疫情應(yīng)對(duì)中行政執(zhí)法整合問(wèn)題研究

新型冠狀病毒在武漢市的爆發(fā)引起了我國(guó)政府和社會(huì)各界的高度重視，我們?cè)谔囟ǖ貐^(qū)適用了突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法的相關(guān)規(guī)定，并動(dòng)員了各種社會(huì)力量在疫情應(yīng)對(duì)中發(fā)揮力所能及的作用。但是，在筆者看來(lái)，疫情應(yīng)對(duì)首先是政府的行政治理問(wèn)題，然后才是社會(huì)治理問(wèn)題，這就涉及到政府行政系統(tǒng)在疫情應(yīng)對(duì)中如何實(shí)現(xiàn)行政法治、如何通過(guò)有效的行政執(zhí)法將政府治理與社會(huì)治理予以有機(jī)的結(jié)合。以有效的行政執(zhí)法為引領(lǐng)，使疫情的社會(huì)治理和其它治理呈現(xiàn)出最佳的治理狀態(tài)和社會(huì)效果。從目前疫情應(yīng)對(duì)中行政執(zhí)法所表現(xiàn)的狀態(tài)來(lái)看，則不盡如人意，基于此，本文將對(duì)疫情應(yīng)對(duì)中行政執(zhí)法的整合問(wèn)題作初步探討。

一、目前行政執(zhí)法應(yīng)對(duì)疫情的遲滯

此次疫情的發(fā)生有所突然，在政府行政系統(tǒng)以及社會(huì)各界還沒(méi)有來(lái)得及正確認(rèn)識(shí)和處置的情形下，其就在湖北武漢乃至于全國(guó)不斷漫延，本來(lái)我們有機(jī)會(huì)將此次疫情控制在較小的范圍之內(nèi)、控制在萌芽狀態(tài)之中，而令人遺憾的是，我們失去了進(jìn)行有效控制的機(jī)會(huì)。①?gòu)膫魅拘约膊》揽氐慕?jīng)驗(yàn)上講，以及依據(jù)《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》等法律的規(guī)定來(lái)看，傳染性疾病的防控應(yīng)當(dāng)在第一時(shí)間采取有效措施，應(yīng)當(dāng)在第一時(shí)間進(jìn)行信息公開(kāi)，應(yīng)當(dāng)在第一時(shí)間形成后續(xù)控制的方案。但是，此次新型冠狀病毒的第一個(gè)病例發(fā)生于2019年12月上旬，但政府信息公開(kāi)行為是在2020年1月才發(fā)布的，其它的控制措施更是處于相對(duì)真空的狀態(tài)。可以想象，在20多天時(shí)間內(nèi)病情的傳播會(huì)有什么樣的程度和不可測(cè)性。失去第一時(shí)間控制的機(jī)會(huì)，既有經(jīng)驗(yàn)上的問(wèn)題，也有對(duì)相關(guān)法律法規(guī)認(rèn)知的淡漠。造成相對(duì)被動(dòng)的原因有諸多方面，如病毒的新型化、認(rèn)知上的不到位、以及春運(yùn)等特殊背景。在這些諸多因素中，有一個(gè)因素則是起決定作用的，那就是行政執(zhí)法在疫情初期的相對(duì)遲滯。此次行政執(zhí)法相對(duì)遲滯的具體表現(xiàn)可概括為下列方面。

（一）源頭處理上的遲滯

據(jù)目前的可靠說(shuō)法，新型冠狀病毒來(lái)源于武漢某海鮮市場(chǎng)，更具體的說(shuō)法，來(lái)源于其它野生動(dòng)物。這實(shí)質(zhì)上有兩個(gè)引起新型冠狀病毒的源頭，一個(gè)是野生動(dòng)物，另一個(gè)則是經(jīng)營(yíng)這些野生動(dòng)物的市場(chǎng)。而野生動(dòng)物尤其國(guó)家保護(hù)動(dòng)物的交易向來(lái)就是法律禁止的①如《中華人民共和國(guó)野生動(dòng)物保護(hù)法》第27條規(guī)定：“禁止出售、購(gòu)買(mǎi)、利用國(guó)家重點(diǎn)保護(hù)野生動(dòng)物及其制品?！?，這個(gè)源頭與行政執(zhí)法天然地聯(lián)系在一起，該行政執(zhí)法應(yīng)當(dāng)有多個(gè)執(zhí)法主體和執(zhí)法機(jī)制承擔(dān)控制和處理的職能，而這個(gè)源頭我們完全失去了控制。據(jù)可靠資料，諸多野生動(dòng)物在這時(shí)的交易似乎是正當(dāng)行為，因?yàn)樗鼈兌际敲鞔a標(biāo)價(jià)，而我們的行政執(zhí)法對(duì)此則表現(xiàn)出了極大的寬容，甚至有相應(yīng)的許可證和營(yíng)業(yè)執(zhí)照。②華南海鮮市場(chǎng)是一個(gè)具備所有資質(zhì)的經(jīng)濟(jì)實(shí)體，它在形式上是合法的，具有相應(yīng)的法律資質(zhì)，但是，它的諸多經(jīng)營(yíng)至少違反了《野生動(dòng)物保護(hù)法》等諸多法律法規(guī)的規(guī)定。據(jù)有關(guān)媒體報(bào)導(dǎo)，“經(jīng)調(diào)查發(fā)現(xiàn)，華南海鮮市場(chǎng)名義上是海鮮市場(chǎng)，但實(shí)際上卻是個(gè)綜合市場(chǎng)。華南海鮮市場(chǎng)西區(qū)存在野生動(dòng)物交易，尤其是西區(qū)的七街和八街靠近市場(chǎng)內(nèi)部的區(qū)域存在多家野生動(dòng)物交易商鋪”。（參見(jiàn)https://new.qq.com/rain/a/20200127A07ATI，騰訊網(wǎng)，2020年2月4日訪問(wèn)）。就是說(shuō)，華南海鮮市場(chǎng)從法律形式上講并不存在什么瑕疵，但它實(shí)質(zhì)上的經(jīng)營(yíng)行為卻具有明顯的違法性。那么，這種形式上的合法與實(shí)質(zhì)上的違法就要通過(guò)相應(yīng)的監(jiān)管予以解決。換言之，我們?cè)谫x予其形式合法性的同時(shí)放縱了其實(shí)質(zhì)上的違法。而這些許可證和營(yíng)業(yè)執(zhí)照則為帶有病毒的活體動(dòng)物交易合法化和正當(dāng)化提供了條件。新型冠狀病毒的發(fā)生就首先出現(xiàn)在交易者身上，或者在該市場(chǎng)進(jìn)行其它經(jīng)營(yíng)的商販身上，這可以說(shuō)是此次疫情最為原始的源頭。而據(jù)可靠資料，在高層沒(méi)有對(duì)武漢采取強(qiáng)制防疫措施之前，該市場(chǎng)的經(jīng)營(yíng)者、經(jīng)營(yíng)方式仍然沒(méi)有被引起重視，那些攜帶病毒的活體動(dòng)物依然存在，那些已經(jīng)帶病毒的商販依然進(jìn)行著經(jīng)營(yíng)活動(dòng)。無(wú)論是對(duì)野生動(dòng)物進(jìn)行管理的行政執(zhí)法部門(mén)還是市場(chǎng)管理的行政執(zhí)法部門(mén)，亦或是衛(wèi)生行政執(zhí)法部門(mén)在這個(gè)源頭的處理上都表現(xiàn)出了極大的遲滯性，這便是此次疫情漫延的實(shí)質(zhì)原因。換言之，如果我們的行政執(zhí)法及其體制從一開(kāi)始就對(duì)這個(gè)源頭的管理有很好的應(yīng)對(duì)措施和機(jī)制，有比較大的敏感性，此次疫情的后續(xù)失控就必然是有限的。

