云南沿邊地區(qū)脫貧攻堅(jiān)的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)

文云南省社科專家脫貧攻堅(jiān)調(diào)研組

云南沿邊地區(qū)牢牢把握“兩不愁三保障”的基本目標(biāo)，按照“五個一批”的總體要求，把脫貧攻堅(jiān)與興邊富民、民族團(tuán)結(jié)、鄉(xiāng)村振興等戰(zhàn)略有機(jī)結(jié)合，綜合施策，形成政策疊加、制度集成、多方協(xié)同、組織嚴(yán)密、相互監(jiān)督、精準(zhǔn)發(fā)力的沿邊脫貧攻堅(jiān)新模式。

“八個結(jié)合”的基本經(jīng)驗(yàn)

精準(zhǔn)扶貧與全面脫貧相結(jié)合。沿邊地區(qū)貧困面廣、貧困程度深，尤其是“直過民族”和人口較少民族聚居區(qū)，更是深度貧困人口最為集中的地區(qū)。因此，沿邊地區(qū)在集中財力、人力和物力瞄準(zhǔn)建檔立卡戶打好精準(zhǔn)扶貧攻堅(jiān)戰(zhàn)的同時，注重從地區(qū)實(shí)際出發(fā)，堅(jiān)持整體推進(jìn)、共同發(fā)展，在項(xiàng)目、資金、政策等方面，又覆蓋到具有發(fā)展意愿的非建檔立卡戶，增強(qiáng)區(qū)域發(fā)展的整體實(shí)力和可持續(xù)發(fā)展能力。

黨政主責(zé)與多方協(xié)同相結(jié)合。沿邊地區(qū)脫貧攻堅(jiān)實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)中最深刻的啟示就是黨的領(lǐng)導(dǎo)的政治優(yōu)勢和社會主義舉國體制的制度優(yōu)勢成為沿邊各族群眾脫貧致富的根本保證。形成從中央、?。ㄊ校⒖h（市）、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）到村（社區(qū)）的縱向到底、橫向到邊的扶貧體制機(jī)制。五級書記一起抓，黨政干部齊上陣，社會各方同伸手，繪就了沿邊貧困地區(qū)和群眾的嶄新生活。沿邊各級黨委、政府嚴(yán)格落實(shí)“中央統(tǒng)籌、省負(fù)總責(zé)、市縣抓落實(shí)”的工作機(jī)制、“黨政一把手負(fù)總責(zé)”的責(zé)任機(jī)制、“領(lǐng)導(dǎo)掛點(diǎn)、部門包村、干部幫戶”的定點(diǎn)掛鉤幫扶機(jī)制，通過專項(xiàng)扶貧、行業(yè)扶貧、社會扶貧、定點(diǎn)扶貧、東西部扶貧協(xié)作、“萬企幫萬村”等各項(xiàng)扶貧政策，匯聚協(xié)同攻堅(jiān)的強(qiáng)大社會合力。

物質(zhì)扶持與精神激勵相結(jié)合。在沿邊地區(qū)脫貧攻堅(jiān)中，始終堅(jiān)持“富腦袋”和“富口袋”同步推進(jìn)，既著力解決脫貧攻堅(jiān)的現(xiàn)實(shí)困難和突出問題，又著眼未來長遠(yuǎn)發(fā)展，不斷增強(qiáng)貧困群眾的自我發(fā)展能力和內(nèi)生動力。一是“增智賦能”強(qiáng)能力。沿邊地區(qū)是“直過民族”和人口較少民族主要聚居區(qū)，物質(zhì)和精神雙重貧困，需要行超常之舉、花超常之力。二是“感恩奮進(jìn)”增動力。沿邊各縣深入開展“自強(qiáng)、誠信、感恩”“黨的光輝照邊疆”“扎根邊疆、心向中央”等主題實(shí)踐教育活動，激發(fā)貧困群眾自強(qiáng)自立、愛黨愛國、感恩奮進(jìn)。

制度創(chuàng)新與監(jiān)督落實(shí)相結(jié)合。沿邊地區(qū)脫貧攻堅(jiān)經(jīng)驗(yàn)中的最大亮點(diǎn)就是各地結(jié)合扶貧實(shí)際，大膽進(jìn)行制度創(chuàng)新，并通過組織機(jī)制和監(jiān)督考核機(jī)制，確保落實(shí)到位，并貫穿在脫貧攻堅(jiān)的各領(lǐng)域、各環(huán)節(jié)、各方面。在沿邊脫貧攻堅(jiān)制度設(shè)計中，各縣（市）在嚴(yán)格將脫貧攻堅(jiān)實(shí)施方案與“十三五”規(guī)劃同部署同推進(jìn)的同時，與改善沿邊群眾生產(chǎn)生活條件三年行動計劃、“十縣百鄉(xiāng)千村萬戶示范創(chuàng)建工程”三年行動計劃、興邊富民規(guī)劃、守土固邊工程規(guī)劃等單項(xiàng)規(guī)劃有機(jī)銜接，統(tǒng)籌推進(jìn)。

