“不合理低價(jià)游”的治理進(jìn)路分析*

王 偉，湯 靜

(1.貴州財(cái)經(jīng)大學(xué)文法學(xué)院，貴州 貴陽 550025；2.湖南師范大學(xué)旅游學(xué)院，湖南 長沙 410081)

“不合理低價(jià)游”為何屢禁不止？客觀地看，這首先是一個(gè)不成熟旅游市場(chǎng)的特有現(xiàn)象，這種現(xiàn)象是旅游消費(fèi)當(dāng)事人在既定環(huán)境中個(gè)體理性選擇異化為集體非理性，該現(xiàn)象的消除從根本上講只能寄望于旅游業(yè)的轉(zhuǎn)型升級(jí)和旅游市場(chǎng)的成熟規(guī)范。事實(shí)上，我國旅游綜合執(zhí)法改革尚未全面到位，理念、職能、體制的治理現(xiàn)代化轉(zhuǎn)變還在路上，不習(xí)慣和不善于運(yùn)用和借助市場(chǎng)化、社會(huì)化的執(zhí)法方式和執(zhí)法資源，這種傳統(tǒng)行政管理路徑依賴無疑是“不合理低價(jià)游”成為“老大難”問題的重要成因。因此，從旅游市場(chǎng)與旅游法治關(guān)系的視角來觀察和理解“不合理低價(jià)游”現(xiàn)象，從《旅游法》法治化實(shí)施的層面探討“不合理低價(jià)游”的治理進(jìn)路，不失為一個(gè)科學(xué)而有效的分析維度。

一、“不合理低價(jià)游”的市場(chǎng)亂象與整治

在成熟的旅游市場(chǎng)，有效供給不足與市場(chǎng)秩序不規(guī)范之間并不直接相關(guān)，旅游市場(chǎng)主要通過價(jià)格和競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制實(shí)現(xiàn)相關(guān)要素的優(yōu)化配置，調(diào)節(jié)旅游供求矛盾，市場(chǎng)秩序的動(dòng)態(tài)穩(wěn)定和平衡自不待言。就此而言，“不合理低價(jià)游”是近年來大眾旅游的井噴式增長的一個(gè)“副產(chǎn)品”。不可否認(rèn)，旅游市場(chǎng)的不規(guī)范與不成熟也是其重要成因。

《旅游法》于2013年10月1日起施行，原國家旅游局在同年12月17日啟動(dòng)了以“不合理低價(jià)游”為查處重點(diǎn)的旅游市場(chǎng)秩序?qū)ｍ?xiàng)整治活動(dòng)，該項(xiàng)整治活動(dòng)持續(xù)至2014年5月。2017年，原國家旅游局聯(lián)合公安、工商、工信、網(wǎng)信等部門持續(xù)開展了全國旅游市場(chǎng)秩序綜合整治“春季行動(dòng)”“暑期整頓”和“秋冬會(huì)戰(zhàn)”，此次整治號(hào)稱“延續(xù)時(shí)間最長、動(dòng)員力量最廣、監(jiān)督力度最大、處罰企業(yè)最多、各方反響最好”(1)胡浩.旅游市場(chǎng)整治劍指“不合理低價(jià)游”頑疾[EB/OL].(2018-08-01)[2020-05-14].http://www.gov.cn/xinwen/2018-08/01/content_5311115.htm.。2018年，新組建的文化和旅游部組織開展了兩次“利劍行動(dòng)”，“不合理低價(jià)游”依然是整治重點(diǎn)。2019年7月1日，全國文化和旅游市場(chǎng)整治行動(dòng)電視電話會(huì)議通報(bào)了2019上半年國家文化和旅游部聘請(qǐng)第三方通過采用“體檢式”暗訪方式對(duì)全國20個(gè)省、130多個(gè)市進(jìn)行暗訪拍攝到的全國文化旅游市場(chǎng)存在的8個(gè)方面的主要問題，“不合理低價(jià)游”赫然在列。會(huì)議就此提出的解決措施是從7月1日至10月15日在全國開展為期三個(gè)半月的文化市場(chǎng)場(chǎng)所、在線旅游產(chǎn)品、不合理低價(jià)及非法經(jīng)營旅行社業(yè)務(wù)等多項(xiàng)專項(xiàng)整治(2)日照市旅游發(fā)展委員會(huì).2019年全國文化和旅游市場(chǎng)整治行動(dòng)電視電話會(huì)議在京召開[EB/OL].(2019-07-07)[2020-05-14].https://www.sohu.com/a/325378097_120206970.。2019年4月22日北京陽光消費(fèi)大數(shù)據(jù)研究院、消費(fèi)者網(wǎng)聯(lián)合發(fā)布的《在線旅游消費(fèi)趨勢(shì)與消費(fèi)維權(quán)趨勢(shì)研究報(bào)告(2019)》顯示，低價(jià)陷阱成為在線旅游消費(fèi)維權(quán)十大熱點(diǎn)之一(3)中國服務(wù)貿(mào)易指南網(wǎng).《在線旅游消費(fèi)趨勢(shì)與消費(fèi)維權(quán)趨勢(shì)研究報(bào)告(2019)》發(fā)布[EB/OL].(2019-04-23)[2020-05-14].http://tradeinservices.mofcom.gov.cn/article/yanjiu/hangyezk/201904/81733.html.。時(shí)至今日，在全國各地各級(jí)各類有關(guān)旅游市場(chǎng)的規(guī)范性文件和執(zhí)法活動(dòng)中，“不合理低價(jià)游”幾乎是一個(gè)無處不在的“關(guān)鍵詞”。總之，近年來從中央到地方開展的各種各樣的“運(yùn)動(dòng)式”和“一刀切”的專項(xiàng)整治活動(dòng)可謂屢見不鮮，許多“意見”“通知”“方案”從上到下如出一轍，相關(guān)要求和舉措三令五申大同小異，但旅游市場(chǎng)的諸多亂象并未得到有效根治，往往風(fēng)頭過后死灰忽燃，二者之間事實(shí)上陷入了“道高一尺魔高一丈”的惡性循環(huán)。

