還包括召集和主持專業(yè)法官會(huì)議、研究審判態(tài)勢(shì)、落實(shí)院黨組和審判委員會(huì)作出的審判工作部署等五項(xiàng)職責(zé)，除此之外還包括9項(xiàng)審判管理職責(zé)。但仔細(xì)研究這些文件可以看出，上述職責(zé)多為法院內(nèi)部事務(wù)性質(zhì)，而也只能就內(nèi)部職責(zé)作出規(guī)定。而事實(shí)上，法院的事務(wù)并不只是審判事務(wù)，還包括其他來自外部行政壓力傳導(dǎo)而來的其他事務(wù)，包括特定政治任務(wù)的完成、行政任務(wù)的完成等等。尤其是在基層法院，法院的功能并不僅僅是審判工作，通過審判工作串聯(lián)起來的其他任務(wù)也是法院面對(duì)的任務(wù)之一。而這些任務(wù)最終會(huì)通過壓力鏈條傳遞到庭長身上。因此，庭長的職責(zé)并非內(nèi)部職責(zé)，還包括政治職責(zé)、行政職責(zé)和法律責(zé)任。

(一)政治責(zé)任——基于身份的多樣性

司法活動(dòng)本身具有政治性，它是國家權(quán)力的重要組成部分，庭長作為司法權(quán)力行使主體之一，對(duì)于政治的考慮是其應(yīng)有之義(8)候華北,丁曉雨.審判權(quán)力運(yùn)行機(jī)制改革背景下員額法官退出機(jī)制研究[J].法治社會(huì),2019，(2)：87.。除此之外，政治性通過身份的控制滲入進(jìn)司法權(quán)力體系之中，包括設(shè)定行政職務(wù)、行政職級(jí)等。而庭長被賦予多重身份也相應(yīng)承擔(dān)起多重責(zé)任。首先，庭長作為公務(wù)人員，其進(jìn)入與退出均受到《公務(wù)員法》的規(guī)制。除軍轉(zhuǎn)干部以及事業(yè)編制等原因之外，法院人員的選任工作均由當(dāng)?shù)毓珓?wù)員管理單位組織。而且每年法院人員均需要由當(dāng)?shù)厝耸鹿芾聿块T進(jìn)行考核。根據(jù)新修訂的《公務(wù)員法》規(guī)定，考核的重點(diǎn)在政治素質(zhì)和工作實(shí)績(jī)。其次，根據(jù)《中國共產(chǎn)黨政法工作條例》規(guī)定，黨要對(duì)政法工作堅(jiān)持絕對(duì)領(lǐng)導(dǎo)。為此，部門應(yīng)當(dāng)成立黨支部，而庭長作為部門的負(fù)責(zé)人，自然也就成為了黨支部的負(fù)責(zé)人，庭長與此同時(shí)要承擔(dān)起支部的管理責(zé)任。再次，面對(duì)經(jīng)濟(jì)下行壓力以及國際環(huán)境的風(fēng)云突變，風(fēng)險(xiǎn)的不確定性彌散開來，為了應(yīng)對(duì)各種風(fēng)險(xiǎn)，成立專項(xiàng)工作小組成為政府進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)管控的普遍手段。法院也不例外，除為了應(yīng)對(duì)某項(xiàng)重點(diǎn)、難點(diǎn)工作而成立的專項(xiàng)工作組外(9)王漢生,王一鴿.目標(biāo)管理責(zé)任制：農(nóng)村基層政權(quán)的實(shí)踐邏輯[J].社會(huì)學(xué)研究,2009，(2)：67.，來自外部壓力而成立專項(xiàng)工作組的做法十分普遍，如作者所在的法院為了配合掃黑除惡，成立掃黑除惡專項(xiàng)工作領(lǐng)導(dǎo)小組；為了響應(yīng)當(dāng)?shù)卣Ｗo(hù)民營企業(yè)而成立了“依法保障和服務(wù)民營企業(yè)健康發(fā)展領(lǐng)導(dǎo)小組”；為改善營商環(huán)境而成立了“依法治區(qū)領(lǐng)導(dǎo)小組”等等，不一而足。在這些專項(xiàng)工作小組中，庭長自然被吸納成為小組成員。

這些多重角色為庭長們頭銜的增加提供了正當(dāng)性、合法性理由，但吊詭的是，這些頭銜的背后更多地是對(duì)責(zé)任的強(qiáng)調(diào)而忽略了權(quán)力的分配。一方面，這些責(zé)任的實(shí)現(xiàn)需要庭長們的權(quán)力資源支持，而另一方面司法責(zé)任制對(duì)去行政化的強(qiáng)調(diào)框制了庭長們權(quán)力的邊界。在并無額外資源支持的情形下，對(duì)責(zé)任的落實(shí)刺激著庭長們通過變通的方式來實(shí)現(xiàn)。

(二)行政責(zé)任——基于目標(biāo)管理責(zé)任的壓力

組織社會(huì)學(xué)認(rèn)為，組織的存在均有一定的目標(biāo)，為了完成組織目標(biāo)需要將組織的權(quán)力進(jìn)行下放至代理人。代理人作為理性的個(gè)體，也有自己的目標(biāo)，但當(dāng)組織目標(biāo)與個(gè)人目標(biāo)發(fā)生沖突時(shí)，就可能產(chǎn)生“目標(biāo)替代”這種道德風(fēng)險(xiǎn)。為了保證組織目標(biāo)的完成就需要對(duì)代理人的行為進(jìn)行監(jiān)督。而監(jiān)督是有其成本的，當(dāng)行為不可測(cè)量以及觀測(cè)成本較高時(shí)，監(jiān)督成本亦隨之上升。同樣，為了保證法官能夠公正行使審判權(quán)或者完成非司法化任務(wù)，也需要對(duì)法官的行為進(jìn)行監(jiān)督。讓法院院長對(duì)每個(gè)法官進(jìn)行監(jiān)督既無可能，成本也高。而由庭長行使監(jiān)督權(quán)被認(rèn)為是成本較低的做法：一方面，相比于院長可能的非專業(yè)出身，作為資深的法官——庭長對(duì)法官的行為觀測(cè)更容易。另一方面，相比于院長與法官之間接觸交往的頻率，庭長與法官之間的關(guān)系更為緊密。“相處的時(shí)間越長，行為的可觀測(cè)性越高；距離越近，行為的可觀測(cè)性越高”(11)張維迎.信息、信任與法律[M].北京：生活·讀書·新知三聯(lián)書店，2003.197.，監(jiān)督費(fèi)用相對(duì)降低。最終，法院的管理最終落到了庭長的肩上。如為了完成年度結(jié)案率的要求，院長要求庭長簽訂責(zé)任狀的做法屢見不鮮。雖然司法改革對(duì)庭長的職責(zé)進(jìn)行了定位，如審判資源的調(diào)配等，但對(duì)庭長的制度要求時(shí)刻激勵(lì)著庭長沖破約束的沖動(dòng)。

(三)法律責(zé)任——基于法官身份的回歸

當(dāng)下的司法改革的最大亮點(diǎn)之一是讓審理者裁判，由裁判者負(fù)責(zé)，取消了庭長的審批權(quán)，讓庭長回歸辦案一線。法官身份的回歸似乎減輕了庭長的壓力，然而情況并非如此。

首先是對(duì)庭長辦案指標(biāo)的要求。當(dāng)下的司法改革要求庭長真正參與辦案，為此，對(duì)庭長辦案的指標(biāo)不僅從量上進(jìn)行了細(xì)化還提出了對(duì)質(zhì)的要求。在數(shù)量上，如《天津市高級(jí)人民法院關(guān)于全市法院院庭長辦理案件的指導(dǎo)意見(2017年)》規(guī)定，庭長辦理案件的數(shù)量不得低于所在部門法官平均辦案數(shù)的60%，副庭長不低于90%。在質(zhì)量上，為了防止虛假辦案、掛名辦案，要求庭長辦理案件要為疑難復(fù)雜、新類型案件，同時(shí)辦案案件量不能僅是參審案件，還要以承辦案件為主。為此，有的法院庭長結(jié)案占全院的50%以上(12)程勇,蔡蕾.院庭長既“掛帥”又“出征”——湖北丹江口法院入額院庭長實(shí)質(zhì)化辦案紀(jì)實(shí)[N].人民法院報(bào)，2017-12-24.，有的地區(qū)庭長百日審結(jié)案件12萬件以上(13)費(fèi)文彬.廣西百日清案，院庭長主審12萬件[N].人民法院報(bào),2017-11-04.。作者所在的法院也是如此，2018年該院院庭長承辦案件3361件，參審221件，審結(jié)案件占全院審結(jié)案件的42.37%。其中，個(gè)別庭長承辦的案件高達(dá)352件。這些辦案指標(biāo)的設(shè)立為的是確保庭長“法官身份”的回歸。