（二）信息發(fā)布上的遲滯

新型冠狀病毒的傳播有一個(gè)根本性的因素就是有關(guān)疫情信息的不對(duì)稱(chēng)、有關(guān)疫情信息的發(fā)布失誤和遲滯，這被人們認(rèn)為是此次疫情漫延的最為根本的原因。③應(yīng)當(dāng)說(shuō)，此次疫情蔓延的一個(gè)最為主要的原因是有關(guān)信息發(fā)布的失誤和信息的不對(duì)稱(chēng)，《政府信息公開(kāi)條例》第6條規(guī)定：“行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)及時(shí)、準(zhǔn)確地公開(kāi)政府信息。行政機(jī)關(guān)發(fā)現(xiàn)影響或者可能影響社會(huì)穩(wěn)定、擾亂社會(huì)和經(jīng)濟(jì)管理秩序的虛假或者不完整信息的，應(yīng)當(dāng)發(fā)布準(zhǔn)確的政府信息予以澄清。”這實(shí)質(zhì)上對(duì)行政執(zhí)法中的信息公開(kāi)作了定性：一是及時(shí)，二是準(zhǔn)確，三是完整。而新型冠狀病毒發(fā)生后的信息發(fā)布恰恰就違反了這3個(gè)基本特性。尤其是對(duì)信息作了錯(cuò)誤的選擇，新型冠狀病毒本來(lái)是一個(gè)高傳染性疾病，而政府部門(mén)向社會(huì)發(fā)出的信息則是該疾病在可控范圍之內(nèi)，不會(huì)發(fā)生人傳人現(xiàn)象。這種信息發(fā)布的情形違反了上述3個(gè)屬性，處于不對(duì)稱(chēng)、不真實(shí)等狀態(tài)之下。一方面，此次疫情的信息發(fā)布與疫情發(fā)生存在著時(shí)間差，就是相關(guān)政府機(jī)關(guān)沒(méi)有在第一時(shí)間發(fā)布疫情信息，一些關(guān)鍵信息在疫情發(fā)生許多天后才首次發(fā)布。毫無(wú)疑問(wèn)，時(shí)間差是信息發(fā)布方式、信息發(fā)布中的最大失誤，因?yàn)樗档土诵畔⒌膬r(jià)值，淡化了信息的實(shí)際作用。另一方面，新型冠狀病毒的信息發(fā)布存在著嚴(yán)重的不真實(shí)性?，F(xiàn)在已經(jīng)被醫(yī)學(xué)證明，新型冠狀病毒的主要傳播方式是人與人之間的傳播，而有關(guān)部門(mén)在發(fā)布疫情信息時(shí)則明確地向社會(huì)傳遞了不存在人與人之間傳播的情形，而且強(qiáng)調(diào)疫情的傳播在政府的控制范圍之內(nèi)。上列兩個(gè)方面充分體現(xiàn)了疫情應(yīng)對(duì)中信息發(fā)布的遲滯，甚至到了已經(jīng)比較嚴(yán)重的階段，還存在信息發(fā)布中的爭(zhēng)議，如地方政府認(rèn)為，該信息發(fā)布的義務(wù)屬于國(guó)務(wù)院衛(wèi)生部門(mén)，而國(guó)務(wù)院衛(wèi)生部門(mén)則保持了沉默，言下之意，該義務(wù)應(yīng)當(dāng)屬于地方政府。也許這個(gè)爭(zhēng)議的存在有著立法上的不周延性，而在社會(huì)公眾看來(lái)，重大疫情的信息發(fā)布應(yīng)當(dāng)是無(wú)條件的，社會(huì)公眾并不會(huì)認(rèn)為，政府部門(mén)之間推諉是信息發(fā)布遲滯的正當(dāng)理由。我們還要強(qiáng)調(diào)，就在疫情應(yīng)對(duì)的信息上，有些部門(mén)犯了較為嚴(yán)重的主觀主義和濫用職權(quán)的錯(cuò)誤，這可以以8個(gè)醫(yī)務(wù)人員在疫情傳播的初期就認(rèn)為此次疫情不可小視，而且作了一定范圍內(nèi)信息告知為證。但就是這個(gè)能夠警醒政府和社會(huì)的信息傳遞卻被我們的政府部門(mén)以違法行為定性，并作了相應(yīng)的行政處罰。①疫情發(fā)生初期，有4 名醫(yī)務(wù)工作者通過(guò)微信的形式在一定范圍內(nèi)傳遞了真實(shí)信息，即新型冠狀病毒具有較強(qiáng)的傳染性，而有關(guān)部門(mén)對(duì)該真實(shí)性的、科學(xué)性的信息不但沒(méi)有引起重視，反而將這種傳遞真實(shí)信息的行為定性為網(wǎng)絡(luò)違法，并由公安機(jī)關(guān)作了行政處罰，這完全與《政府信息公開(kāi)條例》的規(guī)定背道而馳。武漢封城后，某醫(yī)務(wù)工作者在電視臺(tái)接受采訪時(shí)，贊賞了這4位醫(yī)生傳遞信息的行為，并認(rèn)為他們是此次事件中的英雄。信息發(fā)布的遲滯主要是行政執(zhí)法上的問(wèn)題，因?yàn)椋墩畔⒐_(kāi)條例》《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》《突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急條例》等法律法規(guī)在衛(wèi)生事件的信息發(fā)布上都有比較系統(tǒng)和全面的規(guī)定。②如《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》第53條規(guī)定：“履行統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)職責(zé)或者組織處置突發(fā)事件的人民政府，應(yīng)當(dāng)按照有關(guān)規(guī)定統(tǒng)一、準(zhǔn)確、及時(shí)發(fā)布有關(guān)突發(fā)事件事態(tài)發(fā)展和應(yīng)急處置工作的信息?！钡?4條規(guī)定：“任何單位和個(gè)人不得編造、傳播有關(guān)突發(fā)事件事態(tài)發(fā)展或者應(yīng)急處置工作的虛假信息?！?/p>

（三）事態(tài)處置上的遲滯

公共衛(wèi)生事件發(fā)生之后，如何應(yīng)對(duì)和處置是對(duì)其進(jìn)行有效控制的核心環(huán)節(jié)，及時(shí)處置、及時(shí)控制才能阻滯疫情的蔓延和范圍的擴(kuò)大。武漢的新型冠狀病毒發(fā)生之后，政府在第一時(shí)間沒(méi)有采取必要的控制措施，既包括衛(wèi)生部門(mén)控制的不到位，也包括地方政府控制的不到位。政府的行政執(zhí)法至少在疫情發(fā)生的初期與疫情之間是非常明顯的“兩張皮”，這其中既沒(méi)聽(tīng)取專(zhuān)家意見(jiàn)和建議，也沒(méi)有重視社會(huì)各界的反應(yīng)。后期對(duì)武漢采取的封城行為是一個(gè)很好的控制措施，而不得不詬病的是封城行為是否晚了一點(diǎn)，這其間還有一個(gè)細(xì)節(jié)需要予以商榷，就是在第2 天上午10點(diǎn)封城之前，大概有10多個(gè)小時(shí)，這個(gè)信息就被傳了出去，據(jù)武漢官方公布，就是在這10多個(gè)小時(shí)之內(nèi)，武漢有500 萬(wàn)人出離了武漢市。現(xiàn)在看來(lái)，這500 萬(wàn)人是造成湖北和全國(guó)其它地方病毒傳播的重要源頭。③以黃岡市為例，據(jù)官方公布，大概有六七十萬(wàn)人在武漢“封城”前返回黃岡（參見(jiàn)http://https://baijiahao.baidu.com/s?id=16574 16412046269904&wfr=spider&for=pc，百度百家號(hào)，2020年2月4日訪問(wèn)。）以致引發(fā)了當(dāng)前黃岡市疫情嚴(yán)峻的被動(dòng)局面。這些細(xì)節(jié)問(wèn)題都是疫情控制的技術(shù)問(wèn)題，而我們?cè)谶@些技術(shù)問(wèn)題上都有這樣和那樣的瑕疵。行政執(zhí)法體制對(duì)事態(tài)的處置或者比較消極或者比較淡漠，或者措施不得力，總而言之，在事態(tài)的后續(xù)處置上行政執(zhí)法的遲滯性是非常明顯的。

（四）資源配置上的遲滯

疫情發(fā)生后，有諸多患者需要治療，有諸多疑似病例需要隔離，有諸多醫(yī)院需要配置裝備，有諸多醫(yī)護(hù)人員也需要進(jìn)行防護(hù)等，這都需要非常充足的物質(zhì)資源，也包括政策上和精神上的資源。④2003年非典以后，我國(guó)在突發(fā)衛(wèi)生事件的應(yīng)對(duì)中積累了一些經(jīng)驗(yàn)，也意識(shí)到突發(fā)公共衛(wèi)生事件或者緊急狀態(tài)發(fā)生后需要這樣和那樣的資源配置，有些資源配置在事先就應(yīng)當(dāng)有所儲(chǔ)備，有些資源配置則需要臨時(shí)進(jìn)行準(zhǔn)備。這次資源配置可以說(shuō)存在著一定的阻滯。以醫(yī)用護(hù)目鏡為例，在疫情應(yīng)對(duì)的初期，諸多醫(yī)院就缺少該設(shè)備，這才導(dǎo)致某醫(yī)院有14位醫(yī)務(wù)人員被感染。這僅僅是物質(zhì)資源上的阻滯。疫情應(yīng)對(duì)還應(yīng)當(dāng)有政策資源，如政府的行為導(dǎo)向、尤其疫區(qū)地方政府的行為導(dǎo)向，武漢市在疫情漫延期間大張旗鼓進(jìn)行的“萬(wàn)家宴”就是對(duì)政策資源配置不足的一個(gè)腳注。可以肯定地講，在應(yīng)對(duì)過(guò)程中我們的資源既不充足，又沒(méi)有有效配置。有一個(gè)非常生動(dòng)的事例可以證明，即初期負(fù)責(zé)治療的協(xié)和醫(yī)院14位醫(yī)務(wù)人員也感染上了，這既表現(xiàn)為政府資源的缺乏，更表現(xiàn)為物質(zhì)資源的缺乏，如護(hù)目鏡、口罩等的缺乏。事實(shí)上，在疫情發(fā)生初期，患者的分布是比較集中的，人數(shù)也相對(duì)較少，應(yīng)當(dāng)有充足的物質(zhì)資源和其它資源進(jìn)行治療和應(yīng)對(duì)，例如，我們可以從異地調(diào)動(dòng)相關(guān)資源支援武漢。然而，在應(yīng)對(duì)過(guò)程中資源的配置表現(xiàn)出了極大的遲滯性。政府行政部門(mén)一股腦將這些資源的配置、將捐贈(zèng)資源的配置交給了紅十字會(huì)，紅十字會(huì)作為一個(gè)民間組織，其能力必然是有限的。如果行政執(zhí)法盡早介入，就不會(huì)出現(xiàn)有關(guān)紅十字會(huì)不斷違規(guī)操作和濫用職權(quán)的情形。①武漢封城以后至少武漢市政府就可以宣布武漢的衛(wèi)生防疫進(jìn)入了緊急狀態(tài)，在緊急狀態(tài)之下，政府所承擔(dān)的責(zé)任要比通常情況下更多、更嚴(yán)格。同時(shí)政府行政系統(tǒng)的行政高權(quán)也比一般情況下更集中、更強(qiáng)烈。疫情應(yīng)對(duì)中的物資是疫情應(yīng)對(duì)的基本條件，即便是民間的捐贈(zèng)行為，政府行政系統(tǒng)也應(yīng)當(dāng)有所把控和干預(yù)。而紅十字會(huì)出現(xiàn)的物資調(diào)配中的差錯(cuò)就是政府行政系統(tǒng)沒(méi)有介入所導(dǎo)致的，這實(shí)質(zhì)上也違背了《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》的基本精神。這是行政執(zhí)法在應(yīng)對(duì)疫情中的又一個(gè)明顯遲滯。

二、疫情應(yīng)對(duì)中行政執(zhí)法整合的法理基礎(chǔ)