二、“不合理低價(jià)游”為何屢禁不止？

“不合理低價(jià)游”為何屢禁不止？學(xué)界對(duì)此可謂仁者見仁智者見智。如許忠偉認(rèn)為價(jià)格戰(zhàn)是旅行社市場(chǎng)結(jié)構(gòu)而非《旅游法》所能決定的(4)許忠偉.“零負(fù)團(tuán)費(fèi)”的經(jīng)濟(jì)學(xué)解釋——兼評(píng)《旅游法》[J].求索,2016,(3):67-71.。余琴、郭為從旅游者、旅行社和地方管理部門的故意無視以及旅游者的默認(rèn)補(bǔ)償角度解釋“不合理低價(jià)游”的囚徒困境(5)余琴,郭為.旅游者的故意無視與默認(rèn)補(bǔ)償行為——關(guān)于不合理低價(jià)游的一種解釋[J].旅游論壇,2018,11(6):34-44.。同樣視“不合理低價(jià)游”為囚徒困境，李承哲、郭為的解釋是信息不對(duì)稱性及其基礎(chǔ)上消費(fèi)者、旅行社的理性選擇和地接社、組團(tuán)社、導(dǎo)游的串謀(6)李承哲,郭為.信息不對(duì)稱、囚徒困境與串謀:對(duì)“不合理”低價(jià)旅游亂像的解釋[A]. 中國旅游研究院.2017中國旅游科學(xué)年會(huì)論文集[C].中國旅游研究院:中國旅游研究院,2017.17.。程民選、白曄則強(qiáng)調(diào)交易環(huán)境而非信息不對(duì)稱和經(jīng)營者的利己傾向才是旅游消費(fèi)者財(cái)產(chǎn)權(quán)受侵害的必要條件(7)程民選,白曄.旅游消費(fèi)者產(chǎn)權(quán)遭受侵害的根源及其治理[J].河北經(jīng)貿(mào)大學(xué)學(xué)報(bào),2017,38(6):101-108.。胡撫生列出的原因包括：旅游供需雙方信息不對(duì)稱、包價(jià)旅游業(yè)務(wù)競(jìng)爭(zhēng)加劇、傳統(tǒng)“旅游+購物”利益模式固化、低價(jià)團(tuán)為低收入者提供了出游機(jī)會(huì)(8)胡撫生.“不合理低價(jià)游”的成因及治理對(duì)策[J].價(jià)格理論與實(shí)踐,2017,(2):32-34.。李志強(qiáng)、李玲認(rèn)為是旅行社未將導(dǎo)游成本列入到產(chǎn)品成本甚至轉(zhuǎn)嫁責(zé)任的方式使然(9)李志強(qiáng),李玲.從利益相關(guān)者視角論《旅游法》對(duì)旅游產(chǎn)品價(jià)格的影響路徑[J].價(jià)格月刊,2016,(7):11-15.。楊仕兵、邱小玲給出的解釋為：旅游市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)激烈、導(dǎo)游的非正式性、旅游市場(chǎng)監(jiān)管不力和旅游產(chǎn)品的可替代性(10)楊仕兵,邱小玲.“不合理低價(jià)游”法律規(guī)制的思考[J].湖北經(jīng)濟(jì)學(xué)院學(xué)報(bào)(人文社會(huì)科學(xué)版),2016,13(12):110-112.。李莉、張婷剖析“零負(fù)團(tuán)費(fèi)”規(guī)制乏力的表面原因是是旅游行業(yè)服務(wù)類型的高同質(zhì)性和旅行社逐利本性，本質(zhì)原因是《旅游法》第三十五條可操作性不強(qiáng)(11)李莉,張婷.旅游中零負(fù)團(tuán)費(fèi)的法律規(guī)制[J].北京科技大學(xué)學(xué)報(bào)(社會(huì)科學(xué)版),2020,36(2):113-118.。張楊將“不合理低價(jià)游”作為強(qiáng)制購物和導(dǎo)游低薪的結(jié)果而非原因，后者源于游客投訴成本太高、旅游經(jīng)營者違法成本過低以及監(jiān)管不力(12)張楊.強(qiáng)迫游客購物問題的成因與治理策略探析[J].湖南財(cái)政經(jīng)濟(jì)學(xué)院學(xué)報(bào),2015,31(5):108-113.。楊富斌歸結(jié)為旅游者不同于其他消費(fèi)者的特殊性、我國旅游行業(yè)長期存在的某些潛規(guī)則及旅游者在異地投訴和維權(quán)的困難等三因素(13)楊富斌.旅游者權(quán)益保護(hù)的特殊性探析[J].法學(xué)雜志,2015,36(9):54-61.。孟凡哲主張旅游市場(chǎng)主體的法律思維缺失在很大程度上導(dǎo)致了旅游市場(chǎng)的失范(14)孟凡哲.論旅游市場(chǎng)主體的法律思維——以《中華人民共和國旅游法》的實(shí)施為背景[J].法學(xué)雜志,2015,36(9):62-68.。王惠靜從現(xiàn)行法存在漏洞、新舊法銜接斷層等方面進(jìn)行法律成因分析(15)王惠靜.旅游“零負(fù)團(tuán)費(fèi)”問題法律規(guī)制再檢審——兼論《旅游法》適用中的新問題[J].法學(xué)雜志,2016,37(7):79-86.。諸如此類的解釋，雖然各有其著眼點(diǎn)和針對(duì)性，但基本上是所在領(lǐng)域和立場(chǎng)的“就事論事”。而在各自“專業(yè)槽”(16)該術(shù)語就其正面意義而言一般指專業(yè)的準(zhǔn)入門檻或者研究特色與能力，其負(fù)面影響則指研究的封閉性。盧建平.非專業(yè)主義與刑法學(xué)的發(fā)展[J].人大法律評(píng)論,2001(01):406-419.馬榮春.“專業(yè)槽”:刑法學(xué)知識(shí)轉(zhuǎn)型中的一個(gè)原本、扭曲與回歸[J].中國政法大學(xué)學(xué)報(bào),2014,(3):69-78+159.的基礎(chǔ)上，研究理論、路徑的開放性與包容性，是這種“老大難”問題所必需的“綜合治理”對(duì)理論研究的當(dāng)然要求。