其次，審判成員身份帶來的責(zé)任疊加。一方面，根據(jù)《民事訴訟法》的規(guī)定，庭長在參與合議庭審理時(shí)，由庭長擔(dān)任審判長。另一方面，根據(jù)《人民法院組織法》的規(guī)定，審判委員會(huì)也是法院的審判組織。在法定的審判組織中均有庭長的影子，這是因?yàn)椋阂话銇碚f庭長均是審判經(jīng)驗(yàn)豐富的資深法官，在碰到疑難復(fù)雜案件時(shí)，邀請(qǐng)庭長參與合議庭進(jìn)行指導(dǎo)是普遍做法。同時(shí)，審判委員會(huì)的成員與庭長具有高度的重疊性。而在非法定組織中或非正式組織中，如法官會(huì)議中也有庭長的參與。而這些正式或非正式組織的工作均在一定程度上消耗著庭長的精力，而且?guī)淼倪€有責(zé)任的承擔(dān)。根據(jù)《最高人民法院關(guān)于完善司法責(zé)任制意見(試行)》的規(guī)定，合議庭成員要對(duì)其參與的合議案件承擔(dān)責(zé)任，審委會(huì)委員也要為其審理案件承擔(dān)責(zé)任。而且在規(guī)定責(zé)任的同時(shí)，除了沒有賦予庭長特別的權(quán)力之外，在一定情形下庭長可能成為法官“風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)移”的工具。

綜上，庭長的政治責(zé)任、行政責(zé)任、法律責(zé)任提供了庭長的職責(zé)明細(xì)，這些責(zé)任有些是持續(xù)存在的，也即在司法改革之前也廣泛存在，如政治責(zé)任。也有是司法改革帶來的附屬品，如法律責(zé)任和部分行政責(zé)任。明晰的責(zé)任界定有利于組織目標(biāo)的完成，但僅有清晰的責(zé)任，而權(quán)力模糊，依然會(huì)產(chǎn)生“職責(zé)不清、權(quán)責(zé)不清的困境”(14)高一飛,趙毅城.院庭長審判監(jiān)督管理機(jī)制的當(dāng)前改革[J].湖南社會(huì)科學(xué),2018，(6)：93.。

二、權(quán)責(zé)匹配沖突的生成機(jī)理

司法責(zé)任制對(duì)法院內(nèi)部權(quán)責(zé)關(guān)系帶來了沖擊，去行政化也削弱了庭長的權(quán)力，庭長的權(quán)力性質(zhì)也從“指令性”向“指導(dǎo)性”轉(zhuǎn)變(15)這里借鑒了地方政府改革中對(duì)鄉(xiāng)村權(quán)力關(guān)系變化的描述。參見黃宗智.實(shí)踐與理論：中國社會(huì)、經(jīng)濟(jì)與法律的歷史與現(xiàn)實(shí)研究[M].北京：法律出版社，2015.131.。然而，這并不意味著司法責(zé)任制及其去行政化是權(quán)責(zé)匹配沖突的根源，根源在于在去行政化和司法責(zé)任制改革的同時(shí)，配套措施并未跟進(jìn)，也即對(duì)法院內(nèi)部權(quán)力關(guān)系進(jìn)行了簡(jiǎn)單化處理，以及司法權(quán)在地方權(quán)力結(jié)構(gòu)位置依舊未變所共同造成的。

1.維生素B1是體內(nèi)多種酶系統(tǒng)的輔酶，能促進(jìn)氧化過程，調(diào)節(jié)糖代謝，對(duì)促進(jìn)生長發(fā)育、維持正常代謝、保持神經(jīng)和消化機(jī)能的正常具有重要意義。

(一)權(quán)力關(guān)系的簡(jiǎn)單化處理

建構(gòu)科學(xué)的審判權(quán)力運(yùn)行機(jī)制是當(dāng)下司法改革的重要目標(biāo)，但對(duì)法院內(nèi)部權(quán)力的簡(jiǎn)單化處理，也即對(duì)庭長權(quán)力的簡(jiǎn)單下沉并未將庭長權(quán)力放在整個(gè)司法生態(tài)中予以通盤考慮，造成外部集權(quán)式與內(nèi)部治理式?jīng)_突、審判管理權(quán)與審判監(jiān)督權(quán)的混淆，使得權(quán)責(zé)縫隙得以擴(kuò)張。

其一，外部集權(quán)式與內(nèi)部治理式?jīng)_突。“我國司法管理體制的基本制度框架由執(zhí)政黨的司法政策決定”(16)莫紀(jì)宏.論我國司法管理體制改革的正當(dāng)性前提及方向[J].法律科學(xué),2015，(1)：28.，在此情形下，法院“脫胎于全能型衙門式政府”(17)肖宏.中國司法轉(zhuǎn)型期的法院管理轉(zhuǎn)型[J].法律適用,2006，(8)：67.，其治理模式是承續(xù)政府的治理模式，也即壓力型體制下的集權(quán)治理模式。在這種治理模式下，強(qiáng)調(diào)圍繞中央目標(biāo)的完成而進(jìn)行權(quán)力的配置和機(jī)構(gòu)的設(shè)置。法院也是如此，也即在“一體化的法院組織體系內(nèi)部,中央對(duì)各種司法資源統(tǒng)一決策、管理與調(diào)配”(18)彭何利.從法院管理到法院治理[N].法制日?qǐng)?bào)，2016-07-27(11).。而在司法責(zé)任制改革下，為了去行政化，庭長審批權(quán)被取消、權(quán)力受到限制，權(quán)力下沉至一線法官，法官與庭長之間以原子化的狀態(tài)存在。尤其是在內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)改革后，庭長職務(wù)被削弱甚至被取代，扁平化管理使得審判團(tuán)隊(duì)有更大的話語權(quán)。庭長權(quán)威的流失、對(duì)責(zé)任制的強(qiáng)調(diào)、內(nèi)部干預(yù)機(jī)制的建立，使得法官在審判管理中具有更強(qiáng)的主動(dòng)性?？梢哉f，法院內(nèi)部的單向權(quán)力指向已經(jīng)轉(zhuǎn)換為雙向指向，法院內(nèi)部的權(quán)力關(guān)系已經(jīng)轉(zhuǎn)向平權(quán)治理。內(nèi)部權(quán)力關(guān)系的轉(zhuǎn)變使得責(zé)任傳遞鏈條被打斷，面對(duì)外部集權(quán)式責(zé)任壓力的傳導(dǎo)，庭長們只能自擔(dān)其責(zé)，責(zé)任與壓力積壓在了庭長們的肩上，權(quán)責(zé)沖突便逐漸發(fā)生。