我國(guó)行政執(zhí)法體制以及行政執(zhí)法方式是相對(duì)成熟的，2004年國(guó)務(wù)院就頒發(fā)了《全面推進(jìn)依法行政實(shí)施綱要》，其對(duì)行政執(zhí)法有這樣的規(guī)定：“深化行政執(zhí)法體制改革，嚴(yán)格按照法定程序行使權(quán)力、履行職責(zé)，健全行政執(zhí)法案卷評(píng)查制度，建立健全行政執(zhí)法主體資格制度，推行行政執(zhí)法責(zé)任制?！?015年《法治政府建設(shè)實(shí)施綱要》也強(qiáng)調(diào)：“改革行政執(zhí)法體制，完善行政執(zhí)法程序，創(chuàng)新行政執(zhí)法方式，全面落實(shí)行政執(zhí)法責(zé)任制，健全行政執(zhí)法人員管理制度，加強(qiáng)行政執(zhí)法保障。”同時(shí)，我國(guó)地方也都有規(guī)范行政執(zhí)法的地方性法規(guī)或規(guī)章，②例如：《上海市城市管理行政執(zhí)法條例》《山西省行政執(zhí)法條例》《河南省行政執(zhí)法條例》《福建省行政執(zhí)法條例》《湖南省行政執(zhí)法條例》，等等。這既使得行政執(zhí)法的概念、體制、方式有了法律上的依據(jù)，又使我國(guó)行政執(zhí)法較為理性和成熟。這些成熟和理性的行政執(zhí)法方式在疫情應(yīng)對(duì)中有必要進(jìn)行整合，其法理上的理論基礎(chǔ)是什么，其法律依據(jù)是什么，都是需要予以澄清的。筆者試從下列方面予以論證。

（一）緊急狀態(tài)的非常態(tài)基礎(chǔ)

行政執(zhí)法被學(xué)者界定為：“廣義的行政執(zhí)法是指行政主體及其公務(wù)人員依法采取直接或間接影響行政相對(duì)人權(quán)利義務(wù)的行政行為，以及對(duì)行政相對(duì)人權(quán)利義務(wù)的行使和履行進(jìn)行指導(dǎo)、引導(dǎo)、幫助、檢查、監(jiān)督、救濟(jì)的行為，具有多元的行為主體、多樣的行為類(lèi)型、復(fù)雜的法律關(guān)系和廣泛的法律效果以及事實(shí)效果。最狹義的行政執(zhí)法則是指行政主體及其公務(wù)人員依法采取直接影響行政相對(duì)人權(quán)利義務(wù)的行政行為，以及對(duì)行政相對(duì)人權(quán)利義務(wù)的變更和進(jìn)行監(jiān)督檢查的行政行為，一般具有法定性、裁量性、單方性、強(qiáng)制性、外部性、直接效果性等行政行為的諸多特性?！雹勰诖ǎ骸缎姓?zhí)法新思維》，中國(guó)政法大學(xué)出版社2017年版，第34頁(yè)。該定義是對(duì)行政執(zhí)法概念的解釋?zhuān)摳拍钶^為深刻地揭示了行政執(zhí)法的內(nèi)涵和外延，該內(nèi)涵和外延的適用范圍是行政法治的常態(tài)，就是在通常情況下行政執(zhí)法的運(yùn)作過(guò)程。然而，疫情發(fā)生后，傳統(tǒng)的社會(huì)關(guān)系必然會(huì)有相應(yīng)的改變，公民的權(quán)利和義務(wù)也必須有一定程度的克減，政府的公權(quán)行使或者要被強(qiáng)化，或者要作出些許的改造，這在法律上被稱(chēng)之為緊急狀態(tài)的情形。我國(guó)在2009年制定的《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》，將突發(fā)事件分為若干類(lèi)，針對(duì)每一類(lèi)突發(fā)事件，政府可以采取各種非常態(tài)的處理行為。即是說(shuō)，突發(fā)事件是一種較為緊急的狀態(tài)，是一種非同尋常的狀態(tài)，而我們構(gòu)型好的行政執(zhí)法在緊急狀態(tài)下往往會(huì)有這樣那樣的不適，所以，在緊急狀態(tài)下，傳統(tǒng)行政執(zhí)法就必須有所轉(zhuǎn)換，就必須有體制機(jī)制上的調(diào)整，也包括方式和方法上的調(diào)整。事實(shí)上，《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》對(duì)緊急狀態(tài)下的政府行為和執(zhí)法方式是有規(guī)定的，該法第50條規(guī)定：“社會(huì)安全事件發(fā)生后，組織處置工作的人民政府應(yīng)當(dāng)立即組織有關(guān)部門(mén)并由公安機(jī)關(guān)針對(duì)事件的性質(zhì)和特點(diǎn)，依照有關(guān)法律、行政法規(guī)和國(guó)家其他有關(guān)規(guī)定，采取下列一項(xiàng)或者多項(xiàng)應(yīng)急處置措施：（一）強(qiáng)制隔離使用器械相互對(duì)抗或者以暴力行為參與沖突的當(dāng)事人，妥善解決現(xiàn)場(chǎng)糾紛和爭(zhēng)端，控制事態(tài)發(fā)展；（二）對(duì)特定區(qū)域內(nèi)的建筑物、交通工具、設(shè)備、設(shè)施以及燃料、燃?xì)?、電力、水的供?yīng)進(jìn)行控制；（三）封鎖有關(guān)場(chǎng)所、道路，查驗(yàn)現(xiàn)場(chǎng)人員的身份證件，限制有關(guān)公共場(chǎng)所內(nèi)的活動(dòng)；（四）加強(qiáng)對(duì)易受沖擊的核心機(jī)關(guān)和單位的警衛(wèi)，在國(guó)家機(jī)關(guān)、軍事機(jī)關(guān)、國(guó)家通訊社、廣播電臺(tái)、電視臺(tái)、外國(guó)駐華使領(lǐng)館等單位附近設(shè)置臨時(shí)警戒線；（五）法律、行政法規(guī)和國(guó)務(wù)院規(guī)定的其他必要措施。嚴(yán)重危害社會(huì)治安秩序的事件發(fā)生時(shí)，公安機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)立即依法出動(dòng)警力，根據(jù)現(xiàn)場(chǎng)情況依法采取相應(yīng)的強(qiáng)制性措施，盡快使社會(huì)秩序恢復(fù)正常。”這實(shí)質(zhì)上為行政執(zhí)法在緊急狀態(tài)下的整合提供了法律依據(jù)。疫情應(yīng)對(duì)意味著在公共衛(wèi)生領(lǐng)域出現(xiàn)了緊急情形，在社會(huì)管理領(lǐng)域出現(xiàn)了個(gè)別環(huán)節(jié)上的緊急形式，而對(duì)于這樣的緊急情形我們要選擇傳統(tǒng)上、規(guī)范上的、理性的行政執(zhí)法顯然是不妥當(dāng)?shù)模闲姓?zhí)法使其能夠與疫情應(yīng)對(duì)中的緊急狀態(tài)高度契合正是法治精神的體現(xiàn)，有著充分的法理基礎(chǔ)。

（二）大行政執(zhí)法構(gòu)型的基礎(chǔ)

2018年我國(guó)對(duì)憲法進(jìn)行了適當(dāng)?shù)男拚?，其中一個(gè)重要內(nèi)容就是有關(guān)機(jī)構(gòu)改革問(wèn)題，而此次機(jī)構(gòu)改革的核心在于實(shí)行機(jī)構(gòu)的精簡(jiǎn)和職能的整合，大行政執(zhí)法的概念就是在這次機(jī)構(gòu)改革中產(chǎn)生的。它的含義是對(duì)原來(lái)碎片化的行政執(zhí)法進(jìn)行體系性的處理，使行政執(zhí)法的職能配置更加合理。例如，在文化管理領(lǐng)域就整合了原來(lái)文化部門(mén)等若干職能部門(mén)的執(zhí)法職能；在城市管理領(lǐng)域也將原來(lái)由四五個(gè)職能部門(mén)承擔(dān)的執(zhí)法職能交由一個(gè)統(tǒng)一的機(jī)構(gòu)行使；在市場(chǎng)管理領(lǐng)域就整合了工商、市場(chǎng)管理等相關(guān)部門(mén)的職能；在法制管理領(lǐng)域就將司法局與政府法制辦的職能予以統(tǒng)一。①參見(jiàn)《中共中央關(guān)于深化黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革的決定》，人民出版社2018年版，第23頁(yè)；《深化黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革方案》，人民出版社2018年版，第31頁(yè)。這樣的整合既肯定了大行政執(zhí)法的時(shí)代屬性，又使得執(zhí)法機(jī)構(gòu)與社會(huì)的治理的適用成為一個(gè)不斷深化的過(guò)程。疫情應(yīng)對(duì)需要多個(gè)乃至于所有政府部門(mén)的共同努力，既然我們有大行政執(zhí)法構(gòu)型的法治經(jīng)驗(yàn)，有大行政執(zhí)法的邏輯基礎(chǔ)，那么，在疫情應(yīng)對(duì)中整合若干職能部門(mén)的執(zhí)法權(quán)能也就是順理成章的。還應(yīng)強(qiáng)調(diào)，我國(guó)的政府職能部門(mén)有著共同的上級(jí)，如某市人民政府的職能部門(mén)共同與某市人民政府關(guān)聯(lián)，盡管有些職能部門(mén)與其職能上級(jí)有著業(yè)務(wù)上的關(guān)系，但這些對(duì)應(yīng)關(guān)系都不影響職能部門(mén)之間的相互支持和配合。這同時(shí)提醒我們，根據(jù)大行政執(zhí)法的概念，將衛(wèi)生、交通、商務(wù)、市場(chǎng)、環(huán)境等職能部門(mén)予以統(tǒng)一，形成新的執(zhí)法格局，在疫情應(yīng)對(duì)中必然會(huì)收到好的效果。

（三）治理體系現(xiàn)代化的基礎(chǔ)