從實(shí)踐層面看，對(duì)于“不合理低價(jià)游”，無論社會(huì)輿論口誅筆伐還是官方三令五申歷，經(jīng)20余年一直是旅游市場(chǎng)規(guī)范和發(fā)展中的頑疾，其成因紛繁復(fù)雜，利益相關(guān)者又眾多，產(chǎn)業(yè)鏈也盤根錯(cuò)節(jié)，其背后的體制機(jī)制根深蒂固。這從根本上決定了“綜合治理”的必要性與現(xiàn)實(shí)性。而實(shí)踐中這卻是旅游市場(chǎng)整治的最大短板。2014年即《旅游法》實(shí)施一周年之際，全國人大常委會(huì)執(zhí)法檢查組對(duì)13個(gè)省(區(qū)、市)組織開展了直接和委托執(zhí)法檢查，向全國人大常委會(huì)報(bào)告中提出了五大突出問題。時(shí)至今日，這些問題有的部分得以解決，有的進(jìn)展緩慢，總體上實(shí)施效果不佳。

具體而言，對(duì)于“配套法規(guī)制度建設(shè)還沒及時(shí)跟上”問題，雖然《旅行社條例》《導(dǎo)游人員管理?xiàng)l例》均于2017年修改，2014年以來雖然有26省(區(qū)、市)修改了《旅游條例》，但對(duì)應(yīng)于《旅游法》于2016年和2018年的兩次修改，26省(區(qū)、市)地方性立法作相應(yīng)修改的數(shù)量分別為10次和3次。2015年修改后的《立法法》賦予所有設(shè)區(qū)的市(282個(gè))地方立法權(quán)以來，制定地方性旅游條例的僅12例(17)這是分別以“旅行社”和“導(dǎo)游”為檢索詞在“北大法寶”進(jìn)行標(biāo)題“精確”檢索的統(tǒng)計(jì)結(jié)果。。而截至2009年國家旅游局暫停中國優(yōu)秀旅游城市評(píng)選活動(dòng)，共有337座城市相繼獲評(píng)中國優(yōu)秀旅游城市命名，此后以“旅游立市”定位和納入各級(jí)各類“旅游目的地”體系的城市更是數(shù)不勝數(shù)，但大多數(shù)地方并未制定具有地方性、針對(duì)性和可操作性的旅游條例，旅游工作的依法行政自然主要是依規(guī)范性文件甚至是依政策行政。