政策宣傳與示范引領(lǐng)相結(jié)合。沿邊地區(qū)不僅做好脫貧攻堅(jiān)這篇“大文章”，更是以多種形式講好脫貧攻堅(jiān)的“好故事”。通過報刊、電視、廣播、網(wǎng)絡(luò)等多種宣傳媒體加強(qiáng)宣傳和動員，讓貧困地區(qū)群眾了解黨的大政方針和各項(xiàng)扶貧政策，感知發(fā)生在身邊的脫貧致富的先進(jìn)事跡和典型人物，激發(fā)沿邊群眾愛國守邊、建設(shè)美好家園、創(chuàng)造美好生活的熱情和力量。

脫貧攻堅(jiān)與興邊固邊相結(jié)合。沿邊地區(qū)脫貧攻堅(jiān)始終堅(jiān)持將富邊興邊與穩(wěn)邊固邊相結(jié)合，不僅增強(qiáng)邊民共享獲得感、幸福感、安全感，而且激發(fā)守邊固土的自豪感和成就感。在沿邊扶貧實(shí)踐中，各地將脫貧攻堅(jiān)政策措施與興邊富民、守邊固邊、沿邊三年行動計劃等各項(xiàng)規(guī)劃有機(jī)銜接，充分發(fā)揮政策疊加效應(yīng)，沿邊地區(qū)的生產(chǎn)生活條件大為改善。

精準(zhǔn)脫貧與返貧防控相結(jié)合。在扶貧實(shí)踐中，各地主要從三個方面加強(qiáng)返貧防控：一是強(qiáng)化統(tǒng)籌安排，把深度貧困地區(qū)作為實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的優(yōu)先對象，用鄉(xiāng)村振興的措施鞏固脫貧成果；二是加強(qiáng)產(chǎn)業(yè)扶貧、就業(yè)扶貧和健康扶貧，從源頭上筑牢致貧返貧防線；三是加強(qiáng)返貧風(fēng)險監(jiān)測和評估。金平苗族瑤族傣族自治縣探索建立農(nóng)村勞動力轉(zhuǎn)移就業(yè)“一金四?！惫ぷ鳈C(jī)制，實(shí)施“頂梁柱”健康扶貧公益保險。

多措并舉與因地制宜相結(jié)合。在脫貧攻堅(jiān)實(shí)踐中，各地根據(jù)當(dāng)?shù)貙?shí)際，因地因族因戶因人施策，打出“組合拳”，唱響“民族風(fēng)”。通過將脫貧攻堅(jiān)與民族團(tuán)結(jié)進(jìn)步示范區(qū)創(chuàng)建有機(jī)結(jié)合，與興邊富民、守邊固邊、美麗鄉(xiāng)村建設(shè)、特色村寨建設(shè)等工程統(tǒng)籌推進(jìn)，發(fā)揮沿邊生態(tài)、文化、旅游、政策資源的比較優(yōu)勢，多措并舉，創(chuàng)新方式，既做足“邊”的文章，又突出多元民族文化的特征。

“六個堅(jiān)持”的特殊經(jīng)驗(yàn)

堅(jiān)持政治穩(wěn)邊，黨建脫貧“雙推進(jìn)”。沿邊脫貧攻堅(jiān)始終堅(jiān)持以黨建為引領(lǐng)，通過加強(qiáng)基層黨組織陣地建設(shè)，不斷增強(qiáng)黨的戰(zhàn)斗力、組織力、影響力，使基層黨組織成為帶領(lǐng)沿邊地區(qū)各族群眾脫貧致富和跨越發(fā)展的堅(jiān)強(qiáng)的領(lǐng)導(dǎo)核心和戰(zhàn)斗堡壘。通過加強(qiáng)和創(chuàng)新基層黨建，沿邊各族干部群眾不斷凝聚共識，激發(fā)動力，感恩奮進(jìn)，合力攻堅(jiān)。通過脫貧攻堅(jiān)，不僅使村集體經(jīng)濟(jì)不斷發(fā)展壯大，而且促進(jìn)干部作風(fēng)根本轉(zhuǎn)變，黨群干群關(guān)系更加和諧緊密。