治理體系和治理能力現(xiàn)代化是中共中央作出的重大決策，而且通過(guò)了《中共中央關(guān)于堅(jiān)持和完善中國(guó)特色社會(huì)主義制度推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化若干重大問(wèn)題的決定》，其對(duì)我國(guó)新時(shí)代的治理體系和治理能力現(xiàn)代化作了頂層設(shè)計(jì)，對(duì)我國(guó)治理體系和治理能力的優(yōu)勢(shì)和構(gòu)型等都有明確規(guī)定和要求。例如，在我國(guó)治理體系的優(yōu)勢(shì)上就強(qiáng)調(diào)：“堅(jiān)持人民當(dāng)家作主，發(fā)展人民民主，密切聯(lián)系群眾，緊緊依靠人民推動(dòng)國(guó)家發(fā)展的顯著優(yōu)勢(shì)；堅(jiān)持全面依法治國(guó)，建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家，切實(shí)保障社會(huì)公平正義和人民權(quán)利的顯著優(yōu)勢(shì)；堅(jiān)持全國(guó)一盤(pán)棋，調(diào)動(dòng)各方面積極性，集中力量辦大事的顯著優(yōu)勢(shì)；……堅(jiān)持共同的理想信念、價(jià)值理念、道德觀念，弘揚(yáng)中華優(yōu)秀傳統(tǒng)文化、革命文化、社會(huì)主義先進(jìn)文化，促進(jìn)全體人民在思想上精神上緊緊團(tuán)結(jié)在一起的顯著優(yōu)勢(shì)；堅(jiān)持以人民為中心的發(fā)展思想，不斷保障和改善民生、增進(jìn)人民福祉，走共同富裕道路的顯著優(yōu)勢(shì)……”①參見(jiàn)《中國(guó)共產(chǎn)黨第十九屆中央委員會(huì)第四次全體會(huì)議文件匯編》，人民出版社2019年版，第19頁(yè)。并從13個(gè)方面概括了治理體系和治理能力現(xiàn)代化的具體要求和內(nèi)容。筆者認(rèn)為，治理體系的現(xiàn)代化體現(xiàn)了法治性和人民性的統(tǒng)一，所謂法治性，就是我國(guó)的治理體系是由憲法和法律構(gòu)成的治理體系，其必須走依法治理之路。而這里的法治體系所強(qiáng)調(diào)的是法律對(duì)政府運(yùn)行權(quán)的規(guī)范：“加強(qiáng)對(duì)法律實(shí)施的監(jiān)督。保證行政權(quán)、監(jiān)察權(quán)、審判權(quán)、檢察權(quán)得到依法正確行使，保證公民、法人和其他組織合法權(quán)益得到切實(shí)保障，堅(jiān)決排除對(duì)執(zhí)法司法活動(dòng)的干預(yù)。拓展公益訴訟案件范圍。加大對(duì)嚴(yán)重違法行為處罰力度，實(shí)行懲罰性賠償制度，嚴(yán)格刑事責(zé)任追究。加大全民普法工作力度，增強(qiáng)全民法治觀念，完善公共法律服務(wù)體系，夯實(shí)依法治國(guó)群眾基礎(chǔ)。各級(jí)黨和國(guó)家機(jī)關(guān)以及領(lǐng)導(dǎo)干部要帶頭尊法學(xué)法守法用法，提高運(yùn)用法治思維和法治方式深化改革、推動(dòng)發(fā)展、化解矛盾、維護(hù)穩(wěn)定、應(yīng)對(duì)風(fēng)險(xiǎn)的能力?！雹谕ⅱ?，第33頁(yè)。而所謂人民性則是治理體系必須得到人民的支持，就是將治理過(guò)程由政府治理滲入到社會(huì)治理之中，而社會(huì)治理是治理的基礎(chǔ)和歸屬。疫情出現(xiàn)后，其中最大的利害關(guān)系人是廣大的社會(huì)成員，所以，他們是直接的利害關(guān)系人，他們對(duì)疫情的關(guān)注是治理體系良好與否的風(fēng)向標(biāo)。正因?yàn)槿绱耍?xí)近平主席強(qiáng)調(diào)疫情應(yīng)對(duì)中要依靠人民群眾。③習(xí)近平主席2020年1月27日作出重要指示強(qiáng)調(diào)，緊緊依靠人民群眾堅(jiān)決打贏疫情防控阻擊戰(zhàn)。參見(jiàn)http://www.gov.cn/xinwen/2020-01/27/content_5472513.htm，中國(guó)政府網(wǎng)，2020年2月4日訪問(wèn)。大行政執(zhí)法除了有職能上的整合之外，同時(shí)要求執(zhí)法對(duì)其它治理因素的吸收，這次疫情應(yīng)對(duì)中，諸多地方就動(dòng)用社區(qū)的治理功能和農(nóng)村村民委員會(huì)的自治功能，其中包含了治理體系的現(xiàn)代化，它也是對(duì)疫情應(yīng)對(duì)中行政執(zhí)法的一個(gè)改造。因此，我們認(rèn)為，治理體系現(xiàn)代化是大行政執(zhí)法的另一個(gè)法理基礎(chǔ)。

（四）法治一體化的基礎(chǔ)

法治體系是這樣的體系構(gòu)型：“形成完備的法律規(guī)范體系、高效的法治實(shí)施體系、嚴(yán)密的法治監(jiān)督體系、有力的法治保障體系，形成完善的黨內(nèi)法規(guī)體系?！雹堋吨泄仓醒腙P(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問(wèn)題的決定》，人民出版社2014年版，第4頁(yè)。這表明，法治體系是靜態(tài)和動(dòng)態(tài)的統(tǒng)一，就是法律的規(guī)范體系和作為動(dòng)態(tài)的法治實(shí)施體系的一致性，是公共治理與社會(huì)治理的統(tǒng)一。在法治的規(guī)范體系和實(shí)施體系中，公共權(quán)力機(jī)關(guān)占主導(dǎo)地位，而在法治的監(jiān)督體系和保障體系中，相關(guān)社會(huì)主體的力量則不能被忽視。由此可見(jiàn)，我國(guó)的法治體系是以一體化為本質(zhì)特征的，它將規(guī)范體系和動(dòng)態(tài)的運(yùn)行體系統(tǒng)一于一體，它將公共職能與社會(huì)職能統(tǒng)一于一體，它將實(shí)施與保障統(tǒng)一于一體，等等。在疫情應(yīng)對(duì)中，行政執(zhí)法之所以有整合的正當(dāng)性，有整合的運(yùn)用空間，其中法治的一體化是前提條件。進(jìn)而論之，法治的一體化為疫情應(yīng)對(duì)中的行政執(zhí)法整合奠定了法理基礎(chǔ)。

三、疫情應(yīng)對(duì)中行政執(zhí)法整合的范疇

疫情應(yīng)對(duì)中行政執(zhí)法的整合是一個(gè)可以選擇的問(wèn)題，一方面，對(duì)行政執(zhí)法的整合要從疫情應(yīng)對(duì)的需要出發(fā)，就是將與疫情處理相關(guān)職能部門(mén)的執(zhí)法整合在一起，由一個(gè)統(tǒng)一的執(zhí)法機(jī)構(gòu)集中行使。由于疫情處理涉及到若干職能部門(mén)，如衛(wèi)生、環(huán)境、交通、商務(wù)、市場(chǎng)甚至農(nóng)業(yè)、文化等職能部門(mén)，每一個(gè)職能部門(mén)都牽涉到了權(quán)力的轉(zhuǎn)讓問(wèn)題。在現(xiàn)代行政執(zhí)法中由于有私方當(dāng)事人介入其中，在職能整合中私方也是整合的對(duì)象之一。另一方面，疫情應(yīng)對(duì)中的職能整合要緊緊圍繞疫情的預(yù)防和控制而展開(kāi)。從目前情況看，首先涉及到疫情控制，這還涉及到不同地方、不同區(qū)域行政執(zhí)法的整合等。其次是疫情的預(yù)防，新型冠狀病毒有著高強(qiáng)度的傳染性，這便決定了對(duì)它的預(yù)防可能更加重要，就是要在事件的前端作出處理，由消極的治療轉(zhuǎn)化為積極的預(yù)防，或者予以并重。整體而言，疫情應(yīng)對(duì)中行政執(zhí)法的整合存在著認(rèn)識(shí)上的問(wèn)題、選擇上的問(wèn)題，它具有非常大的主觀性，但它的實(shí)際效果卻是由疫情預(yù)防和控制這一客觀事態(tài)決定的，所以究竟哪些范疇適合行政執(zhí)法的整合還需要我們從深層次探討。筆者僅提出下列范疇。