其二，權(quán)力邊界未予清晰界定使得審判管理被注入太多內(nèi)容。建立科學(xué)的審判權(quán)力運(yùn)行機(jī)制是當(dāng)前司法改革的重要目標(biāo)之一，而在司法邏輯與行政邏輯高度混同的既有場(chǎng)域中，對(duì)法院內(nèi)部權(quán)力的簡(jiǎn)單化、二元化處理，進(jìn)一步刺激了法院權(quán)力的扭曲。為此，有學(xué)者一陣見血地指出“向法官放權(quán)與管理層監(jiān)督的內(nèi)在緊張關(guān)系并未通過恰當(dāng)?shù)姆绞降玫郊偨?，特別是在監(jiān)督者進(jìn)入法官辦案過程實(shí)施監(jiān)督的‘最后一公里’出現(xiàn)了隔斷”(19)顧培東.法官個(gè)體本位抑或法院整體本位——我國法院建構(gòu)與運(yùn)行的基本模式選擇[J].法學(xué)研究,2019，(1)：20.。一方面，作為法院內(nèi)部最重要的兩項(xiàng)權(quán)力，審判管理權(quán)和審判權(quán)的沖突長期存在，而隨著司法責(zé)任制的改革，兩者的沖突“已經(jīng)從積極沖突向消極沖突轉(zhuǎn)變”(20)王琦.審判權(quán)與審判管理權(quán)的沖突與良性互動(dòng)——以民事審判管理為視角[J].海南大學(xué)學(xué)報(bào)人文社會(huì)科學(xué)版,2013，(6)：108.，表現(xiàn)為放縱審判權(quán)、管理權(quán)缺位。另一方面，審判管理權(quán)、審判監(jiān)督權(quán)的邊界游移不定、變動(dòng)不居一直備受詬病。變動(dòng)不居的權(quán)力邊界使得審判管理權(quán)得以有了侵蝕審判監(jiān)督權(quán)的空間。一般認(rèn)為，監(jiān)督是管理的一部分，在行政機(jī)關(guān)中可能如此，但在司法機(jī)關(guān)中，審判監(jiān)督與審判管理應(yīng)該是截然分明的兩項(xiàng)權(quán)力。審判管理權(quán)是更具有行政指令性的權(quán)力，而與審判權(quán)的性質(zhì)相抵牾；而審判監(jiān)督權(quán)卻不因權(quán)力的性質(zhì)如何都可以兼容，不論是行政權(quán)、立法權(quán)還是執(zhí)法權(quán)、審判權(quán)，監(jiān)督權(quán)都具有良好的兼容性。而在當(dāng)下的改革中，以打包式的方式處理庭長的權(quán)力，并未清晰界定審判監(jiān)督權(quán)和審判管理權(quán)，這是造成“監(jiān)督和干預(yù)”識(shí)別成本高的主要原因。具體表現(xiàn)在：雖然司法改革對(duì)庭長權(quán)力進(jìn)行了界定，但在權(quán)力主體依舊混淆、處理事務(wù)依舊高度重疊的情形下，對(duì)庭長權(quán)力的簡(jiǎn)單化處理使得庭長權(quán)力的模糊化。這種模糊化帶來的后果是，一方面庭長職責(zé)的不斷填塞，直接導(dǎo)致權(quán)責(zé)匹配的沖突。另一方面則是庭長職責(zé)邊界的游移不定，進(jìn)而導(dǎo)致庭長不愿管，以及不知如何管理的狀態(tài)。

其三，路徑依賴下舊的審判管理思維與司法改革目標(biāo)之間的張力。面對(duì)外部壓力，通過強(qiáng)調(diào)審判管理來實(shí)現(xiàn)目標(biāo)的完成。傳統(tǒng)的審判管理思維強(qiáng)調(diào)權(quán)力的指令性以及單向性，以行政化的指標(biāo)壓制審判權(quán)的行動(dòng)空間。雖然最高院將審判管理的定位為審判權(quán)的服務(wù)、輔助性位置，但“服務(wù)性管理遠(yuǎn)未成為現(xiàn)實(shí)”(21)郭松.審判管理進(jìn)一步改革的制度資源與制度推進(jìn)——基于既往實(shí)踐與運(yùn)行場(chǎng)域的分析[J].法制與社會(huì)發(fā)展,2016，(6)：63.，在司法功能的超載化以及對(duì)地方政府的依賴下，法院內(nèi)部權(quán)力關(guān)系發(fā)生了錯(cuò)位，審判管理權(quán)、審判監(jiān)督權(quán)反而成為了攀附的對(duì)象。而司法責(zé)任制改革就是要重新確立審判權(quán)的中心位置，讓審判管理權(quán)、審判監(jiān)督權(quán)為其服務(wù)。面對(duì)外部集權(quán)式壓力的傳導(dǎo)，如何完成外部目標(biāo)，在缺乏現(xiàn)代管理思維方式的情形下，延續(xù)原路徑被認(rèn)為是既安全又成本低的方式。

(二)法院功能的超載化

庭長權(quán)責(zé)匹配沖突的“責(zé)”不只是法律責(zé)任，正如上文所述，還包括政治責(zé)任和行政責(zé)任。如果庭長僅承擔(dān)法律責(zé)任，對(duì)于具有豐富審判經(jīng)驗(yàn)的庭長們來說是輕車駕熟的事情，關(guān)鍵的問題是，司法不僅強(qiáng)調(diào)“法律效果”，還要具備“政治效果”“社會(huì)效果”相統(tǒng)一。在多重效果的追求下，法院的功能呈現(xiàn)超載化，這表現(xiàn)為：法院目的的多重性與法院的地方化。

其一，法院目的的多重性。一般認(rèn)為，糾紛解決是司法的基本目的之一，然而，除此之外，我國的司法正如達(dá)瑪什卡所描述的政策實(shí)施型一樣，還要具備貫徹實(shí)施國家政策，既包括“修復(fù)撕裂的社會(huì)關(guān)系”“熨平褶皺的關(guān)系網(wǎng)”(22)季衛(wèi)東.中國的司法改革：制度變遷的路徑依賴與頂層設(shè)計(jì)[M].北京：法律出版社，2016.4.，也要通過司法活動(dòng)輔助國家治理。因此我國法院工作的目的并非單純的解決糾紛，“尚未成為一個(gè)真正以審判職能為中心的單位”(23)傅郁林.以職能權(quán)責(zé)界定為基礎(chǔ)的審判人員分類改革[J].現(xiàn)代法學(xué),2015，(4)：15.，在司法的過程中將國家的政策予以實(shí)施，或者以司法的方式向社會(huì)大眾予以釋明是其本質(zhì)功能之一。為此，法院被注入了非司法的功能，承載了大量非司法化的任務(wù)。這從我國法院的發(fā)展史即可以看出，解放初期，司法被定義為“刀把子”，要維護(hù)新生的政權(quán)。改革開放后，為了適應(yīng)經(jīng)濟(jì)市場(chǎng)發(fā)展的需要，法院通過內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)改革新增經(jīng)濟(jì)庭，即已表明司法的重心在于維護(hù)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的需要。而當(dāng)下，隨著GDP中高速發(fā)展成為新常態(tài)，世界經(jīng)濟(jì)波詭云譎，司法的重心放在了改善營商環(huán)境上。

其二，受司法地方化影響，司法被異化為地方事權(quán)。由于司法管轄與行政區(qū)劃轄區(qū)高度重疊，同時(shí)法院人財(cái)物受制于地方政府，法院被當(dāng)成地方政府的“組成部分”。雖然當(dāng)下的司法改革嘗試通過人財(cái)物省級(jí)統(tǒng)管和建立跨行政區(qū)劃法院來打破地方化的桎梏，但囿于現(xiàn)行憲法的限制跨行政區(qū)劃法院的建立步履維艱；而由于熟人社會(huì)的影響、司法權(quán)對(duì)地方政府的依賴(包括執(zhí)行、查封、送達(dá)乃至重大案件開庭的安全保障等，離開了地方政府，司法功能基本無法實(shí)現(xiàn)(24)徐斌.“法治專業(yè)化”的陷阱——《馬背上的法庭》與法治群眾路線[J].文化縱橫,2018，(5)：128.)、權(quán)責(zé)不一致(省級(jí)統(tǒng)管造成了權(quán)力上移，但事權(quán)并未上移，受制于對(duì)地方黨委負(fù)責(zé)、對(duì)地方人大報(bào)告的現(xiàn)實(shí)要求，地方各級(jí)法院難以對(duì)地方政府置之不理)以及等級(jí)官僚體系中跨級(jí)溝通成本的增加等因素，地方各級(jí)法院反而更加依賴地方政府。在此情形下，司法的主客場(chǎng)并未發(fā)生十分明顯的變化，法院依舊受制于“塊塊”上的制約。在壓力型體制的影響下，地方政府為了完成特定的任務(wù)，將任務(wù)層層分解，通過強(qiáng)調(diào)“一盤棋”(25)楊華.基層治理的形式主義何以發(fā)生——從鄉(xiāng)鎮(zhèn)職能部門關(guān)系反思治理問題[J].文化縱橫,2019，(2)：53.，要求法院承擔(dān)相應(yīng)的職責(zé)，包括日常工作，如為了創(chuàng)建衛(wèi)生文明城市，將特定區(qū)域劃定為法院包管；為了改善營商環(huán)境，要求法院做出相應(yīng)的舉措，甚至遇到政府人員以扣劃法院績(jī)效獎(jiǎng)金、通報(bào)相“威脅”的做法。除此之外，作為普遍使用的治理舉措，成立各種專項(xiàng)治理小組，并要求法院參加已是十分常見的現(xiàn)象。法院在接受了眾多的角色之外，會(huì)通過法院黨組、法院院長層層傳遞給庭長、法官(26)張洪濤.中國法院壓力之消解——一種法律組織學(xué)解讀[J].法學(xué)家,2014，(1)：25.。