堅(jiān)持產(chǎn)業(yè)富邊，增強(qiáng)“造血”機(jī)能。沿邊地區(qū)堅(jiān)持扶產(chǎn)業(yè)就是扶根本的理念，深挖當(dāng)?shù)刭Y源，提高組織化專業(yè)化規(guī)模化程度，發(fā)展多種形式的特色化產(chǎn)業(yè)，創(chuàng)新產(chǎn)業(yè)扶貧利益聯(lián)結(jié)機(jī)制，確保貧困群眾持續(xù)穩(wěn)定增收。金平縣通過出臺鼓勵新型經(jīng)營主體帶動貧困戶精準(zhǔn)脫貧獎補(bǔ)辦法，以“企業(yè)+合作社+產(chǎn)業(yè)+貧困戶”“合作社+基地+社員+建檔立卡貧困戶”等模式，組建培育451個新型經(jīng)營主體參與帶動貧困群眾脫貧致富，各類種植養(yǎng)殖業(yè)及新型經(jīng)營主體共覆蓋貧困戶26536戶114237人，實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)扶貧項(xiàng)目對所有具備產(chǎn)業(yè)發(fā)展條件和意愿貧困戶的全覆蓋。

堅(jiān)持邊貿(mào)活邊，實(shí)現(xiàn)內(nèi)外聯(lián)動。沿邊地區(qū)的優(yōu)勢在開放，出路也在開放。沿邊地區(qū)各級黨委、政府統(tǒng)籌推進(jìn)脫貧攻堅(jiān)與興邊富民、守土固邊、第二輪“沿邊三年行動計劃”、“口岸城市”、沿邊小康村建設(shè)等政策規(guī)劃，加快推進(jìn)邊境沿線地區(qū)道路交通、住房保障、基礎(chǔ)設(shè)施、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、邊貿(mào)互市、跨境合作，沿邊地區(qū)對外開放的整體環(huán)境逐步優(yōu)化，開放程度不斷加深，開放水平不斷提升。沿邊地區(qū)貧困群眾在享受國家扶貧政策、邊民補(bǔ)貼、護(hù)邊巡邊公益崗位收入基礎(chǔ)上，通過邊貿(mào)互市增加額外收入，邊民生活水平逐步提高。

堅(jiān)持綠色美邊，扮靚文明邊關(guān)。沿邊地區(qū)集中了許多生態(tài)功能區(qū)和自然保護(hù)區(qū)，也是少數(shù)民族貧困人口最為集中的地區(qū)。沿邊各地通過加大生態(tài)補(bǔ)償脫貧力度，推動綠色發(fā)展與生態(tài)脫貧良性互動。同時，結(jié)合廁所革命、“美麗鄉(xiāng)村”建設(shè)、“百村示范千村整治”工程，不斷提升人居環(huán)境，革除生產(chǎn)生活陋習(xí)。

堅(jiān)持文化固邊，筑牢安全意識。沿邊地區(qū)充分挖掘優(yōu)秀傳統(tǒng)少數(shù)民族文化資源，既做好文化保護(hù)和傳承，又大力加強(qiáng)文化宣傳和文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展，使貧困群眾在發(fā)展中不斷增強(qiáng)文化自信心和自豪感。沿邊地區(qū)在開展脫貧攻堅(jiān)過程中，不僅通過邊境互市、跨境經(jīng)濟(jì)合作惠及邊境兩側(cè)的居民，而且在跨境婚姻、境外學(xué)童、跨國就業(yè)、文化交流和打擊跨境犯罪等方面，不斷加強(qiáng)溝通合作。

堅(jiān)持治理強(qiáng)邊，推動共建共治。沿邊地區(qū)堅(jiān)持脫貧攻堅(jiān)與民族宗教、邊境治理、鄉(xiāng)村治理有機(jī)結(jié)合，不斷促進(jìn)民族團(tuán)結(jié)、邊疆繁榮、邊境安寧。麻栗坡縣推行黨政軍警民“五位一體”邊境社會治理“董干模式”；積極推廣“天保經(jīng)驗(yàn)”，將“扶貧不扶懶”“破除等靠要”“嚴(yán)禁濫辦酒席風(fēng)”及黨恩教育、“窮則思變、富而思源”的理念等寫入村規(guī)民約，激活貧困群眾脫貧致富的原動力。