（一）職能機(jī)構(gòu)相互融合的整合

行政職能機(jī)構(gòu)在我國(guó)行政系統(tǒng)的不同層級(jí)有著不同的理解，國(guó)務(wù)院的職能機(jī)構(gòu)被稱(chēng)之為管理某一方面事務(wù)的機(jī)構(gòu)，它們行使的是職能權(quán)限，這樣的職能權(quán)限所涵蓋的面是相對(duì)較廣的，所以有人也將其稱(chēng)之為綜合性機(jī)構(gòu)。與之相比，地方上的機(jī)構(gòu)職能則相對(duì)狹窄，既要與上級(jí)職能機(jī)構(gòu)保持職能上的對(duì)應(yīng)性，又要存在于地方政府統(tǒng)一設(shè)計(jì)的行政執(zhí)法體系之中。我國(guó)的職能機(jī)構(gòu)設(shè)置是極其復(fù)雜的，從法律規(guī)定和職能機(jī)構(gòu)的設(shè)置來(lái)看，可以有40多個(gè)不同的職能機(jī)構(gòu)①如財(cái)政部門(mén)、審計(jì)部門(mén)、稅務(wù)部門(mén)、工商部門(mén)、金融部門(mén)、公安部門(mén)、司法部門(mén)、海關(guān)部門(mén)、環(huán)境保護(hù)部門(mén)、科學(xué)技術(shù)部門(mén)、技術(shù)監(jiān)督部門(mén)、文化部門(mén)、衛(wèi)生部門(mén)等。參見(jiàn)關(guān)保英：《行政法學(xué)》，法律出版社2018年版，第349-351頁(yè)。，這些復(fù)雜的職能機(jī)構(gòu)是否都與疫情應(yīng)對(duì)有關(guān)，應(yīng)當(dāng)說(shuō)絕大多數(shù)職能機(jī)構(gòu)都與疫情的預(yù)防和應(yīng)對(duì)以及事后的處置有著千絲萬(wàn)縷的聯(lián)系。它們都是疫情應(yīng)對(duì)這一行政執(zhí)法中的一個(gè)單位、一個(gè)部門(mén)、一個(gè)行政行為的實(shí)施者。在疫情應(yīng)對(duì)中，它們有統(tǒng)一的意志和行為，而不能像在傳統(tǒng)行政執(zhí)法中各吹各的調(diào)。這就必然要求，不同職能機(jī)構(gòu)之間在疫情應(yīng)對(duì)的行政執(zhí)法中相互融合，如交通行政執(zhí)法要融合于衛(wèi)生行政執(zhí)法中，市場(chǎng)管理行政執(zhí)法要融合于衛(wèi)生行政執(zhí)法之中，環(huán)境保護(hù)行政執(zhí)法要融合于衛(wèi)生行政執(zhí)法之中，等等。一定意義上講，職能融合也是一個(gè)范疇概念，它牽涉到諸種復(fù)雜的融合關(guān)系，最近有學(xué)者就提出，我國(guó)疫情應(yīng)對(duì)不能忽視個(gè)體企業(yè)的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)，這似乎牽涉到工業(yè)、農(nóng)業(yè)管理部門(mén)的職能問(wèn)題。無(wú)論如何，職能機(jī)構(gòu)的職能融合是疫情應(yīng)對(duì)中行政執(zhí)法整合的最主要的方面。如果我們將這一個(gè)范疇的職能整合好了，其它范疇的職能整合就相對(duì)容易。職能整合牽涉到職能部門(mén)對(duì)權(quán)力的處置，這個(gè)過(guò)程中有可能會(huì)出現(xiàn)互相推諉和越權(quán)的情形。②2020年2月3日上海市公安局發(fā)布了《上海市公安局關(guān)于依法嚴(yán)厲打擊新型冠狀病毒感染肺炎疫情防控期間違法犯罪切實(shí)維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定的通告》，這應(yīng)當(dāng)說(shuō)是上海市公安局為應(yīng)對(duì)疫情而發(fā)布的行政規(guī)范性文件，我們注意到該規(guī)范性文件實(shí)質(zhì)上涉及到了除公安機(jī)關(guān)之外的其它行政機(jī)關(guān)的職能，如疾病預(yù)防控制機(jī)構(gòu)的職能 、醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu)、市場(chǎng)管理機(jī)構(gòu)、工信管理部門(mén)的職能等，這種由一個(gè)部門(mén)制定規(guī)范性文件而涉及多個(gè)職能部門(mén)相關(guān)執(zhí)法的行文方式有可能在行政執(zhí)法實(shí)踐中造成行政越權(quán)的風(fēng)險(xiǎn)，當(dāng)然也有行政推諉的風(fēng)險(xiǎn)。例如第1條規(guī)定：“個(gè)人、機(jī)關(guān)、企事業(yè)單位、社會(huì)團(tuán)體和其它組織應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格遵守各項(xiàng)法律法規(guī)和疫情管控工作措施，主動(dòng)配合政府部門(mén)開(kāi)展的疫情防控工作，加強(qiáng)自我防護(hù)和內(nèi)部安全管理，依法接受閏病控制機(jī)構(gòu)、醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu)及社會(huì)組織有關(guān)傳染病的調(diào)查、樣本采集、檢測(cè)、隔離治療等防控措施，如實(shí)提供相關(guān)信息?！边@都是在職能整合中要繼續(xù)處理的問(wèn)題。

（二）上下級(jí)機(jī)構(gòu)人格化處理的整合

上下級(jí)行政機(jī)關(guān)或者行政機(jī)構(gòu)的關(guān)系形式是行政法治乃至于法治的核心問(wèn)題之一，從形式上講，上下級(jí)行政機(jī)構(gòu)的關(guān)系具有明顯的行政性，就是通過(guò)自上而下的命令指示和自下而上的請(qǐng)示匯報(bào)而構(gòu)建的，此種形式上的關(guān)系有利于建構(gòu)指揮系統(tǒng)，有利于形成一種執(zhí)行機(jī)制。而從實(shí)質(zhì)上講，上下級(jí)行政機(jī)構(gòu)的關(guān)系應(yīng)當(dāng)是一種法律關(guān)系，它們應(yīng)當(dāng)通過(guò)憲法規(guī)范和行政法規(guī)范予以調(diào)整。在現(xiàn)代法治國(guó)家，都強(qiáng)調(diào)上下級(jí)關(guān)系的法律屬性，美國(guó)學(xué)者古德諾認(rèn)為：“地方行政官員應(yīng)效忠于國(guó)家的法律規(guī)定，即議會(huì)制定的法令，而不是忠于中央高層行政官員的領(lǐng)導(dǎo)；他們受法院的控制，這確保了他們對(duì)法律的服從?！雹賉美]弗蘭克·古德諾：《政治與行政—政府之研究》，豐俊功譯，北京大學(xué)出版社2012年版，第80頁(yè)。形式上的行政性關(guān)系有諸多弊端，最主要的弊端在于下級(jí)行政機(jī)構(gòu)只對(duì)上負(fù)責(zé)而不對(duì)下負(fù)責(zé)，如果行政系統(tǒng)的公職人員以這樣的思維處理行政執(zhí)法關(guān)系，那就必然會(huì)使得行政職能與公眾利益脫離，使行政職能與行政管理事項(xiàng)脫離。我國(guó)近年來(lái)在法治政府的構(gòu)建中要求行政系統(tǒng)以法治思維處理上下級(jí)之間的關(guān)系，強(qiáng)調(diào)要“完善行政組織和行政程序法律制度，推進(jìn)機(jī)構(gòu)、職能、權(quán)限、程序、責(zé)任法定化。深化行政體制改革，優(yōu)化政府機(jī)構(gòu)設(shè)置、職能配置、工作流程，理順部門(mén)職責(zé)關(guān)系，積極穩(wěn)妥實(shí)施大部門(mén)制。創(chuàng)新行政管理方式，完善政府績(jī)效管理。推進(jìn)各級(jí)政府事權(quán)規(guī)范化、法律化，完善不同層級(jí)政府特別是中央和地方政府事權(quán)法律制度，強(qiáng)化中央政府宏觀管理、制度設(shè)定職責(zé)和必要的執(zhí)法權(quán)”②《法治政府建設(shè)實(shí)施綱要》（2015—2020年），中國(guó)法制出版社2016年版，第4頁(yè)。。筆者認(rèn)為，上下級(jí)之間的理性關(guān)系存在的基礎(chǔ)是它們各自有獨(dú)立的法律人格，上級(jí)行政機(jī)構(gòu)具有法律人格屬性，下級(jí)行政機(jī)構(gòu)同樣具有法律人格屬性。此種法律人格便使得上下級(jí)之間都有相對(duì)獨(dú)立的職能范圍和活動(dòng)空間。法律人格的特性便可以糾錯(cuò)上級(jí)對(duì)下級(jí)不講原則的干預(yù)，也可以糾錯(cuò)下級(jí)對(duì)上級(jí)不講原則的服從。疫情應(yīng)對(duì)中存在著復(fù)雜的上下級(jí)之間的關(guān)系，以武漢市為例，就存在著武漢市政府與湖北省政府的關(guān)系，武漢市政府職能部門(mén)與武漢市政府的關(guān)系、與湖北省同類(lèi)職能部門(mén)之間的關(guān)系，還存在著武漢市政府與區(qū)縣政府之間的關(guān)系等等。疫情應(yīng)對(duì)中作為一個(gè)整體的行政系統(tǒng)應(yīng)當(dāng)呈現(xiàn)為一種合力，這是必須強(qiáng)調(diào)的。同時(shí)，每一個(gè)層級(jí)的行政機(jī)構(gòu)都應(yīng)當(dāng)守土有責(zé)，而不應(yīng)當(dāng)僅僅對(duì)上負(fù)責(zé)而不對(duì)下負(fù)責(zé)，更不應(yīng)當(dāng)將自己置于復(fù)雜疫情處理的行政事務(wù)之外，下級(jí)行政機(jī)構(gòu)作為一個(gè)獨(dú)立的法律實(shí)體享有裁量權(quán)和處置權(quán)，而不能在疫情應(yīng)對(duì)中坐等指示和命令。這是疫情應(yīng)對(duì)中行政執(zhí)法整合的第二個(gè)范疇。

（三）公權(quán)吸收私權(quán)的整合

疫情應(yīng)對(duì)中公權(quán)主體扮演主要角色，源頭上的處置、事件的預(yù)防、緊急狀況的處置、信息發(fā)布以及其它復(fù)雜事項(xiàng)，公權(quán)主體尤其行政系統(tǒng)是主要的職能履行者。如果說(shuō)在這個(gè)過(guò)程中需要進(jìn)行行政執(zhí)法的話，作為公權(quán)的行政主體責(zé)無(wú)旁貸，既要形成執(zhí)法的動(dòng)議，也要親力親為執(zhí)法行為，還要承擔(dān)因常態(tài)執(zhí)法引起的后果。但是，疫情應(yīng)對(duì)是一個(gè)社會(huì)治理問(wèn)題而不僅僅是行政治理問(wèn)題，作為社會(huì)治理，就應(yīng)當(dāng)盡可能的吸收社會(huì)力量，甚至可以讓私方當(dāng)事人承擔(dān)一定的執(zhí)法職能。我國(guó)在依法治國(guó)的頂層設(shè)計(jì)中有這樣的要求，這實(shí)質(zhì)上表明，法治有兩個(gè)相互支持的范疇，一個(gè)是公權(quán)主導(dǎo)的范疇，一個(gè)是私權(quán)主導(dǎo)的范疇③我國(guó)在依法治國(guó)的頂層設(shè)計(jì)中，關(guān)于私權(quán)的法治范疇有這樣的要求：“發(fā)揮人民團(tuán)體和社會(huì)組織在法治社會(huì)建設(shè)中的積極作用。建立健全社會(huì)組織參與社會(huì)事務(wù)、維護(hù)公共利益、救助困難群眾、幫教特殊人群、預(yù)防違法犯罪的機(jī)制和制度化渠道。支持行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)類(lèi)社會(huì)組織發(fā)揮行業(yè)自律和專(zhuān)業(yè)服務(wù)功能。發(fā)揮社會(huì)組織對(duì)其成員的行為導(dǎo)引、規(guī)則約束、權(quán)益維護(hù)作用。加強(qiáng)在華境外非政府組織管理，引導(dǎo)和監(jiān)督其依法開(kāi)展活動(dòng)。” 參見(jiàn)《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問(wèn)題的決定》，人民出版社2014年版，第28頁(yè)。， 這兩個(gè)范疇在治理體系的概念之下是統(tǒng)一的和相互支持的，在法治的概念之下，也是一個(gè)事物的兩個(gè)方面。而公權(quán)主體作為疫情應(yīng)對(duì)中行政執(zhí)法的主導(dǎo)者要學(xué)會(huì)吸收社會(huì)力量，學(xué)會(huì)吸收私權(quán)的介入，學(xué)會(huì)運(yùn)用私權(quán)來(lái)處置一些由公權(quán)處置并不方便的事態(tài)。此次疫情應(yīng)對(duì)中，一些地方的村民組織就發(fā)揮了非常好的作用。而我們需要引起注意的是，疫情應(yīng)對(duì)的行政執(zhí)法要有相應(yīng)的行政性，不能夠在行政完全脫離的情形下讓私方主體行使執(zhí)法權(quán)，這會(huì)帶來(lái)一定的風(fēng)險(xiǎn)。