其三，法院決策權(quán)缺失使得外部壓力源源不斷被輸入。庭長權(quán)責(zé)匹配沖突可以說是法院權(quán)責(zé)匹配沖突的內(nèi)化，也即由于法院本身的尷尬地位所決定。一方面，地方各級(jí)法院被認(rèn)為是地方政府的“組織部門”之一，在“晉升錦標(biāo)賽”的激勵(lì)下，圍繞地方發(fā)展調(diào)動(dòng)各方面資源是一貫做法。而且橫向部門之間在“一盤棋”思維的影響下，由于缺乏專業(yè)溝通，談判能力明顯下降。也即相比于“條條”上專業(yè)知識(shí)同構(gòu)，溝通成本小，討價(jià)還價(jià)的可能性也較大。而在不同專業(yè)之間，“一盤棋”的強(qiáng)勢(shì)影響使得橫向部門之間很難溝通，面對(duì)不屬于甚至違法干預(yù)司法權(quán)的要求，法院只得接受。另一方面，也是最為重要的，司法在地方權(quán)力結(jié)構(gòu)中的邊緣地位(27)歐陽韶勇,曠聯(lián)合,于楊寧.系統(tǒng)論視野下法院財(cái)物省統(tǒng)一管理的隱憂與出路[J].中國應(yīng)用法學(xué),2018，(1)：76.，使得法院沒有話語權(quán)參與決策，只有執(zhí)行權(quán)。邊緣化的位置使得法院在決策中難以有話語權(quán)，如某地區(qū)為了改善營商環(huán)境，要求各部門匯報(bào)材料，其中很大一部分涉及法院，但在文件的出臺(tái)時(shí)，地方法院根本沒參與，以至于部分指標(biāo)不合理，遠(yuǎn)超法院職能。如筆者所在的區(qū)為了推進(jìn)棚戶區(qū)改造工作進(jìn)展，成立了棚戶區(qū)改造領(lǐng)導(dǎo)小組，而除了法院之外其他機(jī)關(guān)部門均為小組成員，也包括檢察院在內(nèi)。當(dāng)然，司法權(quán)的謙抑性也不應(yīng)參與該小組，但在組織社會(huì)學(xué)看來，要避免權(quán)責(zé)不一致，不能僅僅具有執(zhí)行權(quán)。

三、權(quán)責(zé)匹配沖突的負(fù)面效應(yīng)

目標(biāo)責(zé)任制是我國政府治理過程中常見的方式，“上級(jí)政府往往通過職責(zé)(任務(wù)指標(biāo)和獎(jiǎng)懲)發(fā)包，層層加碼，下級(jí)政府處在一種政治高壓和激勵(lì)高壓的雙重壓力狀態(tài)下落實(shí)各項(xiàng)政策和完成各項(xiàng)任務(wù)”(28)鐘海.權(quán)宜性執(zhí)行：村級(jí)組織政策執(zhí)行與權(quán)力運(yùn)作策略的邏輯分析——以陜南L貧困村精準(zhǔn)扶貧政策執(zhí)行為例[J].中國農(nóng)村觀察,2018，(2)：110.。面對(duì)高壓態(tài)勢(shì)，權(quán)責(zé)不一致的情形將會(huì)扭曲權(quán)力的行使方式。一方面是“強(qiáng)人所難”，在有限的權(quán)力下變通行使，已完成特定的任務(wù)。另一方面是，促使主體補(bǔ)好程序漏洞，形成“形式主義”。

(一)權(quán)力的非正式運(yùn)作

制度經(jīng)濟(jì)學(xué)認(rèn)為，制度不僅包括正式制度也包括非正式制度。正式制度常見為法律、法規(guī)、規(guī)則等，而非正式制度則為風(fēng)俗習(xí)慣等。兩者之間存在競(jìng)爭(zhēng)關(guān)系，決定勝負(fù)的關(guān)鍵在于哪一方能降低交易費(fèi)用。而權(quán)力的非正式運(yùn)作的隱含涵義是權(quán)力的正式運(yùn)作方式交易費(fèi)用較高。司法責(zé)任制對(duì)權(quán)責(zé)關(guān)系的改變使得庭長依賴正式手段行權(quán)交易費(fèi)用增加，具體表現(xiàn)為：高昂的識(shí)別成本、權(quán)威流失帶來的逆向依賴。

其一，高昂的識(shí)別成本，包括監(jiān)督與干預(yù)的識(shí)別、案件風(fēng)險(xiǎn)的識(shí)別。一方面，為了抵御法院外部的不當(dāng)干預(yù)，當(dāng)下改革的另一配套措施是建立案件干預(yù)登記制，這一制度雖然堵住了干預(yù)信息的渠道，但是信息的傳遞可以通過改變編碼方法、傳播速度甚至傳播渠道本身來進(jìn)行信息傳遞(29)馬克思·H·布瓦索.信息空間：認(rèn)識(shí)組織、制度和文化的一種框架[M].上海：上海譯文出版社，2000.49.。而監(jiān)督可以作為干預(yù)信息的編碼方法，使得干預(yù)信息傳遞方式隱形化，通過其他手段或伴隨其他目的而來(30)陳柏峰.領(lǐng)導(dǎo)干部干預(yù)司法的制度預(yù)防及其挑戰(zhàn)[J].法學(xué),2015，(7).。不當(dāng)干預(yù)與正當(dāng)監(jiān)督的外部識(shí)別成本高昂是造成庭長行權(quán)動(dòng)力不足的原因。制度經(jīng)濟(jì)學(xué)認(rèn)為，交易費(fèi)用會(huì)影響到人們的行為，而同樣，管理行為中也同樣具有管理費(fèi)用(31)康芒斯.制度經(jīng)濟(jì)學(xué)[M].北京：華夏出版社，2017.74.。如果政策的制定操作性不強(qiáng)，便會(huì)增加執(zhí)行部門的困難和成本，如果沒有便利的監(jiān)督，也難以確保政策的完全執(zhí)行。而這便利的監(jiān)督也即是可觀察到的行為和便利觀察的行為。如果一項(xiàng)行為需要專業(yè)化的監(jiān)督知識(shí)，這就不利于監(jiān)督；而一樣行為不輕易觀察到，如此時(shí)行為合理與否需要產(chǎn)生相應(yīng)的后果才能評(píng)定，這就不利于監(jiān)督。而具體到庭長行使權(quán)力的方式中，正是基于干預(yù)與監(jiān)督需要專業(yè)化知識(shí)，需要投入時(shí)間才能識(shí)別出來，這就造成了監(jiān)督的高成本，也是庭長不愿行使權(quán)力的原因。正是編碼方法的改變使得識(shí)別成本高昂。雖然現(xiàn)有文件對(duì)正當(dāng)監(jiān)督與外部干預(yù)從行使方式上進(jìn)行了限定，但這些規(guī)定傳導(dǎo)的“表達(dá)現(xiàn)實(shí)”與“客觀現(xiàn)實(shí)”存在巨大的差異。監(jiān)督和干預(yù)存在形式相似、目的“表達(dá)”相似等共同之處，在注意力稀缺的情形下，識(shí)別成本高昂，因此這造成庭長不愿管。