關(guān)于“旅游綜合協(xié)調(diào)體制機(jī)制運(yùn)行還不到位”的問題，自2018年從中央到地方全面推進(jìn)《深化黨和國家機(jī)構(gòu)改革方案》，將旅游市場(chǎng)執(zhí)法職責(zé)和隊(duì)伍整合劃入文化市場(chǎng)綜合執(zhí)法隊(duì)伍，統(tǒng)一行使文化、文物、出版、廣播電視、電影、旅游市場(chǎng)行政執(zhí)法職責(zé)以來，全國各地主要按照中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于深化文化市場(chǎng)綜合行政執(zhí)法改革的指導(dǎo)意見》的通知(中辦發(fā)[2018] 59號(hào))進(jìn)行改革，對(duì)于如何整合職能、規(guī)范編制、建設(shè)隊(duì)伍、健全制度、規(guī)范機(jī)制都還處于探索甚至試錯(cuò)階段，《文化市場(chǎng)綜合執(zhí)法管理?xiàng)l例(征求意見稿)》公開征求意見后還未提請(qǐng)國務(wù)院常務(wù)會(huì)議討論，真正嚴(yán)格意義上的、規(guī)范化、常態(tài)化、制度化的旅游綜合協(xié)調(diào)體制機(jī)制仍未到位。

關(guān)于“旅游市場(chǎng)秩序中的突出問題還沒有根本好轉(zhuǎn)”的問題，《旅游法》利益相關(guān)者特別是作為直接和主要利益相關(guān)的旅游消費(fèi)者的切身體驗(yàn)應(yīng)該頗具說服力。人民日?qǐng)?bào)客戶端、新京報(bào)、新浪網(wǎng)、新浪新聞、新浪微博聯(lián)合發(fā)布的《2018旅游消費(fèi)權(quán)益白皮書》根據(jù)12301國家智慧旅游公共服務(wù)平臺(tái)數(shù)據(jù)認(rèn)為，2013—2017年全國景區(qū)口碑好評(píng)率和滿意度變化趨勢(shì)不明顯、全國酒店口碑好評(píng)率和滿意度小幅提升。22%的新浪網(wǎng)及微博用戶有過實(shí)際的旅游投訴經(jīng)驗(yàn)，不滿意的地方主要集中在與旅游密切相關(guān)的旅游景區(qū)、交通、食宿、購物等方面，不知道有效的投訴維權(quán)途徑、認(rèn)為商家會(huì)不作為、無人跟進(jìn)、認(rèn)為無法得到滿意處理結(jié)果、擔(dān)心投訴后信息泄露被報(bào)復(fù)、擔(dān)心解決時(shí)間成本高，這幾方面在導(dǎo)致放棄投訴的原因中占比均超過40%(18)新浪微博數(shù)據(jù)中心.旅游消費(fèi)權(quán)益白皮書來了[EB/OL].(2018-08-22)[2020-05-14].https://weibo.com/2230631943/GwI04tkeT?type=comment.。2019年4月22日北京陽光消費(fèi)大數(shù)據(jù)研究院、消費(fèi)者網(wǎng)聯(lián)合發(fā)布的《在線旅游消費(fèi)趨勢(shì)與消費(fèi)維權(quán)趨勢(shì)研究報(bào)告(2019)》顯示，在線旅游消費(fèi)維權(quán)熱點(diǎn)主要集中在以下十個(gè)方面：默認(rèn)搭售、霸王條款、大數(shù)據(jù)“殺熟”、訂單退改、信息泄露、虛假宣傳、低價(jià)陷阱、下單后漲價(jià)或無票、訂單失誤(錯(cuò)單、漏單等)、旅游意外賠償。報(bào)告認(rèn)為，“目前行業(yè)發(fā)展仍然缺乏成熟經(jīng)驗(yàn)，再加上在線旅游消費(fèi)過程點(diǎn)多、線長、面廣，涉及線上、線下多個(gè)環(huán)節(jié)，無論是有關(guān)部門的執(zhí)法監(jiān)督，還是企業(yè)自身的內(nèi)部管理，客觀上都存在一定難度?！?19)中國服務(wù)貿(mào)易指南網(wǎng).《在線旅游消費(fèi)趨勢(shì)與消費(fèi)維權(quán)趨勢(shì)研究報(bào)告(2019)》發(fā)布[EB/OL].(2019-04-23)[2020-05-14].http://tradeinservices.mofcom.gov.cn/article/yanjiu/hangyezk/201904/81733.html.