（四）行政系統(tǒng)合理利用行業(yè)組織和技術(shù)組織的整合

在當(dāng)代高技術(shù)屬性的社會(huì)系統(tǒng)之中，行政執(zhí)法已經(jīng)有了根本性的變化，具體的講，在社會(huì)系統(tǒng)尚未進(jìn)入高技術(shù)化的格局中，行政執(zhí)法可以說(shuō)只有一個(gè)特性，那就是強(qiáng)烈的行政性，人們也將這時(shí)的行政權(quán)行使和行政執(zhí)法稱(chēng)之為管制行政：“管制進(jìn)路的法律的核心理念在于，法律可以被視作管制的工具?！雹倭_豪才、畢洪海：《行政法的新視野》，商務(wù)印書(shū)館2011年版，第81頁(yè)。而當(dāng)代高技術(shù)屬性的社會(huì)格局之下，行政執(zhí)法除了具有行政性之外還有一個(gè)新的屬性，那就是技術(shù)性。行政執(zhí)法如何應(yīng)對(duì)迅速到來(lái)并不斷強(qiáng)化的技術(shù)性是行政法學(xué)界關(guān)注的熱點(diǎn)問(wèn)題之一，有學(xué)者甚至研究行政裁量可以通過(guò)高技術(shù)手段進(jìn)行運(yùn)算，然后將運(yùn)算成果提供給行政執(zhí)法人員，并直接予以采納。②2019年中國(guó)行為法學(xué)會(huì)行政法治分會(huì)的年會(huì)上，有分主題專(zhuān)門(mén)探討行政自由裁量權(quán)行使中的技術(shù)問(wèn)題，在該問(wèn)題上有兩種見(jiàn)解，一種認(rèn)為行政自由裁量權(quán)是行政主體和行政執(zhí)法人員的判斷問(wèn)題，具有明顯的主觀性，而這種主觀性恰恰就是行政自由裁權(quán)的本質(zhì)特征，不主張對(duì)行政自由裁量權(quán)進(jìn)行量化和技術(shù)處理；另一部分學(xué)者則主張為了使行政自由裁量更加規(guī)范，就應(yīng)當(dāng)約束自由裁量權(quán)行使中的主觀性，對(duì)這種主觀性進(jìn)行約束的最有效方法就是通過(guò)大數(shù)據(jù)對(duì)行政執(zhí)法中需要處置的事項(xiàng)進(jìn)行技術(shù)上的運(yùn)算或者其它嚴(yán)格的量化。通過(guò)量化、通過(guò)技術(shù)處理就已經(jīng)提供了一個(gè)自由裁量權(quán)行使的標(biāo)準(zhǔn)答案，行政主體和行政執(zhí)法人員只需要按照這個(gè)標(biāo)準(zhǔn)答案選擇具體行政行為。不論這種將行政自由裁量權(quán)量化的學(xué)術(shù)論點(diǎn)是否能夠成為共識(shí)，但它至少反映了現(xiàn)代技術(shù)手段在行政執(zhí)法中、在行政自由裁量中不可忽視的地位。在筆者看來(lái)，行政執(zhí)法的技術(shù)性除了行政系統(tǒng)自身的應(yīng)對(duì)之外，行業(yè)性組織、技術(shù)性組織可以在其中扮演非常重要的角色。事實(shí)上，我國(guó)現(xiàn)在諸多方面的行業(yè)管理，都是行政系統(tǒng)和這些行業(yè)組織共同作出行政行為。一些技術(shù)性強(qiáng)烈的行政執(zhí)法，行政系統(tǒng)也與這些技術(shù)組織予以合作。疫情應(yīng)對(duì)中涉及諸多復(fù)雜的技術(shù)問(wèn)題，以政府信息發(fā)布為例，如果我們?cè)谡畔l(fā)布的這個(gè)執(zhí)法行為中，一開(kāi)始就有醫(yī)院的介入、有其它衛(wèi)生組織的介入，那就必然會(huì)提升信息發(fā)布中的技術(shù)和科學(xué)含量。上文指出，信息發(fā)布中的一大敗筆就是有關(guān)的疫情信息沒(méi)有聽(tīng)取醫(yī)學(xué)界人士的意見(jiàn)，這不僅僅是一個(gè)單一的行政執(zhí)法的失誤問(wèn)題，而是整個(gè)行政執(zhí)法缺少技術(shù)的整合、行業(yè)的整合，這是疫情應(yīng)對(duì)中行政執(zhí)法整合的另一個(gè)重要范疇。

四、疫情應(yīng)對(duì)中行政執(zhí)法整合后的執(zhí)法模式

行政執(zhí)法模式是一個(gè)非常復(fù)雜的理論和實(shí)踐問(wèn)題。筆者曾經(jīng)對(duì)行政執(zhí)法的類(lèi)型進(jìn)行過(guò)系統(tǒng)的研究，如以行政執(zhí)法主體的身份為標(biāo)準(zhǔn)，可以將行政執(zhí)法分為職權(quán)主體執(zhí)法、授權(quán)主體執(zhí)法、委托主體執(zhí)法和綜合主體執(zhí)法等；以執(zhí)法主體的活動(dòng)區(qū)域?yàn)闃?biāo)準(zhǔn)，可以將行政執(zhí)法分為一般執(zhí)法和職能執(zhí)法；以行政執(zhí)法的依據(jù)為標(biāo)準(zhǔn)，可以將行政執(zhí)法分為依法律法規(guī)和規(guī)章的執(zhí)法和依行政規(guī)范性文件的執(zhí)法；以行政執(zhí)法對(duì)社會(huì)事務(wù)的作用，可以將行政執(zhí)法分為積極執(zhí)法和消極執(zhí)法；以行政執(zhí)法對(duì)法律關(guān)系的作用為標(biāo)準(zhǔn)，可以將行政執(zhí)法分為創(chuàng)造性執(zhí)法和保護(hù)性執(zhí)法；等等。③關(guān)保英：《行政法學(xué)》，法律出版社2018年版，第566頁(yè)這只是我們從理論上對(duì)行政執(zhí)法所作的分類(lèi)。而在行政法治實(shí)踐中，我國(guó)存在著不同的執(zhí)法概念或者執(zhí)法模式，如綜合執(zhí)法、專(zhuān)項(xiàng)執(zhí)法、突擊執(zhí)法、臨時(shí)執(zhí)法等。疫情應(yīng)對(duì)中行政執(zhí)法應(yīng)當(dāng)比傳統(tǒng)行政執(zhí)法更加靈活、更加具有針對(duì)性。上面所指出的行政執(zhí)法的理論分類(lèi)或者在實(shí)踐中存在的類(lèi)型有些可能已經(jīng)形成為一種行政執(zhí)法模式，有些僅僅是行政執(zhí)法中的一種方式。作為一種模式它應(yīng)當(dāng)有規(guī)范化的構(gòu)成，應(yīng)當(dāng)成為行政執(zhí)法中的一種狀態(tài)甚至一種常態(tài)。深而論之，行政執(zhí)法的模式與行政執(zhí)法的理論分類(lèi)有一定的關(guān)聯(lián)性，行政執(zhí)法的模式與行政執(zhí)法在法治實(shí)踐中存在的狀態(tài)有一定的關(guān)聯(lián)性，行政執(zhí)法的模式與行政執(zhí)法的方式方法有一定的關(guān)聯(lián)性，但它已經(jīng)超越了上列若干因素。疫情應(yīng)對(duì)中行政執(zhí)法的整合是行政執(zhí)法的一種新的狀態(tài)，整合以后，行政執(zhí)法的模式應(yīng)當(dāng)主要有下列方面。

（一）凸顯大行政執(zhí)法的執(zhí)法模式

上述指出，大行政執(zhí)法的概念和制度設(shè)計(jì)是2018年修憲后的產(chǎn)物，近年來(lái)，我們?cè)诖笮姓?zhí)法方面已經(jīng)作出諸多償試，有文化領(lǐng)域的大行政執(zhí)法、生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域的大行政執(zhí)法、城市管理領(lǐng)域的大行政執(zhí)法、市場(chǎng)管理領(lǐng)域的大行政執(zhí)法。就疫情應(yīng)對(duì)而言，應(yīng)當(dāng)有一個(gè)新的大行政執(zhí)法概念的產(chǎn)生，就是公共衛(wèi)生應(yīng)急處置的大行政執(zhí)法。不言而喻，大行政執(zhí)法整合了衛(wèi)生管理領(lǐng)域的所有資源，整合了應(yīng)急處置中的各種資源，而衛(wèi)生事件和應(yīng)急處置是該行政執(zhí)法模式的兩個(gè)關(guān)鍵點(diǎn)。我們應(yīng)當(dāng)通過(guò)一種法律形式，或者授權(quán)，或者委托，建構(gòu)該范疇的大行政執(zhí)法。筆者還注意到，我國(guó)近年來(lái)在一些領(lǐng)域的行政執(zhí)法采取了黨政合署的方式，如將國(guó)家新聞出版廣電總局的新聞出版管理職能劃入中央宣傳部，①參見(jiàn)《深化黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革方案》，人民出版社2018年版，第11頁(yè)。這實(shí)際上都貼上了大行政執(zhí)法的標(biāo)簽。而公共衛(wèi)生事件應(yīng)對(duì)中可以吸收近年來(lái)的一些新的償試，同時(shí)也要突顯公共衛(wèi)生和緊急處置等方面的屬性，進(jìn)而形成疫情應(yīng)對(duì)中大行政執(zhí)法的模式。