另一方面，案件風(fēng)險(xiǎn)的識(shí)別成本?，F(xiàn)有研究和實(shí)務(wù)界的注意力將焦點(diǎn)放在了四類案件的監(jiān)督上，四類案件僅能在一定程度上幫助庭長縮小工作量，而并不能替代庭長進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)管控。如T市評(píng)定的“十大最差典型案件”所涉及的法院案件，有一部分案件既不會(huì)被納入庭長監(jiān)控范圍，也不會(huì)被法官所識(shí)別出來。在風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)中，風(fēng)險(xiǎn)的產(chǎn)生更加多渠道、更加隨機(jī)化，風(fēng)險(xiǎn)的分布呈現(xiàn)隨機(jī)性。在風(fēng)險(xiǎn)彌散的情形下，任何一種情形都可能成為風(fēng)險(xiǎn)的爆發(fā)點(diǎn)，而這也是庭長為什么總有沖破四類案件范圍的沖動(dòng)。風(fēng)險(xiǎn)的識(shí)別關(guān)鍵在于案件信息的獲取，而非正式運(yùn)作，通過庭長與法官的關(guān)系網(wǎng)絡(luò)獲得信息更加全面，并不受到時(shí)間、工作場(chǎng)合的限制。這種信息的搜集可能會(huì)延展到八小時(shí)工作時(shí)間之外。

其二，行政權(quán)威流失帶來的逆向依賴。雖然有風(fēng)險(xiǎn)疊加，但并不意味著庭長會(huì)放下身段，而促使庭長運(yùn)用非正式手段的另一原因在于去行政化下的庭長職務(wù)危機(jī)(32)陳瑞華.司法體制改革導(dǎo)論[M].北京：法律出版社，2018.168-171.。當(dāng)下的司法改革“焦點(diǎn)是去行政化，尤其是法院的去行政化，主要目標(biāo)是保證法官獨(dú)立行使審判權(quán)”(33)崔永東.司法改革去行政化并不是讓審判權(quán)“裸奔”[N].解放日?qǐng)?bào),2016-08-30(9).。為去行政化除了取消庭長的審批權(quán)之外，內(nèi)設(shè)部門的整合也相應(yīng)減少了庭長的職位，同時(shí)權(quán)力清單的配套實(shí)施，共同沖擊了庭長行政職務(wù)的權(quán)威。庭長審批權(quán)的下沉帶來的沖擊是法官對(duì)自己承擔(dān)的案件無須庭長審批，減少了對(duì)庭長的依賴。依賴產(chǎn)生權(quán)力的分化(34)布勞.社會(huì)生活中的交換與權(quán)力[M].北京：商務(wù)印書館,2012.306.，庭長對(duì)法官的支配權(quán)被削弱。而職務(wù)權(quán)威的削弱帶來了以下危機(jī)：

一方面，削減了因資源分配權(quán)而帶來的依附。權(quán)力結(jié)構(gòu)主要是“建立在資源分配的基礎(chǔ)上——人們可以用這些資源迫使別人服從”(35)布勞.社會(huì)生活中的交換與權(quán)力[M].北京：商務(wù)印書館,2012.207.。根據(jù)《完善人民法院司法責(zé)任制的若干意見》以及《關(guān)于落實(shí)司法責(zé)任制完善審判監(jiān)督管理機(jī)制的意見(試行)》的規(guī)定，庭長的職責(zé)包括法官評(píng)價(jià)、部門內(nèi)部協(xié)調(diào)以及程序流轉(zhuǎn)。在此之下，庭長所掌握的的激勵(lì)性資源和懲罰性資源十分有限。同時(shí)，由于試行隨機(jī)分案，庭長對(duì)案件資源的分配權(quán)力有限；而且隨著法官待遇職級(jí)并行，法官的獨(dú)立性更大，庭長所能提供的激勵(lì)不多，因此法官面臨著“激勵(lì)不足、約束疲勞”(36)龍宗智.審判管理：功效、局限及界限把握[J].法學(xué)研究,2011，(4)：28.的現(xiàn)實(shí)境遇；雖然庭長可以對(duì)法官進(jìn)行績(jī)效評(píng)價(jià)，但從全國幾個(gè)法官評(píng)價(jià)模式的試行來看，除了由專門部門進(jìn)行集中評(píng)價(jià)而剝奪庭長權(quán)力外，還存在即使是未予剝奪但存在形式化的做法。于是乎，庭長的權(quán)力似乎僅剩下每年定期的部門優(yōu)秀公務(wù)員評(píng)價(jià)了。

另一方面，對(duì)庭長依賴的減少以及庭長責(zé)任的增加，反而增加了法官的談判能力，增加了庭長對(duì)法官的依賴。司法責(zé)任制不僅對(duì)法院權(quán)力和責(zé)任關(guān)系帶來了改變，對(duì)庭長與法官的關(guān)系也產(chǎn)生了影響。甚至可以說，現(xiàn)在庭長和法官之間的狀態(tài)越來越像稅費(fèi)改革后鄉(xiāng)村干部與農(nóng)民之間的關(guān)系狀態(tài)(37)賀雪峰,劉岳.基層治理中的“不出事邏輯”[J].學(xué)術(shù)研究,2010，(6)：33.。改革前，由于審批制的存在，庭長和法官被綁定成為利益共同體。而在改革后，審批制的取消以及責(zé)任的獨(dú)立承擔(dān)、內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)的改革，使得法官成為原子化的個(gè)體。庭長與法官的利益聯(lián)結(jié)紐帶被削弱，依賴方向被扭轉(zhuǎn)，從自下而上的依賴，變?yōu)樽陨隙碌囊蕾?。一方面，庭長責(zé)任目標(biāo)的完成，如結(jié)案率、發(fā)改率、調(diào)解率、文書上網(wǎng)率等業(yè)務(wù)目標(biāo)；專項(xiàng)工作的協(xié)助、信息反饋等政治目標(biāo)，均依賴于每位法官信息的反饋。而在缺少直接獲取信息以及依賴不對(duì)等的情形下，反而加劇了庭長對(duì)法官的依賴。如為了排查某一類敏感因素的案件，由于庭長未能掌握全部案件信息，可能存在法官為了應(yīng)付任務(wù)而選擇性報(bào)送的做法。面對(duì)選擇性報(bào)送的做法，由于監(jiān)督成本的高昂，庭長只能束手無策或者動(dòng)用私人關(guān)系，舍硬求軟。另一方面，壓力的強(qiáng)化下安全的紓解方式。面對(duì)權(quán)責(zé)匹配沖突帶來的風(fēng)險(xiǎn)沖擊，庭長的選擇并不多，要么是將“程序做到無懈可擊、不出漏洞”(38)楊華.基層治理的形式主義何以發(fā)生——從鄉(xiāng)鎮(zhèn)職能部門關(guān)系反思治理問題[J].文化縱橫,2019，(2)：53.，做到完美的形式主義；要么是在本已軟化的權(quán)威下動(dòng)用關(guān)系資本，把實(shí)質(zhì)性工作做到位。如果說行政責(zé)任還能為形式主義留下些許空間，但在硬“政治任務(wù)”“法律責(zé)任”面前，庭長毫無討價(jià)還價(jià)的空間(39)楊華.基層治理的形式主義何以發(fā)生——從鄉(xiāng)鎮(zhèn)職能部門關(guān)系反思治理問題[J].文化縱橫,2019，(2)：53.。