對(duì)于“旅游資源保護(hù)與開發(fā)利用的矛盾還比較突出”和“旅游公共服務(wù)的能力和水平還有待提高”的問題，2013—2017年，我國出境旅游人數(shù)和支出均居世界第1位，我國入境旅游人數(shù)居世界第7位(20)中國政府網(wǎng).國際地位顯著提高 國際影響力持續(xù)增強(qiáng)——新中國成立70周年經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展成就系列報(bào)告之二十三[EB/OL].(2019-08-30)[2020-05-15].http://www.gov.cn/shuju/2019-08/30/content_5425839.htm.，而在世界經(jīng)濟(jì)論壇(WEF)發(fā)布的《2019年旅游業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力報(bào)告》中，中國位居第13位，具體各項(xiàng)指標(biāo)排名為：有利環(huán)境第53位(商業(yè)環(huán)境第53位、安全保障第59位、健康衛(wèi)生第62位、人力資源第24位、通信條件第58位)，旅游政策和條件第85位(旅游業(yè)優(yōu)先度第66位、國際開放第76位、價(jià)格競(jìng)爭(zhēng)力第43位、環(huán)境可持續(xù)性第120位)，基礎(chǔ)設(shè)施第54位(航空交通第31位、地面和港口交通第48位、游客服務(wù)設(shè)施第86位)，自然和人文資源第1位(自然資源第4位、文化和商務(wù)旅行資源第1位)(21)世界經(jīng)濟(jì)論壇.2019年旅游業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力報(bào)告[EB/OL].(2020-03-04)[2020-05-15].https://cn.weforum.org/reports/the-travel-tourism-competitiveness-report-2019.。除“老天爺賞飯吃”的自然資源、5000多年歷史積淀而來的文化資源和40多年經(jīng)濟(jì)騰飛帶來的世界商機(jī)等形成的資源指標(biāo)外，其他指標(biāo)均低于總排名，旅游政策和條件更是在四類指標(biāo)體系中墊底(四類指標(biāo)權(quán)重均為25%)?？偟恼f來，我國旅游硬件優(yōu)于軟件，政策(法律)在規(guī)范和促進(jìn)旅游公共服務(wù)能力和水平方面的表現(xiàn)乏善可陳，特別是在依法調(diào)整和解決旅游資源保護(hù)與開發(fā)利用的矛盾未起到應(yīng)有作用。

近7年來，《旅游法》并未起到應(yīng)有的依法治旅作用，無論維護(hù)利益相關(guān)者的合法權(quán)益還是有效規(guī)范旅游市場(chǎng)，無論保護(hù)資源利用還是環(huán)境保護(hù)，無論對(duì)行政權(quán)力的規(guī)范協(xié)調(diào)還是對(duì)社會(huì)行業(yè)組織的引導(dǎo)約束，都未起到應(yīng)有作用，在相當(dāng)程度上可以一言以蔽之為“軟法”。究其原因，《國務(wù)院關(guān)于印發(fā)“十三五”旅游業(yè)發(fā)展規(guī)劃的通知》指出的“旅游業(yè)發(fā)展的體制機(jī)制與綜合產(chǎn)業(yè)和綜合執(zhí)法的要求不相適應(yīng)”“我國旅游業(yè)處于黃金發(fā)展期、結(jié)構(gòu)調(diào)整期和矛盾凸顯期，也面臨不少挑戰(zhàn)”當(dāng)然是較為客觀的表述，但從治理體系與治理能力現(xiàn)代化的角度看，《旅游法》對(duì)“不合理低價(jià)游”規(guī)范不力，存在從理念到制度、體制、機(jī)制等一系列的認(rèn)識(shí)和實(shí)踐成因。

總的說來，全國人大旅游執(zhí)法檢查中指出的五大問題，在各自不同層面共同催生了“不合理低價(jià)游”現(xiàn)象，其背后的主客觀因素，在前述“不合理低價(jià)游”成因相關(guān)研究中多有論及，相關(guān)對(duì)策建議不無針對(duì)性和建設(shè)性。但時(shí)至今日，“不合理低價(jià)游”仍然大行其道，這客觀上給我們提出了一個(gè)更為基礎(chǔ)和宏大的理論和實(shí)踐問題，即“不合理低價(jià)游”的治理現(xiàn)代化問題，即必須從行政主導(dǎo)的、自上而下的、運(yùn)動(dòng)式的“整治”轉(zhuǎn)向體系化、現(xiàn)代化和法治化的“治理”。

三、“不合理低價(jià)游”治理的現(xiàn)代化進(jìn)路

黨的十九屆四中全會(huì)明確將“厘清政府和市場(chǎng)、政府和社會(huì)關(guān)系”與“完善政府經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)、市場(chǎng)監(jiān)管、社會(huì)管理、公共服務(wù)、生態(tài)環(huán)境保護(hù)等職能，實(shí)行政府權(quán)責(zé)清單制度”相提并論，作為“優(yōu)化政府職責(zé)體系”的應(yīng)有之義，也是“深入推進(jìn)簡(jiǎn)政放權(quán)、放管結(jié)合、優(yōu)化服務(wù)，深化行政審批制度改革，改善營商環(huán)境，激發(fā)各類市場(chǎng)主體活力”(22)中國政府網(wǎng).中共中央關(guān)于堅(jiān)持和完善中國特色社會(huì)主義制度 推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化若干重大問題的決定[EB/OL].(2019-11-05)[2020-05-16].http://www.gov.cn/zhengce/2019-11/05/content_5449023.htm.的前提和基礎(chǔ)，而這都必須在“堅(jiān)持和完善中國特色社會(huì)主義行政體制，構(gòu)建職責(zé)明確、依法行政的政府治理體系”的法治軌道和治理體系中才得以理解和踐行。這內(nèi)在地規(guī)定了“不合理低價(jià)游”的法治框架與進(jìn)路。