（二）強(qiáng)化綜合執(zhí)法的執(zhí)法模式

行政綜合執(zhí)法的概念和體制機(jī)制的形成要比大行政執(zhí)法概念早許多年②2002年8月22日國(guó)務(wù)院頒布了《國(guó)務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)相對(duì)集中行政處罰權(quán)工作的決定》，目的在于“解決多頭執(zhí)法、職責(zé)交叉、重復(fù)處罰、執(zhí)法擾民和行政執(zhí)法機(jī)構(gòu)膨脹等問(wèn)題，深化行政管理體制改革，探索建立與社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制相適應(yīng)的行政管理體制和行政執(zhí)法機(jī)制，提高行政執(zhí)法的效率和水平”。應(yīng)當(dāng)說(shuō)確立了我國(guó)行政綜合執(zhí)法的體制機(jī)制。，所謂行政綜合執(zhí)法“是指在行政執(zhí)法過(guò)程中，當(dāng)行政事態(tài)所歸屬的行政主體不明或需要調(diào)整的管理關(guān)系具有職能交叉的狀況時(shí)，由相關(guān)機(jī)關(guān)轉(zhuǎn)讓一定職權(quán)，并形成一個(gè)新的有機(jī)的執(zhí)法主體，對(duì)事態(tài)進(jìn)行處理或?qū)ι鐣?huì)關(guān)系進(jìn)行調(diào)整的執(zhí)法活動(dòng)”③關(guān)保英：《行政法學(xué)》，法律出版社2018年版，第252頁(yè)。。由此可見(jiàn)，行政綜合執(zhí)法的焦點(diǎn)在行政處罰方面，它是為了對(duì)傳統(tǒng)上較為分散的行政處罰相對(duì)集中而構(gòu)建的一個(gè)新的執(zhí)法機(jī)制。在行政處罰法出臺(tái)之前，一些特定領(lǐng)域，如城市管理、文化管理，常常有多個(gè)行政機(jī)關(guān)享有該范疇的行政處罰權(quán)，形成了四個(gè)大蓋帽管一個(gè)小草帽的情形，而行政處罰法為了解決這種處罰分散、處罰擾民的不當(dāng)執(zhí)法，便在第十六條留了一個(gè)口子，就是允許在國(guó)務(wù)院主導(dǎo)下，對(duì)分散的行政處罰進(jìn)行相對(duì)集中，這便是綜合執(zhí)法的來(lái)歷。后來(lái)人們將行政綜合執(zhí)法的內(nèi)涵作了一定拓展，就是將它從行政處罰行為拓展到了其它行政行為，如行政許可中也可以進(jìn)行許可權(quán)的相對(duì)集中。即是說(shuō)，行政綜合執(zhí)法可以對(duì)相關(guān)的執(zhí)法行為進(jìn)行綜合，而不僅僅是對(duì)某一個(gè)執(zhí)法行為綜合。但我們注意到，在我們構(gòu)造大行政執(zhí)法的概念時(shí)，并沒(méi)有取代綜合執(zhí)法。同時(shí)我們也看到，大行政執(zhí)法有特定領(lǐng)域和特定范疇，其并不能完全取代綜合執(zhí)法。綜合執(zhí)法已經(jīng)償試了20多年，有一定的生命力，而疫情應(yīng)對(duì)中完全可以強(qiáng)化綜合執(zhí)法的概念，形成新的綜合執(zhí)法模式，如我們可以將相關(guān)行政執(zhí)法部門(mén)包括法律法規(guī)授權(quán)組織的執(zhí)法職能整合在一起，而這樣的整合與大行政執(zhí)法模式既不是一個(gè)概念，也不存在沖突。

（三）執(zhí)法行為外包的執(zhí)法模式

公私合作治理是行政法治中的一個(gè)新的趨勢(shì)，有學(xué)者將這種新的趨勢(shì)稱(chēng)之為新行政法。④新行政法的概念是相對(duì)于傳統(tǒng)公共行政和行政法而言的，它意味著“私人參與、公私合作、公私協(xié)商、公私共治”。參見(jiàn)[美]朱迪·弗里曼：《合作治理與新行政法》，畢洪海等譯，商務(wù)印書(shū)館2010年版，序言第5頁(yè)。也就是行政法治新的時(shí)代的來(lái)臨。之所以稱(chēng)之為新行政法，就是將它與傳統(tǒng)的舊行政法相比，它吸收了新的治理力量和治理因素。舊的行政法要求行政治理和行政執(zhí)法必須由行政系統(tǒng)單方面為之，它是一元執(zhí)法，是純粹由公權(quán)主導(dǎo)和實(shí)施的。而新的行政執(zhí)法則在公權(quán)之內(nèi)注入了私權(quán)的要素，從原來(lái)的一元變成了現(xiàn)在的二元或多元。在法治發(fā)達(dá)國(guó)家，行政法治中的職能外包已經(jīng)非常普遍，這種外包已經(jīng)滲入到了極其敏感的領(lǐng)域，有些國(guó)家，有關(guān)警察職能也能實(shí)行外包。與之相比，在我國(guó)這樣的行政法理念是否被接受，回答是肯定的。近年來(lái)，我國(guó)在諸多方面都實(shí)行行政職能的外包，例如，上海的垃圾處理就交由私方當(dāng)事人處置。但是，我們必須看到，我國(guó)的行政執(zhí)法外包所推進(jìn)的速度還是非常緩慢的。我們目前所強(qiáng)調(diào)的僅僅是政府服務(wù)職能的外包，這從國(guó)家發(fā)布的相關(guān)規(guī)范性文件可以看出這一點(diǎn)。①如2014年12月24日，國(guó)務(wù)院以國(guó)發(fā)〔2014〕67號(hào)印發(fā)《關(guān)于促進(jìn)服務(wù)外包產(chǎn)業(yè)加快發(fā)展的意見(jiàn)》，其根本宗旨就在于促進(jìn)服務(wù)外包，正如下發(fā)意見(jiàn)說(shuō)明所言：“近年來(lái)，我國(guó)服務(wù)外包產(chǎn)業(yè)規(guī)模迅速擴(kuò)大，結(jié)構(gòu)不斷優(yōu)化，以中國(guó)服務(wù)外包示范城市為主體的產(chǎn)業(yè)聚集效應(yīng)日益增強(qiáng)。堅(jiān)持改革創(chuàng)新，面向全球市場(chǎng)，加快發(fā)展高技術(shù)、高附加值服務(wù)外包產(chǎn)業(yè)，促進(jìn)大眾創(chuàng)業(yè)、萬(wàn)眾創(chuàng)新，推動(dòng)從主要依靠低成本競(jìng)爭(zhēng)向更多以智力投入取勝轉(zhuǎn)變，對(duì)于推進(jìn)結(jié)構(gòu)調(diào)整，形成產(chǎn)業(yè)升級(jí)新支撐、外貿(mào)增長(zhǎng)新亮點(diǎn)、現(xiàn)代服務(wù)業(yè)發(fā)展新引擎和擴(kuò)大就業(yè)新渠道，具有重要意義。為促進(jìn)我國(guó)服務(wù)外包產(chǎn)業(yè)加快發(fā)展，推動(dòng)中國(guó)服務(wù)再上臺(tái)階、走向世界，現(xiàn)提出以下意見(jiàn)?！币咔閼?yīng)對(duì)中相關(guān)執(zhí)法職能的外包是一個(gè)比較好的路徑，最近大家都注意到，疫情應(yīng)對(duì)中，城市社區(qū)和農(nóng)村都發(fā)揮了積極作用。而它們發(fā)揮作用的過(guò)程往往是自發(fā)的和自覺(jué)的。這能夠體現(xiàn)出它們的積極性，同時(shí)也帶來(lái)了一些負(fù)面的東西，如不理性的封路、封村。如果將城市社區(qū)和農(nóng)村自治組織的這種行為納入行政執(zhí)法范疇，那就必然會(huì)減少行政執(zhí)法的成本，更會(huì)使目前這種存在于民間的執(zhí)法走上規(guī)范化道路。這樣的模式有著充分的法理依據(jù)。