(二)逆向激勵(lì)：痕跡化、策略性監(jiān)督

形式主義的影子很常見，不僅政府中存在形式主義，公司中也存在形式主義。司法過程中也不列外，如陪審員的“陪而不審”(40)廖永安.社會(huì)轉(zhuǎn)型背景下人民陪審員制度改革路徑探析[J].中國法學(xué),2012，(3)：150；吳丹紅：中國陪審制度的考察——以《關(guān)于完善人民陪審員制度的決定》為研究對(duì)象[J].法商研究,2007，(3)：136；王利明.我國陪審制度研究[J].浙江社會(huì)科學(xué),2000，(1)：58.、“形合實(shí)獨(dú)”的合議庭(41)左衛(wèi)民,吳衛(wèi)軍.“形合實(shí)獨(dú)”：中國合議制度的困境與出路[J].法制與社會(huì)發(fā)展,2002，(2)：64.，甚至是審委會(huì)的討論等，不一而足。形式主義的發(fā)生原因有很多，如由于權(quán)責(zé)配置不合理，典型的如對(duì)合議庭追責(zé)的后果是由承辦人承擔(dān)。如由于規(guī)則的原則性和模糊性，導(dǎo)致具體操作難度和測(cè)度的高成本，也即由于無法衡量該工作是否完成或者該工作質(zhì)量如何檢測(cè)成本較高，這為形式主義的發(fā)生提供了可能。較為常見的情形是在晉升錦標(biāo)賽的激勵(lì)下，對(duì)環(huán)境保護(hù)、文化建設(shè)這些不易測(cè)度指標(biāo)的走馬觀花式建設(shè)。具體到庭長行使權(quán)力上也是如此。由于對(duì)庭長權(quán)力的簡(jiǎn)單下放，導(dǎo)致庭長實(shí)際享有的權(quán)力遠(yuǎn)小于其所要承擔(dān)的責(zé)任。而為了轉(zhuǎn)移層層轉(zhuǎn)移的壓力和風(fēng)險(xiǎn)，促使庭長們的注意力尤其關(guān)注程序上的完善上。這種行使權(quán)力的形式主義表現(xiàn)為：痕跡化的監(jiān)督和策略性監(jiān)督。

其一，痕跡化監(jiān)督。痕跡管理是從結(jié)果管理向過程管理思維的轉(zhuǎn)變，它具有“強(qiáng)化工作主體的責(zé)任意識(shí)、考核與評(píng)定工作業(yè)績(jī)的依據(jù)、便于督查檢查和整改工作開展、便于責(zé)任追究的落實(shí)”(42)邢成舉.痕跡管理異化與脫貧攻堅(jiān)中的目標(biāo)轉(zhuǎn)移[J].貴州社會(huì)科學(xué),2019，(6)：135.。然而當(dāng)痕跡管理發(fā)生異化，就表現(xiàn)為痕跡主義。同樣，司法活動(dòng)中也是如此?！锻晟迫嗣穹ㄔ核痉ㄘ?zé)任制的若干意見》明確規(guī)定了庭長的責(zé)任清單，既包括審判監(jiān)督也包括審判管理，然而如何監(jiān)督庭長是否行使了職責(zé)，最簡(jiǎn)單的測(cè)度方法就是看是否留痕。尤其是法院信息化的發(fā)展為留痕提供了方便。隨著信息化的發(fā)展，傳統(tǒng)司法工作可以提供網(wǎng)上審批、網(wǎng)上流轉(zhuǎn)、網(wǎng)上審閱。這些網(wǎng)上操作的便利之處還在于數(shù)據(jù)生成容易，更為重要的是相比于紙質(zhì)痕跡，數(shù)據(jù)更利于核查。于是為了監(jiān)督或管理的需要，對(duì)某一數(shù)據(jù)進(jìn)行通報(bào)是較為常見的做法，對(duì)庭長是否監(jiān)督也是如此。如T市通過法院綜合審判系統(tǒng)對(duì)全市法院庭長監(jiān)督情況進(jìn)行了通報(bào)。雖然該通報(bào)能在一定程度上刺激庭長及時(shí)行使權(quán)力，但也使得庭長們?yōu)榱藬?shù)據(jù)而數(shù)據(jù)。如在T市通報(bào)中，M法院庭長監(jiān)督為零，而為了使得數(shù)據(jù)“好看”，M法院迅速下發(fā)了通知。雖然數(shù)據(jù)提高了上去，但是這些數(shù)據(jù)的生成均是在集中時(shí)間生成，也即是為了數(shù)據(jù)而數(shù)據(jù)。庭長們雖然對(duì)該案件有些了解，但是并沒有真正按照《完善人民法院司法責(zé)任制的若干意見》的規(guī)定去做。同時(shí)，對(duì)于庭長是否真正實(shí)施了監(jiān)督并沒有一個(gè)真正的評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，而且受制于成本的考量，在此情形下查看庭長是否留痕，最便捷也是最無奈的選擇。數(shù)據(jù)的考評(píng)也扭曲了庭長的監(jiān)督行為，庭長依靠文本和數(shù)字監(jiān)督，而忽視實(shí)質(zhì)內(nèi)容，導(dǎo)致“內(nèi)容形式化和形式內(nèi)容化”(43)陳輝,陳曉軍.內(nèi)容形式化與形式內(nèi)容化：精準(zhǔn)扶貧工作形式主義的生成機(jī)制與深層根源[J].中國農(nóng)村觀察,2019，(3)：52.。另一方面，雖然后果監(jiān)督的糾正更為困難，但事前和事中監(jiān)督也有弊端，也即相比于后果監(jiān)督來說，行為不容易被識(shí)別。而在晉升錦標(biāo)賽的影響下，如何將自己的行為測(cè)度出來并將其包裝成為領(lǐng)導(dǎo)易于捕捉的信號(hào)，數(shù)字監(jiān)督便成為首當(dāng)其沖的工具選擇。

其二，策略性監(jiān)督。除了痕跡化監(jiān)督之外，另外一種虛假監(jiān)督的做法是策略性監(jiān)督，具體的做法是：搭便車和中轉(zhuǎn)式監(jiān)督。首先，將那些已經(jīng)被其他程序或其他部門識(shí)別出來的案件納入自己的監(jiān)督范圍。法院為了保證案件質(zhì)量，可能設(shè)計(jì)出很多評(píng)查機(jī)制，如發(fā)改案件的評(píng)查、信訪案件的評(píng)查、文書評(píng)查、庭審評(píng)查、長期未結(jié)案件評(píng)查等等，這些機(jī)制的啟動(dòng)可能是基于日常性工作，也可能是基于專項(xiàng)工作而來。一般來說，這些機(jī)制涉及多部門，會(huì)耗費(fèi)大量的時(shí)間、精力。而當(dāng)這些評(píng)查結(jié)果出來之后，庭長們?yōu)榱吮憷目紤]，直接將被評(píng)查的案件納入自己監(jiān)督的范圍。雖然評(píng)查機(jī)制的評(píng)查結(jié)果需要持續(xù)跟蹤，但無形之中也造成了監(jiān)督資源的浪費(fèi)和重復(fù)。事實(shí)上，面對(duì)庭長缺乏監(jiān)督動(dòng)力的窘境，M法院出臺(tái)了一系列的通知鼓勵(lì)庭長將此類活動(dòng)的結(jié)果納入自己監(jiān)督任務(wù)表中。

其次，側(cè)重監(jiān)督那些易于監(jiān)督的案件。庭長們一般具有豐富的審判經(jīng)驗(yàn)，對(duì)于案件可能存在的風(fēng)險(xiǎn)具有一定的識(shí)別能力?；蛟S僅需要知悉案由，就能估算出這類案件是否值得監(jiān)督。除此之外，司法轄區(qū)與行政轄區(qū)高度重合造成庭長們對(duì)那些本轄區(qū)內(nèi)的老訴訟、信訪主體有一定的了解程度，再加上所在轄區(qū)政府部門的通氣，可以說對(duì)那些案件存在風(fēng)險(xiǎn)十分有把握。可以說庭長們對(duì)于易于識(shí)別的風(fēng)險(xiǎn)成本很小。但隨著風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)的到來，除了這些潛在的易于識(shí)別的風(fēng)險(xiǎn)，關(guān)鍵的是那些灰犀牛案件，甚至是日常案件也有可能因?yàn)榕既坏脑虮挥|發(fā)。如T市政法委公布的2018年度十大最差典型案件中，其中一起案件就屬于難以識(shí)別，需要了解案件實(shí)質(zhì)信息才能把控的。而那些不易于識(shí)別的，則需要庭長耗費(fèi)精力、時(shí)間和調(diào)配資源去挖掘，在缺乏足夠激勵(lì)和權(quán)力的情形下，為了完成任務(wù)，將那些易于識(shí)別的案件上交是最好的辦法。