首先，作為依法治理的前提和根據(jù)，需要科學(xué)認(rèn)識(shí)《旅游法》的立法目的與規(guī)范精神。

在堅(jiān)持全面依法治國的治國方略中，旅游經(jīng)濟(jì)的發(fā)展方向必然是法治經(jīng)濟(jì)，旅游市場(chǎng)的規(guī)范路徑必然是依法治理，旅游行政的執(zhí)行方式必然是依法行政。這里的法首先指的是旅游領(lǐng)域的基本法和綜合法——《旅游法》。雖然時(shí)任全國人大常委會(huì)法制工作委員會(huì)經(jīng)濟(jì)法室主任王超英主張《旅游法》立法之初就聚焦于“以人為本,保護(hù)旅游者的合法權(quán)益”(23)中國人大網(wǎng).旅游者合法權(quán)益是立法主線[EB/OL].(2013-04-26)[2020-05-16].http://www.npc.gov.cn/zgrdw/huiyi/lfzt/lyflfzt/2013-04/26/content_1793565.htm.，不過從文義解釋看，該法第一條表明的立法目的是同時(shí)致力于“保障旅游者和旅游經(jīng)營者的合法權(quán)益，規(guī)范旅游市場(chǎng)秩序，保護(hù)和合理利用旅游資源，促進(jìn)旅游業(yè)持續(xù)健康發(fā)展”。在立法者看來，“本條表明，制定本法的目的不僅是要保障旅游者的合法權(quán)益，也是要保障旅行社、景區(qū)以及為旅游者提供交通、住宿、餐飲、購物、娛樂等服務(wù)的旅游經(jīng)營者的合法權(quán)益，從而平衡旅游者與旅游經(jīng)營者之間的權(quán)利，以促進(jìn)旅游業(yè)的發(fā)展?！迸c其他三方面一樣，“上述立法目的是一個(gè)有機(jī)整體，相互關(guān)聯(lián)，不可分割，本法其他各項(xiàng)規(guī)范都是為實(shí)現(xiàn)本條的立法目的服務(wù)的?！?24)中國人大網(wǎng).中華人民共和國旅游法釋義[EB/OL].(2013-12-24)[2020-05-16].http://www.npc.gov.cn/zgrdw/npc/flsyywd/xingzheng/2013-12/24/content_1819959.htm.可見，《旅游法》既是旅游市場(chǎng)秩序的規(guī)范法，也是旅游者和旅游經(jīng)營者權(quán)益的保護(hù)法，還是旅游業(yè)健康發(fā)展的促進(jìn)法。這也是時(shí)任全國人大財(cái)經(jīng)委副主任委員、旅游法草案起草組副組長尹中卿所堅(jiān)持的“它要保護(hù)旅游者、旅游經(jīng)營者、旅游從業(yè)人員的權(quán)利，也要規(guī)范旅游者、旅游經(jīng)營者、旅游從業(yè)人員、政府機(jī)構(gòu)、旅游執(zhí)法人員的行為，更要促進(jìn)旅游業(yè)的持續(xù)健康發(fā)展?！?25)中國人大網(wǎng).加快制定旅游法，推進(jìn)旅游業(yè)健康發(fā)展[EB/OL].(2013-01-30)[2020-05-16].http://www.npc.gov.cn/zgrdw/huiyi/lfzt/lyflfzt/2013-01/30/content_1792577.htm.更為重要的是，該法制定于2013年4月25日，總體上較好地體現(xiàn)了科學(xué)發(fā)展觀，符合“更加注重發(fā)揮法治在國家治理和社會(huì)管理中的重要作用”“要按照建立中國特色社會(huì)主義行政體制目標(biāo)，深入推進(jìn)政企分開、政資分開、政事分開、政社分開，建設(shè)職能科學(xué)、結(jié)構(gòu)優(yōu)化、廉潔高效、人民滿意的服務(wù)型政府?！薄敖?jīng)濟(jì)體制改革的核心問題是處理好政府和市場(chǎng)的關(guān)系，必須更加尊重市場(chǎng)規(guī)律，更好發(fā)揮政府作用?！钡赛h的十八大精神要求。不僅在立法過程，全國人大財(cái)經(jīng)委作為牽頭單位，“我們并沒有傾向于哪一個(gè)部門，而是站在宏觀、超脫、中立的位置上，公允地協(xié)調(diào)各個(gè)方面、各個(gè)部門的分歧和爭(zhēng)論，在矛盾焦點(diǎn)處砍一刀，堅(jiān)決糾正權(quán)力部門化，竭力避免部門利益法治化?！倍以趫?jiān)持綜合立法的同時(shí)，突出保障旅游者合法權(quán)益的立法理念，“以保護(hù)旅游者的合法權(quán)益為主線，同時(shí)平衡旅游者與旅游經(jīng)營者和旅游從業(yè)人員之間的權(quán)利、義務(wù)和責(zé)任。這才是旅游法的靈魂。”(26)中國人大網(wǎng).加快制定旅游法，推進(jìn)旅游業(yè)健康發(fā)展[EB/OL].(2013-01-30)[2020-05-16].http://www.npc.gov.cn/zgrdw/huiyi/lfzt/lyflfzt/2013-01/30/content_1792577.htm.從立法總體思路上，強(qiáng)調(diào)“充分發(fā)揮市場(chǎng)配置資源的基礎(chǔ)性作用，明確并細(xì)化各市場(chǎng)主體間的權(quán)利義務(wù)關(guān)系，著力解決旅游資源及其經(jīng)營管理中部門、行業(yè)和地區(qū)分割問題，實(shí)行統(tǒng)一的服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)和市場(chǎng)準(zhǔn)則，破除體制機(jī)制性障礙。”(27)中國人大網(wǎng).關(guān)于《中華人民共和國旅游法(草案)》的說明[EB/OL].(2013-07-18)[2020-05-16].http://www.npc.gov.cn/zgrdw/huiyi/lfzt/lyflfzt/2013-07/18/content_1872437.htm.從規(guī)范內(nèi)容看，無論是總則部分專門規(guī)定對(duì)旅游業(yè)發(fā)展和監(jiān)管的政府綜合(統(tǒng)籌)協(xié)調(diào)責(zé)任、旅游行業(yè)組織自律管理權(quán)利并體現(xiàn)在其后的相關(guān)條文中，專章規(guī)定旅游規(guī)劃(第三章)，專章規(guī)范旅游合同，還是具體條文的內(nèi)容、結(jié)構(gòu)和權(quán)利義務(wù)設(shè)置的規(guī)范性、合理性和可操作性，應(yīng)該說基本上達(dá)到了“堅(jiān)持以人為本，安全第一，以保障旅游者合法權(quán)益為主線，平衡旅游者與旅游經(jīng)營者和旅游從業(yè)人員之間的權(quán)利、義務(wù)和責(zé)任，強(qiáng)化政府監(jiān)管，規(guī)范旅游市場(chǎng)秩序，保護(hù)和合理利用資源，促進(jìn)旅游業(yè)持續(xù)健康發(fā)展?！钡牧⒎ǔ踔?28)中國人大網(wǎng).關(guān)于《中華人民共和國旅游法(草案)》的說明[EB/OL].(2013-07-18)[2020-05-16].http://www.npc.gov.cn/zgrdw/huiyi/lfzt/lyflfzt/2013-07/18/content_1872437.htm.。簡(jiǎn)言之，依法治旅無論從旅游法律治理體系的角度還是依法行政的角度都有法可依和有法必依，這個(gè)法就是以《旅游法》為核心、以相關(guān)政策法規(guī)和地方條例為支撐的旅游法律政策體系。因此，我們觀察和分析《旅游法》的實(shí)施，需要將文義解釋與目的解釋、體系解釋、合憲性解釋及社會(huì)學(xué)解釋有機(jī)結(jié)合，立足于該法的原理、原則和精神進(jìn)行相關(guān)規(guī)范內(nèi)容及其實(shí)施應(yīng)然與實(shí)然態(tài)勢(shì)的比較分析，才能有的放矢的同時(shí)而不“一葉障目不見森林”。