沿邊地區(qū)鞏固脫貧攻堅(jiān)成果的探索

實(shí)施特色保險，幫扶邊民防返貧。一是實(shí)施邊民人身意外傷害保險項(xiàng)目。麻栗坡縣和勐海縣為地處國門沿邊行政村群眾購買人身意外傷害保險。二是實(shí)施綜合保險項(xiàng)目。勐?？h為人口較少民族布朗族聚居的28個行政村的所有人口和所有農(nóng)戶分別購買人身意外傷害保險和農(nóng)房保險。三是實(shí)施外籍人員保險項(xiàng)目。勐?？h為貧困戶家庭中的外籍人員購買商業(yè)醫(yī)療保險。

采用多種模式，動態(tài)監(jiān)測早預(yù)警。一是“三位一體”模式。金平縣通過掛聯(lián)干部幫購綜合保險、民政兜底（救助）政策、每個鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）不低于50萬元救助基金的方式，構(gòu)建“保險+政策+基金”的防返貧機(jī)制。二是“縣級統(tǒng)籌+動態(tài)管理+分類幫扶”模式。勐?？h通過縣級統(tǒng)籌資金、分類施策，做到2018年、2019年無返貧戶。三是“預(yù)警+基金”模式。麻栗坡縣對脫貧戶和邊緣戶實(shí)施跟蹤觀測，做到第一時間發(fā)出預(yù)警，縣級財政則設(shè)立包括300萬元預(yù)算資金及社會捐贈資金的返貧防控應(yīng)急基金。

發(fā)展邊貿(mào)產(chǎn)業(yè)，實(shí)現(xiàn)搬遷穩(wěn)得住。各沿邊縣（市）利用沿邊地理優(yōu)勢，因地制宜加強(qiáng)脫貧“頭號工程”易地搬遷的后續(xù)扶持。金平縣金水河鎮(zhèn)在邊貿(mào)特色小鎮(zhèn)的建設(shè)中發(fā)展以邊民互市、物流加工、對外貿(mào)易為重點(diǎn)的邊貿(mào)特色產(chǎn)業(yè)，增加搬遷戶就業(yè)崗位，通過后續(xù)產(chǎn)業(yè)帶動安置區(qū)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展，將搬遷安置區(qū)建設(shè)成省抵邊村莊建設(shè)示范區(qū)、省美麗鄉(xiāng)村建設(shè)示范區(qū)、省邊民與互市貿(mào)易發(fā)展示范區(qū)。

建設(shè)興邊項(xiàng)目，確保脫貧“成色足”。在第二輪興邊富民三年行動計劃中，沿邊縣（市）開展了一系列項(xiàng)目建設(shè)，鞏固提升脫貧攻堅(jiān)成果。全省30個抵邊小城鎮(zhèn)、18個抵邊小集鎮(zhèn)、373個抵邊行政村、19個邊境農(nóng)場的基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)、特色產(chǎn)業(yè)得到鞏固提升。滄源縣重點(diǎn)推進(jìn)17個鄉(xiāng)村旅游示范村、3個沿邊旅游村寨、13個沿邊旅游景區(qū)、2條沿邊旅游線路等項(xiàng)目規(guī)劃建設(shè)。麻栗坡縣實(shí)施了沿邊特色城鎮(zhèn)、基礎(chǔ)設(shè)施、穩(wěn)邊固邊等建設(shè)工程；勐海縣完成打洛口岸多彩邊境旅游、民族團(tuán)結(jié)進(jìn)步示范村以及布朗山鄉(xiāng)、打洛鎮(zhèn)等4個邊境鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）道路硬化、電網(wǎng)改造提升、飲水安全鞏固工程。

堅(jiān)持扶貧扶志，激發(fā)動力可持續(xù)。堅(jiān)持“富口袋”和“富腦袋”齊頭并進(jìn)，使脫貧戶以思想“脫貧”穩(wěn)生活脫貧。麻栗坡縣將“扎根邊疆、心向中央，升國旗、唱國歌、感恩祖國”主題活動與邊疆黨建“紅旗飄飄”工程結(jié)合起來，鞏固邊疆黨建促扶貧建設(shè)成果，規(guī)范推廣村規(guī)民約“天保模式”；勐?？h實(shí)施“直過民族”素質(zhì)提升工程，深入開展“扶貧扶志行動”，持續(xù)加大對貧困群眾特別是“直過民族”生產(chǎn)技術(shù)培訓(xùn)。（調(diào)研組成員： 譚 鑫 李 誠 朱 秦 田 華 周翔宇）