最后，當(dāng)下的司法責(zé)任制改革將庭長的權(quán)力主要限定為程序性權(quán)力，這無疑是符合司法規(guī)律的做法。然而現(xiàn)實(shí)中卻出現(xiàn)了利用流轉(zhuǎn)權(quán)，架空監(jiān)督的做法。也即將那些需要庭長流轉(zhuǎn)的案件均標(biāo)記為監(jiān)督案件。而在現(xiàn)實(shí)中，面對(duì)可能存在問題的案件或者在庭長層面既能解決的問題，基于責(zé)任規(guī)避的考慮，將案件提交更上一級(jí)進(jìn)行監(jiān)管是較為常見的情形。于是出現(xiàn)了司法改革后，基層法院審委會(huì)案件增多的情況。對(duì)程序性權(quán)力的限定也為庭長消極行使權(quán)力提供了正當(dāng)性理由。隨著庭長權(quán)威的流失，要獲得案件信息成本較高。既要避免高成本的信息，也要避免責(zé)任承擔(dān)，僅形式消極的流轉(zhuǎn)，是“安全”的做法。

庭長行使權(quán)力過程中痕跡化管理，使得法院難以掌握真實(shí)、完備的信息，案件的質(zhì)量問題難以較為精準(zhǔn)地把握，不利于法院對(duì)案件風(fēng)險(xiǎn)的管控。而中轉(zhuǎn)式管理使得司法效率下降，增加了審委會(huì)、合議庭等審判組織的負(fù)荷，也妨礙那些真正需要審委會(huì)、合議庭等提供司法智慧的案件的進(jìn)程。非正式運(yùn)作、痕跡化監(jiān)督、策略性監(jiān)督導(dǎo)致審判監(jiān)督權(quán)、審判管理權(quán)的運(yùn)行偏離司法改革的初衷。

四、權(quán)責(zé)匹配沖突的耦合

責(zé)任的增加雖然能夠激勵(lì)庭長積極行使權(quán)力，但是當(dāng)庭長權(quán)責(zé)匹配不一致時(shí)，這種激勵(lì)就會(huì)轉(zhuǎn)換為逆向激勵(lì)。要將逆向激勵(lì)轉(zhuǎn)變?yōu)檎蚣?lì)，需要將庭長責(zé)任法定化、建立庭長責(zé)任豁免制度以及完善審判權(quán)力運(yùn)行機(jī)制入手。

(一)制度保障：權(quán)力關(guān)系的厘定

司法管理體制改革的目標(biāo)是健全司法權(quán)力運(yùn)行機(jī)制(44)莫紀(jì)宏.論我國司法管理體制改革的正當(dāng)性前提及方向[J].法律科學(xué),2015，(1)：32.，面對(duì)庭長內(nèi)生動(dòng)力不足，不愿管、不敢管，首要的應(yīng)是對(duì)法院內(nèi)部權(quán)力關(guān)系的重新厘定，建立科學(xué)的審判權(quán)力運(yùn)行機(jī)制。法院內(nèi)部權(quán)力關(guān)系的紊亂主要在于權(quán)力主體的重疊、權(quán)力地位的錯(cuò)置。

司法責(zé)任制下庭長的行使權(quán)力方式發(fā)生了變化，也即從“指令性”變成“指導(dǎo)性”，“自上而下性”轉(zhuǎn)變?yōu)椤捌綑?quán)性”，雖然法官依然“受制于相應(yīng)監(jiān)督，但這種監(jiān)督與改革前院庭長審核或?qū)徟贫染哂斜举|(zhì)區(qū)別，因?yàn)槠陂g不再貫穿并遵循下級(jí)服從上級(jí)、法官服從院庭長的原則”(45)顧培東.法官個(gè)體本位抑或法院整體本位[J].法學(xué)研究,2019，(1)：19.，但與此同時(shí)庭長的思維和行使權(quán)力能力并沒有發(fā)生改變，存在著路徑依賴。因此，最為重要的是厘定庭長權(quán)力的邊界，而關(guān)鍵的是建立權(quán)力主體的分開行使?？梢哉f，庭長權(quán)力邊界的模糊主要原因在于行使主體邊界的高度重疊。主體邊界的高度重疊一方面帶來內(nèi)部識(shí)別的困難，同時(shí)帶來外部監(jiān)督的困難。為此，第一，建立權(quán)力主體分開制度。確立審判管理權(quán)主體的分離，將審判管理權(quán)集中在審判管理辦公室。同時(shí)無須擔(dān)心信息收集的困難，信息的運(yùn)作方式為審判管理權(quán)的行使提供了可能。第二，建立權(quán)力行使方向的雙向性。權(quán)力邊界的界定是雙方博弈的結(jié)果，而在庭長通過審判管理權(quán)、審判監(jiān)督權(quán)名義的高壓態(tài)勢(shì)侵蝕著審判權(quán)，這種權(quán)力的指向性是單方面的、被動(dòng)的。因此，要賦予審判權(quán)對(duì)審判管理權(quán)、審判監(jiān)督權(quán)的監(jiān)督。無人監(jiān)督便導(dǎo)致腐敗，同樣審判管理權(quán)、審判監(jiān)督權(quán)也需要監(jiān)督，而在現(xiàn)有的情形下，賦予審判權(quán)的平權(quán)地位是關(guān)鍵。

(二)動(dòng)力機(jī)制：庭長責(zé)任法定化

面對(duì)權(quán)責(zé)匹配沖突的現(xiàn)實(shí)壓力，如何設(shè)計(jì)庭長行使權(quán)力的激勵(lì)機(jī)制是解決內(nèi)生動(dòng)力不足的方法。庭長權(quán)責(zé)匹配沖突除了上述討論的原因外，對(duì)庭長責(zé)任的認(rèn)定也充滿主觀性，尤其是在政治責(zé)任和行政責(zé)任的認(rèn)定上。庭長法律責(zé)任的承擔(dān)由司法責(zé)任制進(jìn)行規(guī)制，可依據(jù)相關(guān)的文件、程序進(jìn)行追責(zé)、認(rèn)定。而政治責(zé)任和行政責(zé)任的認(rèn)定卻屬于“彈性問責(zé)”(46)張賢明.官員問責(zé)的政治邏輯、制度建構(gòu)與路徑選擇[J].學(xué)習(xí)與探索,2005，(2)：56.，尤其是“政治責(zé)任的制度化、規(guī)范化方面還存在較大缺陷，實(shí)踐中隨意性較大”(47)姜明安.政治責(zé)任是否應(yīng)當(dāng)法定化[J].人民論壇,2008，(21)：34.。有學(xué)者認(rèn)為，問責(zé)制的“制”指問責(zé)的制度化和規(guī)范化(48)姜明安.政治責(zé)任是否應(yīng)當(dāng)法定化[J].人民論壇,2008，(21)：34.，因此要改變庭長權(quán)責(zé)匹配沖突關(guān)鍵是將庭長責(zé)任法定化，既要將行政責(zé)任法定化，也要將政治責(zé)任法定化。具體而言就是建立責(zé)任清單制度和責(zé)任豁免制度。

庭長權(quán)責(zé)匹配沖突，在一定程度上是法院權(quán)責(zé)匹配沖突的具體化。由于法院在地方政府決策中，僅有有限的執(zhí)行使權(quán)力而對(duì)決策往往“缺少充分的自主性和足夠的話語權(quán)”(49)顧培東.當(dāng)代中國司法生態(tài)及其改善[J].法學(xué)研究,2013，(2)：30.，在這樣的司法生態(tài)下，要使庭長行使權(quán)力方式在法院與法官權(quán)力的夾縫中健康成長，如何增加庭長的內(nèi)部激勵(lì)是當(dāng)下的最重要問題。面對(duì)權(quán)責(zé)匹配沖突，在現(xiàn)有情形下，無法在短暫時(shí)間內(nèi)予以解決，尤其是在科層制下，期待增加法院在政治權(quán)力的地位來減少法院責(zé)任的承擔(dān)，既無可能，又不合法。對(duì)庭長責(zé)任或權(quán)力的簡(jiǎn)單化處理都只會(huì)加劇激勵(lì)的扭曲度，關(guān)鍵的是要進(jìn)行技術(shù)性改革，以最小的成本進(jìn)行。除了期待政府治理方式的轉(zhuǎn)變之外，法院系統(tǒng)所能嘗試可以是建立庭長責(zé)任清單，將對(duì)庭長的追責(zé)法定化，設(shè)立庭長責(zé)任豁免制度。一方面，通過責(zé)任豁免，增加庭長的自身抵抗性，讓庭長敢于對(duì)特定責(zé)任嘗試說不。另一方面，通過責(zé)任豁免讓庭長在職務(wù)危機(jī)情形下敢于用權(quán)。