其次，作為綜合治理的組織載體和運(yùn)行框架，需要客觀把握《旅游法》實(shí)施體制的市場(chǎng)化路徑和綜合性特征。

區(qū)別于其他法律實(shí)施機(jī)制，《旅游法》實(shí)施有其顯而易見的特殊性，這是由旅游消費(fèi)作為異地、即時(shí)和綜合性服務(wù)消費(fèi)所決定的。旅游消費(fèi)的綜合性，表現(xiàn)在旅游過程基本上都包括吃、住、行、游、購、娛等消費(fèi)行為，對(duì)應(yīng)地這些產(chǎn)品和服務(wù)的提供者關(guān)聯(lián)到旅游資源、旅游設(shè)施、旅游服務(wù)等不同主體，直接和間接涉及、帶動(dòng)的產(chǎn)業(yè)不計(jì)其數(shù)。這直接體現(xiàn)在《旅游法》實(shí)施體制的綜合性，從傳統(tǒng)法律實(shí)施角度看，既有民法的多元化糾紛解決渠道，更有經(jīng)濟(jì)法的自上而下的行政與執(zhí)法機(jī)構(gòu)，還有為數(shù)不多的行業(yè)自律等社會(huì)法平臺(tái)和追究刑事責(zé)任的刑法方式。站在治理體系現(xiàn)代化的視角，這些各自為政的實(shí)施，不僅缺乏科學(xué)性的邏輯基礎(chǔ)，也沒有針對(duì)性的頂層設(shè)計(jì)?！堵糜畏ā返倪壿嫽A(chǔ)就是發(fā)揮市場(chǎng)體制的核心作用，不僅我國旅游業(yè)的興起本身作為市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的產(chǎn)物，而且市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)就是法治經(jīng)濟(jì)必然要求旅游行政必須符合旅游市場(chǎng)的內(nèi)在需要，旅游執(zhí)法必須與旅游消費(fèi)的特征相適應(yīng)，旅游市場(chǎng)秩序的維護(hù)和旅游糾紛的解決必須充分尊重和支持市場(chǎng)、行業(yè)、社會(huì)等非權(quán)力化路徑，而這注定是一個(gè)內(nèi)生和演化的過程。同時(shí)，《旅游法》的實(shí)施本身也要考慮成本問題，不僅要考慮國家機(jī)關(guān)的支出成本，也要考慮社會(huì)成本，更要考慮旅游消費(fèi)者和經(jīng)營者的成本。這種意義上的實(shí)施市場(chǎng)化考量，也是《旅游法》實(shí)施精確化的重要因素。路易斯·卡普洛(Louis Kaplow)從法律經(jīng)濟(jì)學(xué)角度主張，法律的實(shí)質(zhì)正義的程度取決于程序正義的精確性，后者受制于責(zé)任和賠償金的確認(rèn)成本，這種糾紛解決成本及與其息息相關(guān)的糾紛預(yù)防成本取決于制度設(shè)計(jì)是否有利于激烈利益相關(guān)者充分和公開展示、核實(shí)、分享相關(guān)信息,是否有助于罰當(dāng)其過(29)Kaplow Louis, Steven Shavell, Accuracy in the Assessment of Damage, Journal of Law and Economics, 1996, Vol.39, 191-210.。汪沛即據(jù)此表格顯示，民事訴訟相對(duì)于行政訴訟和刑事訴訟具有顯而易見的制度成本優(yōu)勢(shì)(30)汪沛.法律實(shí)施的精確性研究[D].武漢大學(xué),2011.37.。