（四）社會(huì)系統(tǒng)滲入的執(zhí)法模式

在我國(guó)治理體系和治理能力現(xiàn)代化中，有三個(gè)相互關(guān)聯(lián)的治理范疇，即法治社會(huì)、法治政府和法治國(guó)家。這也是我國(guó)在依法治國(guó)頂層設(shè)計(jì)中對(duì)依法治國(guó)的新的構(gòu)型。這三個(gè)構(gòu)型有著非常深刻的邏輯關(guān)系，作為法治國(guó)家，它是依法治國(guó)和治理體系現(xiàn)代化中的最高境界，它是相對(duì)抽象的，但它是治理體系和治理能力現(xiàn)代化的目標(biāo)。而法治政府則是實(shí)施治理的主導(dǎo)因素和最為有效的手段，法治社會(huì)是法治政府和法治國(guó)家的落腳點(diǎn)，也是法治國(guó)家和法治政府存在的基礎(chǔ)。三者首先是有區(qū)別的，工具價(jià)值體現(xiàn)于法治政府之中，基礎(chǔ)性價(jià)值體現(xiàn)于法治社會(huì)中，目標(biāo)價(jià)值體現(xiàn)于法治國(guó)家中，這是三者區(qū)別的核心點(diǎn)。而從辯證哲學(xué)的角度看，目標(biāo)、工具和基礎(chǔ)是一個(gè)統(tǒng)一的整體，不可以予以割裂。在治理現(xiàn)代化的實(shí)施過(guò)程中如何處理三者的關(guān)系便是我們不得不正確面對(duì)和處理的問(wèn)題。我們可以將疫情應(yīng)對(duì)假設(shè)為一種社會(huì)治理，而行政執(zhí)法具有明顯的工具價(jià)值，作為存在基礎(chǔ)的法治社會(huì)完全可以滲入到作為工具的行政執(zhí)法中來(lái)，基于此，在疫情應(yīng)對(duì)中，行政法治整合后的又一個(gè)模式就是社會(huì)系統(tǒng)的滲入模式。在此次疫情出現(xiàn)后，廣大的社會(huì)個(gè)體、或者一些特定的社會(huì)群體都表現(xiàn)出了極大的積極性，②如在陜西，“連日來(lái)，社會(huì)各界愛(ài)心企業(yè)、愛(ài)心人士紛紛慷慨解囊、伸手援助捐贈(zèng)口罩、消毒液、手套等物資，助力空港新城疫情防控，齊心協(xié)力打贏這場(chǎng)疫情阻擊戰(zhàn)。1月30日，新航國(guó)際集團(tuán)副總裁兼陜西易運(yùn)國(guó)際物流有限公司總經(jīng)理張明旭一行帶著一卡車(chē)物資來(lái)到西咸新區(qū)西安咸陽(yáng)國(guó)際機(jī)場(chǎng)新型冠狀病毒感染的肺炎疫情聯(lián)合防控指揮部，親手把物資交到空港新城黨委委員、管委會(huì)副主任韓娜手上。陜西創(chuàng)世通貨運(yùn)代理公司捐贈(zèng)外科口罩3000個(gè)，陜西永嘉信律師事務(wù)所捐贈(zèng)護(hù)目鏡500個(gè)，陜西電力工程公司捐贈(zèng)口罩1000個(gè)、消毒液5 桶，西安匯港通商業(yè)保理有限公司捐贈(zèng)84 消毒液2 噸共74 桶，陜西圣奧動(dòng)物藥業(yè)有限公司捐贈(zèng)消毒液10 桶，太平鎮(zhèn)杈楊村預(yù)備黨員催航航捐贈(zèng)防護(hù)服10 套、護(hù)目鏡3 套，太平鎮(zhèn)竹范村愛(ài)心群眾匿名捐贈(zèng)水果2 噸……”。參見(jiàn)https://kgxc.xixianxinqu.gov.cn/xwzx/qndt/16515.htm，西咸新區(qū)政府網(wǎng)，2020年2月4日訪問(wèn)。它們不僅僅關(guān)心自身的安全和健康，更關(guān)心全社會(huì)范圍內(nèi)的疫情控制和預(yù)防等。它們對(duì)于行政執(zhí)法而言就是一種活生生的資源，這種資源如果沒(méi)有很好地被利用，轉(zhuǎn)化為一種新的行政執(zhí)法模式，那便是行政執(zhí)法中的一大憾事，這種模式也許不需要什么構(gòu)型，公眾的普遍參與就足以證明它可以作為一個(gè)新的模式而存在。

（五）技術(shù)委托的執(zhí)法模式

1996年制定行政處罰法時(shí)，就設(shè)置了委托處罰的處罰形式①《行政處罰法》第18條規(guī)定：“行政機(jī)關(guān)依照法律、法規(guī)或者規(guī)章的規(guī)定，可以在其法定權(quán)限內(nèi)委托符合本法第十九條規(guī)定條件的組織實(shí)施行政處罰。行政機(jī)關(guān)不得委托其他組織或者個(gè)人實(shí)施行政處罰。 委托行政機(jī)關(guān)對(duì)受委托的組織實(shí)施行政處罰的行為應(yīng)當(dāng)負(fù)責(zé)監(jiān)督，并對(duì)該行為的后果承擔(dān)法律責(zé)任。 受委托組織在委托范圍內(nèi)，以委托行政機(jī)關(guān)名義實(shí)施行政處罰；不得再委托其他任何組織或者個(gè)人實(shí)施行政處罰?！钡?9條規(guī)定：“受委托組織必須符合以下條件：（一）依法成立的管理公共事務(wù)的事業(yè)組織；（二）具有熟悉有關(guān)法律、法規(guī)、規(guī)章和業(yè)務(wù)的工作人員；（三）對(duì)違法行為需要進(jìn)行技術(shù)檢查或者技術(shù)鑒定的，應(yīng)當(dāng)有條件組織進(jìn)行相應(yīng)的技術(shù)檢查或者技術(shù)鑒定?！保褪怯行┨幜P行為委托給有資質(zhì)的組織實(shí)施處罰，而這其中有一種委托處罰就是涉及到相應(yīng)的技術(shù)鑒定，例如一些違法行為人實(shí)施的違法行為需要從技術(shù)上進(jìn)行鑒定，而行政機(jī)關(guān)可能缺少進(jìn)行鑒定的技術(shù)手段，便將此類(lèi)處罰委托給相應(yīng)的組織而為之，這便形成了行政處罰的一種新的模式。隨著社會(huì)技術(shù)水平的提高，行政執(zhí)法中的技術(shù)因素、科技因素、專(zhuān)業(yè)因素必然越來(lái)越多，無(wú)論行政執(zhí)法還是行政決策都不得不考慮這些技術(shù)問(wèn)題，《重大行政決策程序暫行條例》就充分考慮了行政決策中的所涉及技術(shù)問(wèn)題的決策模式。如可以將有些行政決策交給第三方進(jìn)行論證，由第三方提供可以選擇的方案，有些行政決策可以進(jìn)行專(zhuān)家論證②如《重大行政決策程序暫行條例》第19條規(guī)定：“對(duì)專(zhuān)業(yè)性、技術(shù)性較強(qiáng)的決策事項(xiàng)，決策承辦單位應(yīng)當(dāng)組織專(zhuān)家、專(zhuān)業(yè)機(jī)構(gòu)論證其必要性、可行性、科學(xué)性等，并提供必要保障。專(zhuān)家、專(zhuān)業(yè)機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)獨(dú)立開(kāi)展論證工作，客觀、公正、科學(xué)地提出論證意見(jiàn)，并對(duì)所知悉的國(guó)家秘密、商業(yè)秘密、個(gè)人隱私依法履行保密義務(wù)；提供書(shū)面論證意見(jiàn)的，應(yīng)當(dāng)署名、蓋章?！钡?0條規(guī)定：“決策承辦單位組織專(zhuān)家論證，可以采取論證會(huì)、書(shū)面咨詢、委托咨詢論證等方式。選擇專(zhuān)家、專(zhuān)業(yè)機(jī)構(gòu)參與論證，應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持專(zhuān)業(yè)性、代表性和中立性，注重選擇持不同意見(jiàn)的專(zhuān)家、專(zhuān)業(yè)機(jī)構(gòu)，不得選擇與決策事項(xiàng)有直接利害關(guān)系的專(zhuān)家、專(zhuān)業(yè)機(jī)構(gòu)?！钡?1條規(guī)定：“省、自治區(qū)、直轄市人民政府應(yīng)當(dāng)建立決策咨詢論證專(zhuān)家?guī)?，?guī)范專(zhuān)家?guī)爝\(yùn)行管理制度，健全專(zhuān)家誠(chéng)信考核和退出機(jī)制。市、縣級(jí)人民政府可以根據(jù)需要建立決策咨詢論證專(zhuān)家?guī)?。決策機(jī)關(guān)沒(méi)有建立決策咨詢論證專(zhuān)家?guī)斓模梢允褂蒙霞?jí)行政機(jī)關(guān)的專(zhuān)家?guī)?。”，行政決策是一個(gè)范疇概念，它與行政執(zhí)法并不完全對(duì)立，進(jìn)一步講，行政決策有兩種類(lèi)型，一種是純粹的行政決策，這樣的行政決策不具有行政執(zhí)法的性質(zhì)，它只是行政執(zhí)法的前提條件，另一類(lèi)則存在于行政執(zhí)法中，它是行政主體在一個(gè)行政執(zhí)法行為中所作的決策。此次疫情應(yīng)對(duì)中雷神山醫(yī)院和火神山醫(yī)院的建設(shè)便屬于此種類(lèi)型。它們是一種行政決策，具有決策的屬性，同時(shí)，它們也是一種行政執(zhí)法，因?yàn)樗嬖谟谝咔閼?yīng)對(duì)這一大的行政執(zhí)法中?！吨卮笮姓Q策程序暫行條例》對(duì)于技術(shù)問(wèn)題的行政決策有了關(guān)注和制度上的處理，而行政執(zhí)法如果涉及到了技術(shù)問(wèn)題，尤其涉及到行政機(jī)關(guān)沒(méi)有能力處理的技術(shù)問(wèn)題，究竟應(yīng)當(dāng)如何解決，《重大行政決策程序暫行條例》中的內(nèi)容應(yīng)當(dāng)予以借鑒，《行政處罰法》關(guān)于委托處罰的形式也可予以借鑒。進(jìn)而言之，疫情應(yīng)對(duì)中必然會(huì)涉及到這樣和那樣的技術(shù)問(wèn)題，如醫(yī)學(xué)方面的技術(shù)問(wèn)題、交通管制方面的技術(shù)問(wèn)題、食品供應(yīng)方面的技術(shù)問(wèn)題、環(huán)境保護(hù)方面的技術(shù)問(wèn)題等等。行政系統(tǒng)如果非常武斷的對(duì)此類(lèi)行政執(zhí)法實(shí)施行政行為，便有可能導(dǎo)致非常嚴(yán)重的后果。此次封城從技術(shù)上如何讓當(dāng)事人知曉便屬于應(yīng)急處置的技術(shù)問(wèn)題，上文已經(jīng)指出，此次封城留了一個(gè)時(shí)間差，這是嚴(yán)重違背應(yīng)急處置的技術(shù)的。如果在封城之前就咨詢應(yīng)急方面的專(zhuān)家，或委托第三方論證，進(jìn)而采取措施就不會(huì)犯下時(shí)間差的錯(cuò)誤。技術(shù)委托在我國(guó)的行政執(zhí)法中已經(jīng)有一定范圍內(nèi)的嘗試，但令人遺憾的是，它還是極其個(gè)別的，不足以成為一種新的執(zhí)法模式。疫情應(yīng)對(duì)中相關(guān)的行政執(zhí)法完全可以采用這樣的模式，讓懂得技術(shù)的社會(huì)組織、專(zhuān)家實(shí)施此類(lèi)執(zhí)法，或參與實(shí)施此類(lèi)執(zhí)法，就會(huì)使疫情應(yīng)對(duì)趨于科學(xué)。