(三)信息基礎(chǔ)：信息化對(duì)信息不對(duì)稱的突破

從信息的角度來看，庭長行使權(quán)力的方式是搜集信息、鑒別信息以及反饋控制信息的過程。司法責(zé)任制對(duì)法院內(nèi)部權(quán)責(zé)關(guān)系的改變，最直接的影響是信息收集模式的改變，也即從嚴(yán)密的科層官僚等級(jí)轉(zhuǎn)向松散的“參與型層級(jí)制”(50)關(guān)于參與型層級(jí)制的描述，可以參見青木昌彥.比較制度分析[M].上海：上海遠(yuǎn)東出版社，2016.115.。但這種橫向的個(gè)人或團(tuán)隊(duì)的信息面臨著協(xié)調(diào)成本高昂的難題，雖然他的信息傳遞鏈條相比于傳統(tǒng)的科層官僚制更短、效率更高，但是其協(xié)調(diào)成本高昂。也即庭長或院長對(duì)各個(gè)團(tuán)隊(duì)的信息搜集面臨著匯總、識(shí)別、鑒別的高成本。另一方面，“信息占有的多寡成為衡量相關(guān)利益主體談判實(shí)力的基礎(chǔ)”(51)丁煌,定明捷.政策執(zhí)行過程中政府與公眾的談判行為分析——非對(duì)稱權(quán)力結(jié)構(gòu)的視角[J].探索爭(zhēng)鳴,2010，(7)：34.，對(duì)于庭長與法官之間也是如此，可以說，庭長行政權(quán)威的流失在一定程度上增加了庭長與法官之間對(duì)案件信息不對(duì)稱的緊張程度。而去行政化的一個(gè)關(guān)鍵邏輯起點(diǎn)就在于，庭長在未予親自審理案件的情況下，得到的信息是片面的，審批制的存在使得占有較多信息者反而不具有發(fā)言權(quán)。雖然庭長權(quán)力的削弱使得獲取案件信息的渠道暫時(shí)縮窄，但并不代表渠道被關(guān)閉。正如上文提到的，權(quán)力的非正式運(yùn)作即是獲取案件信息的一種渠道，但這種渠道的效率低、交易費(fèi)用高。要獲取案件的信息，可以借助另一渠道——法院信息化。受制于時(shí)間精力、注意力稀缺等因素，庭長與法官對(duì)案件的信息掌握程度永遠(yuǎn)處于不對(duì)稱的狀態(tài)，因此利用人工智能進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)預(yù)判應(yīng)是放權(quán)之下，庭長監(jiān)督的方式之一。

有學(xué)者提出，法院信息化“應(yīng)從審判管理信息化向?qū)徟行畔⒒l(fā)展變化”(52)左衛(wèi)民.信息化與我國司法——基于四川省各級(jí)人民法院審判管理創(chuàng)新的解讀[J].清華法學(xué),2011，(4)：141.。本文也贊同這種思路，除了對(duì)現(xiàn)有做法的反思之外，更是基于現(xiàn)有監(jiān)督要求與其契合。從各地對(duì)信息化的使用情況來看，各地對(duì)信息化的使用僅限于案件材料的電子化，也即簡(jiǎn)單的將案卷掃描、案件流程節(jié)點(diǎn)錄入、庭審錄像上傳等在線下進(jìn)行的重新上傳到線上。雖然如此，但這也是獲取案件信息的第一步。關(guān)鍵的是如何處理這些案件信息，但這些信息的生成是被動(dòng)式的，信息多存在雜音、噪點(diǎn)和空白點(diǎn)。因此，要適應(yīng)當(dāng)下審判監(jiān)督的要求，需要從理念更新、技術(shù)引入入手。在理念上，要將信息的生成從“單方信息化”向“多方信息化”轉(zhuǎn)變(53)左衛(wèi)民.信息化與我國司法——基于四川省各級(jí)人民法院審判管理創(chuàng)新的解讀[J].清華法學(xué),2011，(4)：156.，引導(dǎo)當(dāng)事人的介入。在技術(shù)上，則應(yīng)與科技互聯(lián)網(wǎng)公司合作，基于案件數(shù)據(jù)而開發(fā)人工智能監(jiān)督系統(tǒng)。

(四)關(guān)鍵因素：降低干預(yù)與監(jiān)督的識(shí)別成本

不當(dāng)干預(yù)與正當(dāng)監(jiān)督的外部識(shí)別成本高昂是造成庭長行使權(quán)力動(dòng)力不足的原因。交易費(fèi)用會(huì)影響到人們的行為，而具體到庭長行使權(quán)力方式中，正是基于干預(yù)與監(jiān)督需要專業(yè)化知識(shí)，需要投入時(shí)間才能識(shí)別出來，這就造成了監(jiān)督的高成本，也是庭長不愿行使權(quán)力的原因。但現(xiàn)有的學(xué)術(shù)研究思路放在了如何界定干預(yù)與監(jiān)督的行為識(shí)別性上，也即通過劃定干預(yù)和監(jiān)督的范圍來進(jìn)行。但這種方式也是高昂的成本，除了不可能窮盡之外，并不能劃定什么才是合理的范圍。因此，倒不如另行其道，換個(gè)思路——建立平權(quán)監(jiān)督，也即賦予法官與庭長雙方監(jiān)督權(quán)，尤其是對(duì)庭長監(jiān)督權(quán)的監(jiān)督。庭長作為監(jiān)督權(quán)的享有主體，并無特定的權(quán)力主體去對(duì)監(jiān)督權(quán)進(jìn)行監(jiān)督。因此，要想建立強(qiáng)有力的權(quán)力監(jiān)督體系，必須首先要加強(qiáng)對(duì)監(jiān)督權(quán)的監(jiān)督(54)韓志明.監(jiān)督權(quán)的制度邏輯、內(nèi)在貧困和建構(gòu)緯度[J].華東經(jīng)濟(jì)管理,2010，(3)：124.。去行政化對(duì)庭長權(quán)力的削弱為平權(quán)監(jiān)督提供了可能，但關(guān)鍵的是要賦予法官的監(jiān)督能力，也即“當(dāng)監(jiān)督者想要實(shí)施監(jiān)督的時(shí)候，他能否組織和動(dòng)員起各種資源，審查和評(píng)估監(jiān)督對(duì)象的活動(dòng)，并對(duì)后者施加必要的約束和限制”(55)韓志明.監(jiān)督權(quán)的制度邏輯、內(nèi)在貧困和建構(gòu)緯度[J].華東經(jīng)濟(jì)管理,2010，(3)：123.。雖然已經(jīng)有干預(yù)辦案登記制的存在，但這種監(jiān)督的后果并未予以明確規(guī)定，因此，可以從這方面入手，將干預(yù)辦案的后果納入庭長考核之用。

五、結(jié)語

面對(duì)“司法責(zé)任制所設(shè)定的追責(zé)機(jī)制難以對(duì)法官行為構(gòu)成全面、有效的約束”(56)顧培東.法官個(gè)體本位抑或法院整體本位[J].法學(xué)研究,2019，(1)：4.困境，不能只是簡(jiǎn)單地強(qiáng)調(diào)對(duì)監(jiān)督權(quán)的“回歸”，否則一方面忽視了問題本質(zhì)而舍本逐末，又會(huì)陷入“監(jiān)督與放權(quán)”循環(huán)的狀態(tài)。如一五改革綱要對(duì)審判權(quán)的下沉而導(dǎo)致二五改革綱要對(duì)審判權(quán)的重新強(qiáng)化監(jiān)督。另一方面又可能會(huì)將請(qǐng)出去的行政化又請(qǐng)回來。而且對(duì)法院管理監(jiān)督的研究必須在現(xiàn)有的權(quán)力場(chǎng)域中進(jìn)行，既要面對(duì)法院外部壓力的持續(xù)注入，也要堅(jiān)持司法責(zé)任制改革的方向。