最后，作為治理現(xiàn)代化的關(guān)鍵和抓手，必須正確處理《旅游法》實(shí)施機(jī)制的科學(xué)、民主、效率要素及其相互關(guān)系。

《旅游法》2013年頒布實(shí)施及其2016年、2018年兩次修改的與時(shí)俱進(jìn)性，為旅游法實(shí)施體制和運(yùn)行機(jī)制提供了較好的制度基礎(chǔ)，隨著《中共中央關(guān)于深化黨和國家機(jī)構(gòu)改革的決定》和《深化黨和國家機(jī)構(gòu)改革方案》《關(guān)于深化文化市場(chǎng)綜合行政執(zhí)法改革的指導(dǎo)意見》(中辦發(fā)[2018]59號(hào))的全面貫徹實(shí)施，各級(jí)人大、政府進(jìn)行相應(yīng)法律、法規(guī)的“立改廢”工作和機(jī)構(gòu)重組、職責(zé)調(diào)整和人員轉(zhuǎn)隸的順利完成，應(yīng)該說《旅游法》實(shí)施的制度和體制方面的主要瓶頸基本突破，實(shí)施機(jī)制問題已成為影響《旅游法》有效實(shí)施的關(guān)鍵要素。

旅游消費(fèi)的情境性、個(gè)體性、異地性，旅游服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)的不確定性、內(nèi)容的彈性和提供的延時(shí)性，旅游糾紛利益相關(guān)者之間的信息不對(duì)稱和力量的不平衡，決定了《旅游法》實(shí)施機(jī)制的頂層設(shè)計(jì)應(yīng)以人為本，特別是以作為旅游活動(dòng)中的“弱勢(shì)群體”即旅游消費(fèi)者為本。這不僅是“買方市場(chǎng)”條件下《旅游法》有效實(shí)施的“抓手”，也是倒逼經(jīng)營者、監(jiān)管者和其他利益相關(guān)者有效參與旅游治理現(xiàn)代化、法治化的“阿基米德點(diǎn)”。具體而言，應(yīng)結(jié)合“放管服”的改革創(chuàng)新，從依法改革和依法行政的角度為旅游市場(chǎng)各類主體創(chuàng)造充分競(jìng)爭(zhēng)的市場(chǎng)條件，結(jié)合司法體制改革，從高效、便捷、親民的目的導(dǎo)向建立健全旅游矛盾糾紛多元化解決方式的有機(jī)銜接和案件繁簡(jiǎn)分流機(jī)制。其中的關(guān)鍵環(huán)節(jié)是，立足于旅游治理體系和治理能力現(xiàn)代化的目標(biāo)導(dǎo)向，著眼于當(dāng)前我國旅游領(lǐng)域的主要亂象及其癥結(jié)，致力于《旅游法》實(shí)施的長效性和可持續(xù)性，不以“命令——服從”型的傳統(tǒng)執(zhí)法模式為分析對(duì)象，而從私人、社會(huì)、行政、司法等幾類《旅游法》實(shí)施方式的多元化和《旅游法》實(shí)施利益相關(guān)者之間的互動(dòng)性這兩個(gè)“關(guān)鍵詞”為視角，以旅游消費(fèi)糾紛的法律解決為主題來分析我國《旅游法》的實(shí)施機(jī)制問題，探索創(chuàng)新和健全《旅游法》實(shí)施機(jī)制的路徑和方法。